INTRODUÇÃO

A Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária – TFVS, instituída pela Lei 9.782/99, é tributo exigível em razão do exercício regular do poder de polícia e da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, nos termos do artigo 77 do Código Tributário Nacional – CTN.

A referência feita, nas normas instituidoras da TFVS, à prestação de serviços públicos e ao exercício do poder de polícia encontra abrigo na própria Lei 9.782/99, a qual atribuiu à ANVISA a competência para regulamentar, controlar e fiscalizar produtos e serviços que envolvem risco à saúde pública, dentre os quais se incluem “cigarros, cigarrilhas, charutos e qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco” (art. 8º, § 1º, X).

No que respeita ao exercício regular do poder de polícia, conforme prevê o art. 78 do CTN, a atuação da ANVISA se volta para a regulamentação, controle e fiscalização de tais produtos.

Segue que a cobrança da taxa guarda relação lógica e jurídica com os serviços prestados e a atividade administrativa desempenhada pela ANVISA, vez que a imposição tributária apresenta como hipótese de incidência a atuação da Autarquia, tanto em razão do exercício regular do poder de polícia que lhe foi atribuído, quanto na prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, em conformidade com a Lei 9.782/99, que regula integralmente as atribuições da Agência.

DA CONSTITUCIONALIDADE DA LEI 9.782/99

1. Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária e conceito de tributo fixo – ausência de base de cálculo. 

A Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária tem hipótese de incidência prevista no art. 23 e explicitada no Anexo II da Lei 9.782/99. 

Da leitura do Anexo II da Lei 9.782/99, conclui-se que o faturamento da empresa não é base de cálculos da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária. É apenas fator de redução em virtude de sua capacidade econômica. Ou seja, serve apenas como parâmetro para determinar o valor da taxa.

O faturamento é apenas critério para a incidência da taxa, a fim de respeitar o princípio da capacidade contributiva – estabelecido no § 1º do art. 145 da Constituição Federal, e aplicável às taxas, consoante jurisprudência do e. Supremo Tribunal Federal[1]. Não há incidência direta sobre o valor da nota fiscal.

A respeito da base de cálculo, é importante ressaltar que, nos tributos classificados como fixos, a determinação de seu valor ocorre de modo distinto da incidência de uma alíquota qualquer sobre determinada base de cálculo.

Eduardo Marcial Ferreira Jardim, no Dicionário Jurídico Tributário, 2ª edição, Saraiva, 1996, consigna, no verbete respectivo, que tributos fixos “são aqueles destituídos de base de cálculo, cujo quantum debeatur aparece, desde logo, traduzido na legislação”.

Ora, nos tributos fixos, o valor a ser recolhido pelo contribuinte vem expressamente determinado na norma legal, em termos definitivos e invariáveis, revelando-se de antemão ao conhecimento dos interessados, antes mesmo da ocorrência do fato gerador, tornando-se despicienda a pesquisa de uma suposta base de cálculo ou de uma eventual alíquota.

Em nosso sistema tributário, é correto e válido admitir-se, portanto, a existência de taxas instituídas como tributos fixos, em relação aos quais o quantum a ser pago vem previamente determinado na norma legal.

Saliente-se, por oportuno, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da constitucionalidade da Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários, instituída pela Lei nº 7.940/89 e cobrada pela CVM (RE-AgR 216259 CE e RE 177835 PE), que, como tributo fixo, não tem base de cálculo. Este entendimento redundou, inclusive, na edição da Súmula 665 do STF: “É constitucional a Taxa de fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários instituída pela Lei nº 7.940/89”.

O e. Supremo Tribunal Federal entendeu que a base de cálculo de referida taxa não se confunde com o patrimônio líquido da empresa, até porque é tributo fixo. Entendeu, ainda, pela possibilidade de aplicação do princípio da capacidade contributiva às taxas – o que, inclusive, já foi feito, até mesmo, por lei, ao isentar pessoas carentes do pagamento de determinadas taxas.

Pelos mesmos fundamentos, constitucional a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária da ANVISA. Trata-se de tributo fixo, que não possui base de cálculo. Daí porque não incide a vedação do §2º do art. 145 da Constituição Federal: não tem a mesma base de cálculo do ICMS, IPI e Imposto de Importação. É que, repita-se, não há base de cálculo.

Inexiste parte proporcional da Taxa de Vigilância Sanitária calculada sobre o faturamento das empresas, mas fator de redução em virtude de suas capacidades econômicas, o que é diferente de considerar o faturamento como base de cálculo. O valor é fixo – não há base de cálculo, o faturamento é apenas um parâmetro para determinação do valor da taxa.

Assim, aplica-se ao caso a Súmula Vinculante nº 29, segundo a qual, “É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra”.

2. Observância aos princípios da igualdade e da proporcionalidade na TFVS incidente sobre produtos fumígenos.

Não é desproporcionalo valor fixado para a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária incidente sobre o registro de produtos fumígenos.

Nos termos dos arts. 8º e 23, § 2º, da Lei 9.782/99, referida taxa tem por finalidade o custeio do registro, controle e fiscalização de produtos que envolvem risco à saúde pública.

Ou seja, a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária, por definição – “taxa de fiscalização”, não se destina apenas ao custeio de despesas de registro, mas, também, de despesas relacionadas à fiscalização de produtos que envolvem risco à saúde pública. O registro é apenas um dos atos de fiscalização.

É, portanto, uma contraprestação de todas as ações de fiscalização decorrentes do exercício do poder de polícia administrativa do Estado, não apenas do registro.

E a fiscalização de produtos fumígenos tem custos elevados, comparada à fiscalização de outros produtos nocivos à saúde, objetos de fiscalização pela ANVISA. Primeiro em razão de sua própria especificidade. Depois, em virtude da escassa tecnologia oficial existente para a análise das substâncias que compõem o produto, as quais, como se sabe, são nocivas à saúde. 

Tendo em vista, portanto que a fiscalização de produtos fumígenos demanda complexa estrutura, tanto organizacional quanto tecnológica, necessitando vultuosos recursos para sua efetividade, não procede a tese da desproporcionalidade, nem tampouco a de tratamento desigual, abusivo ou arbitrário.

Trata-se de contribuintes em situação jurídica totalmente distinta, não havendo que se falar, consequentemente, em tratamento igualitário.

3. Jurisprudência recente

Em consonância com a Súmula 665/STF, os Tribunais Regionais Federais vêm entendendo pela constitucionalidade da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária. Confira-se os seguintes julgados:

“CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - TAXA DE FISCALIZAÇÃO SANITÁRIA - ANVISA (LEI Nº 9.782/99) - PODER DE POLÍCIA (CF/88 [ART. 145] E CTN [ART. 78]).

1 - O exercício do poder de polícia atinente às atividades de fiscalização sanitária envolve custeio via "taxa" (não impostos).

2 - A Taxa de Fiscalização Sanitária não utiliza o faturamento como base de cálculo, mas sim como parâmetro de redução da exação.

3 - Inaferível a análise de violação da capacidade contributiva pelo pagamento da Taxa de Fiscalização Sanitária se a impetrante não colaciona qualquer elemento patrimonial capaz de permitir a aferição de inviabilidade de suas atividades pelo pagamento do tributo.

4 - Não viola o principio da anterioridade a previsão da Lei nº 9.782/99 de cobrança da taxa no mesmo exercício de sua edição quando resulta da conversão de MP (Nº 1.791/98) eficaz no exercício anterior.

5 - A jurisprudência (STF, STJ e TRF1) vem enxergando legítimas as taxas de fiscalização sanitária pelo exercício do poder de polícia (desde que atendidos os pressupostos básicos da CF/88 [art. 145, II e §2º] e do CTN [art. 78]), sendo hígida, portanto, a taxa de fiscalização sanitária da ANVISA (Lei nº 9.782/99) pelo exercício do poder de polícia (objetivando a fiscalização de produtos fumígenos), quando da ocorrência dos fatos geradores descritos no seu Anexo II da Lei nº 9.782/99.

6 - Apelação e remessa oficial, tida por interposta, providas: segurança denegada.

7 - Peças liberadas pelo relator, em 22/09/2009, para publicação do acórdão.” (TRF/1ª Região, AMS 2000.34.00.026378-3, Rel. Des. Federal LUCIANO TOLENTINO AMARAL, 7ª Turma, e-DJF1 16/10/2009, p. 508)

“CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - TAXA DE FISCALIZAÇÃO SANITÁRIA - ANVISA (LEI Nº 9.782/99) - PODER DE POLÍCIA (CF/88, ART. 145) E CTN (ART. 78).

1. O exercício do poder de polícia atinente às atividades de fiscalização sanitária envolve custeio via "taxa" (não impostos).

2. A jurisprudência (STF, STJ e TRF1) vem enxergando legítimas as taxas de fiscalização sanitária pelo exercício do poder de polícia (desde que atendidos os pressupostos básicos da CF/88 (art. 145, II e § 2º) e do CTN (art. 78), sendo hígida, portanto, a taxa de fiscalização sanitária da ANVISA (Lei nº 9.782/99), pelo exercício do poder de polícia (objetivando a fiscalização de produtos fumígenos), quando da ocorrência dos fatos geradores descritos no seu Anexo II da Lei nº 9.782/99.

3. A Taxa de Fiscalização Sanitária não utiliza o faturamento como base de cálculo, mas sim como parâmetro de redução da exação.

4. A violação ao livre exercício profissional também não merece prosperar, eis que a própria Constituição, em seu artigo 174, respalda a intervenção do Estado na ordem econômica, outorgando-lhe a função de fiscalizar e planejar a atividade econômica. 5. Não viola o principio da anterioridade a previsão da Lei nº 9.782/99, de cobrança da taxa no mesmo exercício de sua edição, quando resulta da conversão de MP (Nº 1.791/98), eficaz no exercício anterior.

6. Apelação desprovida.” (TRF/1ª Região, MAS 1999.34.00.038978-0, Rel. Juiz Federal WILSON ALVES DE SOUZA, 5ª Turma Suplementar, e-DJF1 05/10/2012, p. 1898)

“TRIBUTÁRIO -TAXA DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - LEI Nº 9.782/99

I - A Lei nº 9.782/99, ao definir o Sistema de Vigilância Sanitária e criar a Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, estabeleceu a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária a ser cobrada, por aquele ente público, de pessoas físicas e jurídicas que fabricam, distribuem e vendem produtos e prestam serviços elencados no art. 8º do mencionado diploma legal.

II - A Taxa de Vigilância Sanitária, cobrada em função do poder de polícia exercido pela ANVISA, não tem base de cálculo semelhante a outra espécie tributária, ou seja, o faturamento, pois, no caso, este elemento é considerado apenas para efeito de enquadramento fiscal, levando em conta o tamanho da empresa, até porque a taxa é cobrada em valor fixo, não importando o lucro ou faturamento efetivo alcançado pelo contribuinte.

III - Não existe afronta ao art. 145, § 2º da CF/88, uma vez que a graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte, prevista no texto constitucional, diz respeito a impostos, espécie de tributo não vinculado, e a taxa é um tributo estritamente vinculado ao exercício do poder de polícia pela Administração Pública. 

IV - Não existe violação ao princípio da igualdade, posto que a vigilância em torno de produtos fumígenos é bem mais onerosa do que de outros produtos, inclusive as bebidas, visto os malefícios causados pelo tabagismo ao ser humano, que estão enumerados no art. 2º da Resolução RDC nº 104, de 31/05/2001.

V - O interesse público, ligado à existência de uma população mais saudável, se sobrepõe a qualquer outro interesse que possa ser alegado para afastar os mecanismos que viabilizem uma vigilância efetiva do Poder Público para garantia da saúde da população.

VI -Apelação improvida. (TRF/2ª Região, AP 2002.51.10.000729-1, Rel. Des. Federal EUGÊNIO ROSA DE ARAÚJO, 3ª Turma, DJU 07/04/2006, p. 290)

“MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO - TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE VIGILÂNCIASANITÁRIA - ANVISA - PODER DE POLÍCIA - LEI Nº 9.782/99 -CONSTITUCIONALIDADE.

I - Segundo ensina Hely Lopes Meirelles, autoridade coatora é a que pratica ou ordena concreta e especificadamente a execução ou a inexecução do ato impugnado, sendo que, em caso de autoridade delegada, coator é o agente delegado que pratica o ato.

II - É inepta a petição inicial quando incorre num dos vícios indicados no parágrafo único do art. 295 do CPC, o que não ocorre no caso sub judice. Ademais, seja parte ou litisconsorte necessária, a lide será decidida de modo uniforme para todos os envolvidos, nos termos do artigo 47 do Código de Processo Cívil.

III - Conquanto para a cobrança de taxa em razão do poder de polícia exija-se a efetiva fiscalização da Administração, as mais altas Cortes pátrias consolidaram o entendimento de que é prescindível a sua demonstração em face da notoriedade de sua atuação. Desta forma, tendo a ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária o fim institucional de "promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços", consoante preceitua a Lei nº 9.782/99, de acordo com a jurisprudência reinante está dispensada de provar a efetiva atuação. Precedentes do STF e do STJ. IV - O artigo 23 da Lei 9.872/99 institui a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária, que tem como fato gerador a prática dos atos constantes de seu Anexo II, sendo devida em conformidade com o fato gerador, valor e prazo ali referidos (§ 3º).

V - Primou-se por estipular de maneira clara o valor devido pelo tributo (valor fixo), permitindo-se a redução do quantum de acordo com o faturamento da empresa, critério este que não desnatura a sua estrutura jurídica, mas, ao contrário, homenageia os princípios da proporcionalidade e da capacidade contributiva.

VI - De acordo com o Supremo Tribunal Federal, em caso envolvendo a Comissão de Valores Imobiliários - CVM, não há vedação à estipulação do valor da taxa de acordo com a capacidade contributiva, notadamente quando tem como fato gerador o poder de polícia (RE-AgR nº 216259/CE, 2ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.05.2008). No caso dos autos, assim como no v. julgado da Suprema Corte, não há variação da base de cálculo, mas sim uma redução do valor previamente fixado, discrimen de caráter objetivo que não viola qualquer princípio constitucional, pois como bem ponderou a Procuradoria da República, "A taxa de fiscalização da ANVISA tem por fato gerador o poder de polícia atribuído à autarquia e a sua evetualvarição em função do patrimônio não significa que este componha a sua base de cálculo, mesmo porque, o seu valor é fixo, daí a sua constitucionalidade".

VII - Precedentes dos TRFs da 1ª, da 2ª e da 4 Regiões.

VIII - Preliminares rejeitadas. Apelação e remessa oficial providas.” (TRF/3ª Região, AMS 49609-97.1999.4.03.6100, Rel. Des. Federal CECÍLIA MARCONDES, 3ª Turma, e-DJF3 24/05/2010, p. 142)

“TRIBUTÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA. LEI Nº 9.782 /99. FATO GERADOR. CRITÉRIO QUANTITATIVO. LEGITIMIDADE. 1. As taxas não se amoldam à necessidade de lei complementar para a definição de fato gerador, base de cálculo e contribuintes, visto que o art. 146, III, a, da Constituição Federal restringe essa imposição aos impostos nela discriminados.

2. O fato gerador da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária consiste no exercício, pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária, do poder de polícia consubstanciado na prática dos atos previsto no Anexo II da Lei n.º 9.782/99, dentre os quais consta a autorização de funcionamento de empresas voltadas à distribuição de medicamentos.

3. O quantum do tributo, seja ele fixo ou variável, deve guardar consonância com a sua hipótese de incidência, ajustando-se às particularidades do fato gerador da obrigação tributária, sob pena de descaracterização da espécie. Tratando-se de tributo cujo desiderato é o custeio de uma atuação específica do Estado, mister quantificar a taxa de acordo com o custo da atividade estatal direcionada ao contribuinte. No caso, tem-se taxa instituída em valores fixos, variando em função da atividade desempenhada pelo contribuinte e do seu faturamento, sendo razoável concluir que, quanto maior o faturamento da empresa fiscalizada, maior tende a ser a extensão das atividades sujeitas à vigilância sanitária, demandando atuação mais intensa por parte da ANVISA. (TRF/4ª Região, AP 2008.70.00007913-4, Rel. Des. Federal ARTUR CÉSAR DE SOUZA, 2ª Turma, DJE 17/02/2010)

“DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA. VALOR FIXO. BASE DE CÁLCULO IGUAL À DE IMPOSTO. INOCORRÊNCIA. CRITÉRIO DE REDUÇÃO. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. OBSERVÂNCIA. LICENÇA PARA FUNCIONAMENTO. EXTENSÃO ÀS FILIAIS. IMPOSSIBILIDADE. COBRANÇA DA TFVS POR ESTABELECIMENTO. MANUTENÇÃO. - Cuida-se de ação relativa à Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária - TFVS julgada improcedente no Juízo a quo, do que apela a empresa autora. - A base de cálculo da TFVS não é o faturamento da empresa, como alega a apelante. Seus valores estão fixados na legislação de regência. Dessarte, não há infração ao parágrafo 2º, do art. 145, da CF, que proíbe as taxas de terem a mesma base de cálculo de imposto. - A redução da TFVS conforme o faturamento da empresa aplica corretamente o princípio da capacidade contributiva (parágrafo 1º, do art. 145, da CF) e o principio da isonomia tributária (inc. II, do art. 150, da CF), na medida em que trata os desiguais de forma desigual, cobrando mais de quem pode pagar mais e vice-versa. - Para fins de redução da TFVS, não há previsão legal que autorize seja considerado apenas o faturamento da filial, ainda que a licença para funcionamento tenha que ser obtida por cada filial mediante pagamento da TFVS (cuja redução leva em conta o faturamento da empresa como um todo - matriz e filiais). Entender de forma contrária é que violaria os princípios da isonomia e da capacidade contributiva. - Por sua vez, a licença para funcionamento concedida à matriz não se aproveita às filiais, que também devem pagar a TFVS para obtê-la, uma vez que esse tributo é decorrente do poder de polícia a ser potencialmente exercido em relação a cada estabelecimento individualmente considerado. - Precedente: TRF1, Sétima Turma, rel. Juíza Federal AnamariaReys Resende (convocada), pub. DJ 04.08.06. - Apelação não provida.” (TRF/5ª Região, AP 2005.83.00.007677-4, Rel. Des. Federal PAULO GADELHA, 2ª Turma, DJE 15/12/2011, p. 225)

CONCLUSÃO

O item 9.1 do Anexo II da Lei 9.782/99, que trata da taxa de fiscalização de vigilância sanitária não ofende, portanto, os princípios da legalidade, da proporcionalidade e da isonomia tributária.

De fato:

a) todos os elementos constitutivos da obrigação tributária foram devidamente definidos pela Lei 9.782/99;

b) a Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária, classificada como tributo fixo, não tem a mesma base de cálculo do ICMS, IPI ou II. Observa, portanto, a vedação do art. 155, § 2º, da Constituição Federal;

c) base de cálculo da taxa obedece os princípios da proporcionalidade e da igualdade, haja vista a complexidade da atividade administrativa envolvida.

Não se verifica, portanto, nenhuma inconstitucionalidade na norma instituidora da Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária incidente sobre produtos fumígenos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. “Dicionário Jurídico Tributário”. 2ª ed.Saraiva, 1996.