RESUMO: O debate que se inicia com a promulgação da Constituição Federal de 1988 acerca da previsão genérica da proteção dos bens, serviços e instalações referentes à atuação das guardas civis municipais, no âmbito dos municípios brasileiros, ganha projeção no decorrer das décadas seguintes e culmina com a promulgação da lei federal 13.022 de 2014 que regulamenta o estatuto geral das guardas municipais e dá um novo dimensionamento e status a corporação no exercício do policiamento preventivo e proteção do cidadão. Impulsionado pelas mudanças de paradigmas da segurança pública e a tentativa da consolidação da segurança cidadã, os municípios ganham extrema importância na visão de que atualmente as políticas de segurança devem ser articuladas com outras áreas da prestação do serviço público municipal.

Palavras-chave: Segurança pública. Policiamento preventivo. Guarda Civil Municipal.

INTRODUÇÃO

É notável o momento que a segurança pública está passando. Período esse que compreende  transformações e quebra de paradigmas, especialmente no tocante a participação efetiva dos municípios através da atuação das Guardas Civis Municipais. Debate que vai além da perspectiva reducionista de proteger apenas os “bens, serviços e instalações” , como se preferiu generalizar nos últimos anos especialmente no Rio de Janeiro, e avançou para o controle da violência e redução da criminalidade em suas respectivas áreas de atuação. Há alguns anos, principalmente pelos esforços da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), Se procura consolidar o paradigma da Segurança Cidadã, um conceito que segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) “aborda a promoção da segurança a partir de fatores sociais, culturais, econômicos, institucionais, familiares, pessoais e globais” (PNUD, 2011). Uma das vantagens desse conceito de segurança é percebermos a importância da atuação do município em seus diversos segmentos na garantia de uma melhor qualidade de vida para seus munícipes. Esse conceito posto em prática oferece a possibilidade de enfrentamento dos aspectos multicausais da violência e potencializa os vários aspectos que envolvem o gerenciamento mais democrático das políticas de segurança local. Favorece a criação de um vínculo entre sua força policial— a Guarda Civil Municipal—, os serviços de educação, das políticas sociais e culturais, de lazer e a comunidade promovendo um compartilhamento nas ações de segurança entre o poder público e a sociedade civil.

A Carta Magna de 1988 realçou a importância dos municípios na composição do sistema de segurança pública, no entanto a depender do estado da federação essa participação é concebida de forma extremamente assimétrica no que diz respeito ao controle da criminalidade e da violência, principalmente nos grandes centros urbanos das cidades, porém a prática tem mostrado que a segurança cidadã nos municípios que se voltam para ações mais complexas de controle da violência e que utilizam as guardas civis municipais no policiamento preventivo tem se mostrado promissores e revelado a importância dessas corporações em diversas cidades brasileiras. Destarte, muitos municípios começam a repensar seus projetos de utilização das guardas, entre eles a cidade de Guapimirim, que inicia um projeto modelo e inovador de reestruturação da sua Guarda Civil Municipal após criação da Secretaria de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil.

Nesse contexto nasce a importância de se dialogar sobre a segurança cidadã e a garantia do policiamento preventivo exercido pelas Guardas Civis Municipais e sua contribuição para redução da criminalidade nas cidades brasileiras e também criticar a resistência por parte de gestores municipais no Estado do Rio de Janeiro a tal mudança cultural de emprego dessas corporações na segurança pública. Há uma rica contribuição teórica existente e relevante interesse na análise deste tema que não se esgota, pois está ligado diretamente a diminuição da sensação de insegurança que permeia os sentimentos do cidadão de bem. 

A originalidade do tema laborado nesse Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) é alcançada na revisitação de bibliografias que versam sobre o policiamento preventivo exercido pelas guardas no contexto de uma segurança cidadã que envolve um sistema integrado de serviços públicos oferecidos pelo município, além do uso da corporação no controle da violência e  da criminalidade, promovendo a proteção dos munícipes. A pesquisa trabalhada nesse ensaio se dirige principalmente aos poderes constituídos na esfera da União, dos Estados e dos Municípios e órgãos do chamado terceiro setor, pois estes no contexto democrático também exercem influencia nas políticas de segurança pública local.  

Desse modo o presente artigo visa analisar e compreender as questões relacionadas ao exercício do policiamento preventivo pelas Guardas Civis Municipais na segurança local e sua eficiência no controle da criminalidade e proteção do cidadão. Pretende discorrer sobre questões jurídicas, políticas e sociais que estão imbricadas nos argumentos dos debates atuais sobre a temática.

Por excelência a modalidade de pesquisa empregada neste trabalho foi a pesquisa teórica e explicativa, pois registramos e analisamos as fontes bibliográficas utilizadas, buscando as causas através da interpretação possibilitada pelo uso dos métodos. O método científico de abordagem que utilizamos no artigo foi o dedutivo, pois realizamos um raciocínio decrescente, ou seja, do conhecimento geral para o caso particular nos diversos segmentos que o tema possibilitou-nos analisar. Utilizamos os métodos de procedimento histórico e etnográfico principalmente, já que o tema carregou uma infinidade de processos que ocorreram no contexto microssocial, principalmente quando levamos em conta a especificidade dos municípios e sua incumbência na segurança pública e a amplitude do conceito de policiamento preventivo.

Utilizamos como procedimento técnico a pesquisa bibliográfica e documental por excelência, pois se realizou a partir de registros disponíveis em suas diversas fontes e não foi descartada a utilização de outros procedimentos necessários para melhor esclarecer determinado assunto analisado e também de fontes que ainda não tinham sido tratadas analiticamente. Optamos por fontes de livros, dissertações, artigos científicos publicados, jornais e revistas, tanto em sua forma impressa como a digital.

Este artigo procurou realizar a compreensão e arranjos do tema que visaram ao final do trabalho responder a pergunta: uma melhor compreensão do conceito de policiamento preventivo podem tornar as guardas civis o futuro da segurança cidadã?

Com intuito de responder a essa questão o presente escrito se desenvolve em argumentos construtivos em sessões, além da introdução e da conclusão final.

Na introdução procuramos trabalhar uma contextualização dos pontos que fizeram parte da construção desse artigo como os objetivos pretendidos com a pesquisa, a metodologia utilizada, a pergunta problema, além de iniciar o leitor no universo de leitura deste trabalho de conclusão de curso.

Nas sessões seguintes explanamos a contextualização da segurança cidadã e do policiamento preventivo exercido pelas guardas civis municipais para então apresentarmos o projeto de segurança pública para a cidade de Guapimirim ao qual fomos convidado para somar conhecimento.

Nas considerações finais realizamos uma exposição sintetizada dos conteúdos abordados ao longo do artigo e procuramos avaliar algumas pretensões visadas com pesquisa que originou esse escrito.

2. A SEGURANÇA CIDADÃ CONTEXTUALIZADA

É notável o momento que a segurança pública está passando. Período esse que compreende  transformações e quebra de paradigmas, especialmente no tocante a participação efetiva dos municípios através da atuação das Guardas Civis Municipais. Debate que vai além da perspectiva reducionista de proteger apenas os “bens, serviços e instalações” , como se preferiu generalizar nos últimos anos especialmente no Rio de Janeiro, e avançou para o controle da violência e redução da criminalidade em suas respectivas áreas de atuação.

 A Carta Magna de 1988 realçou a importância dos municípios na composição do sistema de segurança pública, no entanto a depender do Estado da federação essa participação é concebida de forma extremamente assimétrica no que diz respeito ao controle da criminalidade e da violência, principalmente nos grandes centros urbanos das cidades, porém a prática tem mostrado que a segurança cidadã nos municípios que se voltam para ações mais complexas de controle da violência e que utilizam as guardas civis municipais no policiamento preventivo tem se mostrado promissores e revelado a importância dessas corporações em diversos municípios brasileiros.

Essa mudança de foco na prática do exercício funcional das guardas civis é muito bem representada e nos conceitos que representam os períodos do modelo de segurança utilizado no Brasil e que são bem descritos pela a autora Moema Dutra Freire, quando esta traça três fases distintas da segurança, onde cada uma representa um paradigma: A Segurança Nacional, a Segurança Pública e a Segurança Cidadã. Logo, se faz necessário definirmos o conceito de paradigma, antes de adentrarmos propriamente nessas fases distintas da, podemos generalizar, segurança pública nacional. Então o que é um paradigma?

Segundo Thomas Kuhn, os “paradigmas são as realizações cientificas universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, fornece problemas e soluções modelares para uma comunidade de praticantes de uma ciência” (KUHN, 1991, p. 13). Os paradigmas, nesse sentido, são modelos, padrões a serem seguidos até que sejam superados por novas tendências e conjuntos de valores, cultura e outros conceitos predominantes.

O período da Segurança Nacional é o período que se deu na época da ditadura militar (1964-1985). O regime de exceção caracterizava o combate às manifestações contra a ordem política e social e se tornou um período-chave para os estudos na área de segurança pública.

A segurança pública exercida pelo Brasil tem sua caracterização inicial a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, pois, como sabemos, a CF/88 ampara, em seu Artigo 144, as diretrizes legais para a condução das instituições de segurança pelos entes federativos, bem como versa sobre os órgãos que devem compor esse sistema.

No entanto, além das prescrições legais, o paradigma da segurança pública brasileira é caracterizado por uma série de concepções enraizadas e tradições históricas na manutenção da segurança e ordem pública, conflitos sociais marcados de forma distinta e contundente, grande preocupação governamental no combate ao tráfico de armas e drogas e a criminalidade em todas as suas formas, e uma série de atributos diferentes do período anterior.

Essa passagem é muito bem exposta pelo autor William Campos da seguinte forma:

A LSN representou o modelo tradicional da segurança pública que perdurou desde a independência do Brasil. Podemos marcar o período de transição dos modelos se considerarmos os textos constitucionais de duas Constituições Federais: a de 1967 e a de 1988. As mudanças foram significativas e representou também uma forma diferente de pensar a segurança pública. (CAMPOS, 2013, p. 26)

e ainda completa:

A Constituição Federal de 1988 ao descrever em seu capítulo III, art. 144, caput: “A segurança pública dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” marca o período de transição do modelo tradicional de segurança pública para o modelo de segurança pública cidadã, caracterizada pela gestão integrada da segurança pública, onde a ênfase na atuação policial está no respeito aos Direitos Humanos e a participação cidadã é uma importante ferramenta na construção de uma nova relação polícia- sociedade. (CAMPOS, 2013, p. 26)

Mais recentemente temos a noção de “segurança cidadã”. O paradigma da segurança cidadã passou a ser discutido na maioria dos países latinos a partir dos anos 2000. Tendo em vista os infindáveis conflitos advindos dos modelos anteriores, os gestores notaram a eminente necessidade de passar a discutir a segurança através de uma nova ótica, que se adequasse às demandas sociais emergentes.

De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a segurança cidadã trata da ordem cidadã democrática que elimina as ameaças de violência na população e permite a convivência segura e pacífica a partir de duas dimensões: proteção da vida (das ameaças, da violência) e proteção/prevenção das vulnerabilidades dos autores e vítimas.

A segurança cidadã propõe uma gestão articulada, com políticas de repressão e prevenção qualificada visando reduzir a incidência de crimes propondo de forma pontual e efetiva através de diálogo e cooperação interinstitucional e participação social o melhor meio de gerir questões relacionadas à proteção dos direitos e garantias do cidadão. É nessa noção de segurança cidadã que emerge a importância da responsabilidade dos municípios em promover de forma compartilhada também o controle da violência e da criminalidade no cenário da segurança pública atual que se vislumbra, e com isso também cresce e se acirra o debate sobre a utilização das Guardas Municipais e sua efetiva participação nesse cenário.

O conceito de Segurança Cidadã tem sua origem a partir do conceito de segurança humana desenvolvido pela Organização das Nações Unidas (ONU) e foi sendo reforçado ao longo dos anos seguintes.

Em 1994, a Organização das Nações Unidas (ONU) defendeu pela primeira vez o conceito de segurança humana, o qual se encontra inserido no paradigma do ‘desenvolvimento humano sustentável’ esboçado pela mesma organização no princípio da década de 1990. As mudanças que começam a se apresentar no mundo na década de 1980 e o fim da Guerra Fria permitiram que os cidadãos do mundo questionassem a si mesmos acerca do que, até então, entendiam por desenvolvimento. A partir desse momento, o conceito de desenvolvimento humano começou a ser entendido como ‘o processo de expansão das capacidades das pessoas as quais vêem ampliadas suas opções e oportunidades’, o que explicitou que ‘as pessoas são a verdadeira riqueza de uma nação’. (VELASQUEZ, 2004, p. 181)

Dessa forma, a segurança cidadã objetiva cuidar do ser humano promovendo o controle na esfera da prevenção, sempre procurando a integração e compartilhamento de informações entre as instituições policiais responsáveis pela segurança pública.

Dessa noção de definirmos as fases as quais a segurança transitou é importante pontuarmos a própria evolução do exercício funcional das Guardas Civis Municipais no cenário do sistema de segurança pública instituído no art. 144 da CF/1988.

2.1 AS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS E A NECESSIDADE DE PROTEÇÃO AO CIDADÃO.

A partir da previsão na Constituição Federal de 1988 em seu §8º, art. 144 para que os municípios optantes criassem suas Guardas Civis Municipais, acirrou-se o debate sobre as reais funções das guardas municipais nesse sistema de segurança pública criado pela Carta Magna brasileira, especialmente pelo que significaria “proteger bens, serviços e instalações” para o que hoje conhecemos como competências gerais previstas no art. 4º da lei federal 13.022/14.

Várias unidades federativas entenderam a generalidade desse conceito de formas diferentes e/ou ambíguas. Algumas não se prenderam ao conceito reducionista dos termos e instituíram guardas civis municipais voltadas para um foco totalmente diferente do que em outros lugares o fizeram. Umas instituíram guardas voltadas para o controle da criminalidade e violência, enquanto outras voltaram suas corporações para a defesa apenas dos próprios municipais.

Juridicamente, esforços foram feitos, especialmente no âmbito federal através da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) para garantir as guardas o pleno exercício do policiamento preventivo, ou seja, o exercício da proteção ao cidadão, adequando suas funções para essa finalidade. Porém essas questões foram além do jurídico, e também esbarrou na problemática da variação na concepção dessas corporações, principalmente no período anterior a promulgação da lei federal nº 13.022 de 08 de agosto de 2014, fatos esses denominados de “aspectos sociocultural- regionais”:

O aspecto social é consequência da atuação diferenciada a depender da região por percepções diferenciadas acerca de um fator relevante. (...) O aumento dos homicídios é um fator que altera a percepção quanto à contribuição que as guardas municipais podem oferecer a sociedade e reforça a perspectiva de uma atuação mais eficaz dessas corporações. (...) O aspecto cultural da inserção da Guarda Municipal na segurança pública é aquele que tem por consideração elementos característico quando do fato de uma cultura iniciada nos primórdios da criação dessas corporações. Por exemplo, como nos municípios do Estado de São Paulo, que conforme observação nos dados apresentados concentra a maior porcentagem de guardas municipais armadas do Brasil, com 33,8% chegando ao percentual de 47,9% se considerados somente a proporção dos municípios que possuem Guarda Municipal. A Guarda Civil Metropolitana já foi criada em 1986 utilizando armamento que eram emprestadas pelo Exército brasileiro. Diferentemente, no Rio de Janeiro não temos essa cultura armamentista nas GMs. (...) Os aspectos regionais da inserção das GMs no sistema são aqueles considerados quanto à peculiaridade de cada região na interpretação e avaliação de fatores atrelados às funções que devem ser exercidas por estas. A depender da região, funções distorcidas pelas necessidades locais. Por exemplo, a Guarda Municipal de Aracaju tem como uma das missões ‘coordenar e exercer atividades de policiamento, fiscalização e vigilância ao meio ambiente, bem como os objetos e áreas que integram o patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico local’. (CAMPOS, 2013, p. 52)

Nessa linha argumentativa é fácil compreender a necessidade que se delineou nos últimos anos e a tentativa de se trabalhar uma nova visão nas políticas de segurança pública local, adequando essas instituições para o exercício de suas funções, principalmente no contexto do conceito de Segurança Cidadã que começa a substituir a ideia de segurança pública nos últimos anos.

Com a necessidade criada na prática pelo avanço da criminalidade em todo território brasileiro, institui-se no país um tipo de, segundo Luiz Eduardo Soares, “vácuo legal”, que as Guardas Civis foram se inserindo e descobrindo essas lacunas criadas no atual sistema de segurança, consolidando-se como uma opção efetiva de proteção do cidadão nas cidades brasileiras, buscando se legitimarem em sua história recente, em sua grande maioria, ideia defendida por William Sérgio Antunes de Campos:

 (...) As Guardas Municipais devem se legitimar na história que está sendo construída nesses aproximados vinte e cinco, trinta anos, a considerar a data de criação de algumas corporações. Essa história deve ser construída na sua prática, assim como foram construídas a história de outras instituições, a vantagem está no contexto. As Guardas Municipais devem aproveitar essa vantagem histórica de surgirem no âmbito do Estado Democrático de Direito. (CAMPOS, 2013, p. 32)

Com essa inserção mais efetiva no controle da violência e da criminalidade que foi se desenhando nos anos seguintes, os debates sobre o exercício do policiamento pelas Guardas Civis no exercício de suas atividades também foram se identificando e gerando dúvidas, especialmente quando confundida e até generalizada com outra atividade intrínseca à atividade policial: o patrulhamento.

2.2 AS GUARDAS MUNICIPAIS E A GARANTIA DO POLICIAMENTO PREVENTIVO

Compreendendo essas disparidades nos diversos municípios brasileiros, especialmente por iniciativa do governo federal através da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), várias ações vieram sendo executadas por meio dos diversos programas de segurança pública para que as guardas civis contribuíssem de forma mais efetiva no sistema de segurança pública. Essas medidas contemplaram tanto a base jurídica para garantia de atuação dessas corporações, como as bases financeiras para aquisição de tecnologias e suprimentos para manutenção do serviço policial por estas instituições, especialmente através do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI).

Todos os esforços culminam na promulgação da lei federal 13.022/2014 que regulamenta o ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS, dispositivo legal que procura dá forma e estrutura a essas corporações voltando-as para o exercício do POLICIAMENTO preventivo em consonância com o § 7º, do art. 144 da CF/88: “A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades”.

Acerca da lei 13.022/2014 devemos ter em mente a abrangência desse dispositivo que trabalha normas para dotar as Guardas Civis Municipais das prerrogativas que são inerentes às instituições voltadas para o exercício da proteção do cidadão. Isso fica bem claro quando da leitura do art. 3º do capítulo II, da referida lei em seus princípios:

(...) Art. 3^o  São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:  

I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;  

II - preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;  

III - patrulhamento preventivo;  

IV - compromisso com a evolução social da comunidade; e  

V - uso progressivo da força. 

Desse modo, de forma clara ou subliminar, o foco ao controle da violência e criminalidade é consolidado na definição de dois termos distintos: o patrulhamento e o policiamento que definem em seus conceitos o foco de atuação da Guarda Civil Municipal. POLICIAMENTO OU PATRULHAMENTO? Qual a diferença entre esses termos muito utilizados na segurança pública?

Essas expressões estão intrinsecamente ligadas ao enunciado do caput do art. 144 da CF/88 “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos (...)”, na ideia que os órgãos de segurança pública devem atuar na proteção dos próprios municipais e/ou na proteção das pessoas. Essa diferença é expressa da seguinte forma:

O termo policiamento nos remete a ideia de uma atuação mais abrangente na segurança pública que envolve a incidência de um poder sobre as pessoas. O “ato ou efeito de policiar”[1] pressupõe além da vigia e guarda, por exemplo, civilizar. Logo, só se civiliza pessoas. Em contrapartida, o patrulhamento[2] pressupõe a “guarda e vigia com patrulhas, rondas”. Esses conceitos nos revelam o caráter amplo e específico das funções exercidas pelos órgãos componentes do sistema de segurança pública. Revela que estes podem atuar em duas modalidades de prestação de serviço na segurança, ou seja, a proteção do patrimônio e das pessoas. (CAMPOS, 2013, p. 57)

Na definição desses termos podemos delinear a mudança que o Estatuto Geral das Guardas Municipais provocou nos questionamentos acerca do real poder de polícia que deveria ser exercidos pelas Guardas Civis Municipais. Se havia dúvidas quanto ao emprego da fiscalização em ações que envolviam a revista pessoal prevista no Código de Processo Penal e não apenas as relacionadas aos bens, serviços e instalações, a lei 13.022/2014 dirimiu-a ao prever no seu art. 5º e seus incisos as competências específicas das guardas municipais, em especial o seu inciso III, que entre outras são:  

I - zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;  

II - prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir,      infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem              contra os bens, serviços e instalações municipais;  

III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais; (...)

Desse modo hoje podemos e devemos utilizar a expressão policiamento preventivo para definirmos a atuação mais efetiva das Guardas Civis Municipais nas ações próprias de segurança pública, ou seja, no controle da violência e da criminalidade e na proteção sistêmica de seus munícipes, armadas com diversas tecnologias e dotadas de uma base jurídica interna forte. Exercendo com propriedade o poder de polícia preventivo de segurança pública e por excelência o poder de polícia administrativo no âmbito de suas competências. É legal e legítimo e podemos qualificar e preparar a Guarda Civil Municipal, dotando- a de meios operacionais e logísticos para o exercício dessas atribuições.

2.3 GUAPIMIRIM: UM PROJETO MODELO PARA O FUTURO

Atualmente a formulação e implementação das políticas de segurança pública, ou como preferimos nos referir segurança cidadã, em nível local, devemos ter sempre em mente as questões relativas aos primórdios do policiamento comunitário que ganhou força na década de 1980 nos EUA. Ao discorrermos acerca do policiamento preventivo atualmente devemos nos remeter a referida ideia. Acerca disso, expressa James L. Heskett:

O conceito de policiamento comunitário começou a varrer os departamentos de polícia dos EUA no final dos anos 80. De acordo com esse conceito, policiais individuais, frequentemente os membros mais jovens da força, eram encorajados a passar mais tempo na vizinhança, manter maior visibilidade, ganhar a confiança dos moradores da vizinhança e coletar informações que poderiam ajudar a impedir o crime. Independente disso, unidades especializadas treinadas para atender a tipos específicos de crimes, especialmente aqueles relacionados às drogas, continuavam a existir. Isso refletia o medo de que os próprios policiais de patrulha poderiam ser tentados a se envolver em atividades criminosas, tais como o tráfico de drogas. De forma geral, as iniciativas de policiamento comunitário criaram uma tensão entre as estratégias de distribuição de pessoal desenhadas para oferecer visibilidade máxima de policiais e aquelas feitas para cuidar das áreas de maior criminalidade. (HESKETT, 1999, p. 02)

Essas estratégias refletem muito a situação que encontramos no cenário da segurança pública em diversas cidades brasileiras. Com a regulamentação e especificação normativa das atividades instituídas pelo Estatuto Geral das Guardas Municipais e estando por terminar o prazo previsto de 02 (dois) anos para essas corporações se adequarem e concorrentemente estarmos em período de eleições municipais em 2016, se inicia uma verdadeira enxurradas de propostas de campanha visando explorar ao máximo o caos implantado na segurança pública no Rio de Janeiro, reacendendo a chama da discussão da participação municipal nas políticas de segurança e controle da violência e da criminalidade. Vários candidatos, tanto ao executivo municipal, quanto ao legislativo, trabalharam suas respectivas plataformas de governo das mais variadas formas observando a problemática crescente da violência urbana.

Passado o período das eleições, iniciou-se em vários municípios o período de transição entre os governos e pudemos observar a composição das respectivas equipes que iriam compor a parte técnica da execução do todo o projeto visualizado na plataforma de campanha dos diversos candidatos.

Em Guapimirim, cidade pertencente à região metropolitana do estado do Rio de Janeiro, o grande vencedor ao cargo majoritário, o agora Prefeito Municipal Jocelito Pereira de Oliveira, o Zelito Tringuelê, também inicia a composição do seu secretariado. Foi escolhido para chefiar a futura Secretaria de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil, em consonância com o idealizador do Projeto de Segurança para a cidade, o Vereador Pitter Silva, agora Presidente da Câmara Municipal, o também policial civil de carreira, Leonardo Rodrigues. Nas próprias palavras do Vereador “não podemos conceber uma guarda ineficiente e subutilizada em meio à crise na segurança pública que se instaurou em nosso estado” (SILVA, 2016).

Com essa escolha fomos convidados a participar do Projeto de Segurança para a Cidade de Guapimirim para exercermos o cargo, da também a ser criada, Corregedoria Geral da Secretaria de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil. A partir de então estávamos completamente envolvidos com todas as ações que foram sendo tomadas ao longo do tempo de trabalho no período de transição até a posse do chefe do executivo e do legislativo municipal.

No entanto, acreditamos importar, antes de discorremos sobre o projeto, realizar uma caracterização do município de Guapimirim. De acordo com o estudo socioeconômico do Tribunal de contas do Estado do RJ[3], o referido município tem uma área total de 361,9 quilômetros quadrados, que corresponde a 7,7% da área da região metropolitana. “o principal acesso rodoviário a Guapimirim é pela BR-116, que liga a Magé, a sudoeste, e a Teresópolis, ao norte. A RJ- 122 permite alcançar Cachoeira de Macacu, a leste. A BR- 493 atravessa a região sul do município, na ligação entre Magé e Itaboraí” (TCE, 2012, p. 9)

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e estatística (IBGE), em 2016 a população estimada da cidade girou em torno de 57. 105 habitantes[4].

Realizada essa breve descrição das características do município, que será importante na abordagem de certos assuntos, começaremos a narrativa das ações do projeto de segurança para a cidade de Guapimirim.

Ao aceitarmos o desafio de compor a equipe que iria planejar a execução do projeto, tínhamos a ideia da dificuldade que teríamos para, principalmente, implantar uma cultura de valorização e rompermos com o pensamento vigente, especialmente no Rio de Janeiro, de possuirmos uma Guarda Civil voltada para o policiamento preventivo e proteção do cidadão. O primeiro fato que observamos, foi quanto ao tempo que levaria a adequação, para que pudéssemos planejar as ações em curto, médio e longo prazo.

A partir dessa previsão traçamos o quê seria primordial para começarmos os trabalhos, e decidimos que no primeiro momento o mais importante seria dotar a nossa gestão de uma base jurídica bem formulada e criarmos mecanismos de valorização e empoderamento, além de um controle rigoroso dos servidores e das coordenadorias subordinadas à Secretaria de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil, além da própria reformulação da estrutura que iria compor a secretaria, sempre traçando a linha do trabalho preventivo.

Na estrutura da secretaria de segurança trouxemos quase todo o poder de fiscalização da prefeitura de Guapimirim. Trouxemos a Coordenadoria de Vigias Patrimoniais, a Fiscalização de Posturas, a Defesa Civil e o comando da Guarda Civil Municipal, que passou a se denominar posteriormente chefia da Guarda Civil Municipal. Além desses, foram criados o Departamento Municipal de Trânsito- DEMUTRAN e o Centro de Videomonitoramento.

Para controlar esse poder de fiscalização foi criada a Corregedoria Geral da Secretaria de Segurança, Ordem pública e Defesa Civil com objetivo de criar um sistema de correição e atuar de forma preventiva e corretiva nos eventuais desvios de condutas praticados por servidores no exercício de suas funções, através de procedimentos disciplinares com critérios bem definidos.

A primeira medida legal utilizada para fortalecer as bases jurídicas do projeto foi elaborar as leis necessárias para iniciar as ações. Foi reformulada a lei que trata da organização administrativa no âmbito do poder executivo municipal que incluiu a secretaria de segurança e seus respectivos cargos e estrutura. No âmbito das nossas competências criamos o projeto de lei do Regimento Interno da Secretaria de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil (SSEOP) onde prevemos o Código de Ética e Normas de Condutas e o regime disciplinar para os agentes públicos subordinados à SSEOP. Outra medida foi o projeto de lei de criação da Corregedoria Geral que definiu as competências da corregedoria geral e criou o cargo de corregedor geral e suas atribuições, além de alguns critérios e prerrogativas inerentes ao referido cargo. Este projeto também fez previsão quanto os requisitos de composição de comissões disciplinares e de servidores que futuramente venham a integrar os quadros da corregedoria geral.

Outro projeto de lei foi a reformulação do código de posturas do município, atualizando os procedimentos e sanções inerentes aos diversos fatos típicos presentes e regulamentados pelo poder público municipal.

Talvez o principal projeto de lei elaborado nesse período de transição e posterior assunção e adequação da nossa equipe foi o Estatuto da Guarda Civil Municipal de Guapimirim. Documento elaborado por nós, além do superintendente da Guarda Civil de Guapimirim Leandro Fiuza e pelo Secretário Leonardo Rodrigues. O Estatuto da GCM-Guapimirim representa o ápice na relação de parceria com a corporação que aderiu ao nosso projeto. Representa o anseio de toda uma categoria que há anos buscava o devido reconhecimento.

O principal ponto do Estatuto, sem dúvida, foi quanto à ruptura do pensamento tradicional vigente de concepção da Guarda Civil. Começando pela previsão de uma corporação “civil, uniformizada e armada” nos termos das legislações vigentes quanto à essa previsão. Vários outros pontos inovadores podem ser descritos, como por exemplo, a previsão, além da disciplina e hierarquia, da observação à cultura da responsabilidade, termo criado e inserido por nós que possui o significado de que independente do nível hierárquico, todos os servidores têm responsabilidades e devem priorizar o bom ambiente funcional entre os pares e superiores.

O Estatuto da Guarda Civil contemplou reivindicações que hoje diversas guardas municipais lutam para conquistar em várias partes do Brasil. Tal projeto versou sobre plano de desenvolvimento de carreira única, aposentadoria especial, regime disciplinar especial, regulamento de uniformes, atribuições gerais e típicas dos cargos componentes da estrutura de carreira da Guarda Civil Municipal, previsão das promoções e requisitos para assunção das funções de gerenciamento, corregedoria interna, prerrogativas, etc. O Estatuto representa um marco não só regulatório das atividades da Guarda Civil Municipal de Guapimirim, mas uma mudança geral no pensar as bases de uma corporação policial forte e respeitada nas ações planejadas no contexto da política de segurança pública em nível local.

A gestão do Prefeito Zelito Tringuelê, ao assumir a prefeitura de Guapimirim constatou uma triste realidade para a Guarda Civil Municipal. Criada em 2001 a guarda teve ao longo da sua história apenas 04 (quatro) concursos públicos e até meados de 2016 ainda possuía vários agentes contratados. Em todos esses anos os agentes receberam apenas um kit de uniforme, e este devido ao tempo desgastou-se e atualmente vários agentes não utilizam o uniforme, pois não dispõem do mesmo. Sem falarmos na questão da remuneração básica de apenas R$ 1.100,00 e sem adicionais, gratificações nenhuma.

Atualmente, a Guarda Civil Municipal possui 53 (cinquenta e três) agentes, além de mais 12 (doze) guardas ambientais. Ao assumirmos, constatamos que a guarda já nem estava indo para as ruas devido à viaturas sucateadas e as poucas que rodavam não possuíam combustível. Encontramos ainda um altíssimo índice de faltas ao serviço e grande números de processos disciplinares das mais variadas formas claramente realizada de forma arbitrária. Até então, nenhum agente da guarda civil tinha estado em sala de aula e recebido treinamento para exercer suas funções previstas legalmente. A Guarda Civil Municipal era vista como uma instituição frágil, ineficaz e por muito tempo permaneceu subutilizada pela administração pública municipal anterior. A base da GCM e suas dependências encontravam-se sem higiene, até o bebedouro encontrava-se interditado. Sem falar nos índices de criminalidade que cresceu absurdamente nos últimos tempos na cidade. Uma triste realidade! Um cenário muito parecido, guardadas as suas proporções, do encontrado por nossa equipe na guarda civil municipal foi descrito no trabalho “o novo departamento de polícia de Nova Iorque” de James L. Heskett:

De acordo com um membro da equipe de Bratton, ‘havia muito nervosismo, fofocas, medo de falhar e baixo desempenho. A estrutura da organização era completamente de cima –para- baixo. Faltava foco ao departamento e, sem foco, um Departamento de Polícia pode se transformar em um ioiô municipal’. Um ex- comandante distrital disse que a atitude das pessoas nos níveis mais altos era, ‘Vocês no distrito apenas nos dão trabalho’. (HESKETT, 1999, p. 04)

A partir dessas constatações, e alinhadas ao nosso projeto, iniciamos uma série de iniciativas com objetivo de pôr em prática certas ações. Realizamos uma reunião motivacional no primeiro dia de governo, que resultou em queda significativa de 100% de faltas injustificadas.

Na própria lei do estatuto da guarda elaboramos um novo distintivo para a GCM e fizemos a redistribuição dos agentes da Guarda Ambiental para o grupamento ambiental da Guarda Civil Municipal, extinguindo este cargo e transformando todos em guardas civis municipais. Além dessas medidas iniciamos o convênio com o sistema nacional de trânsito, em parceria com o Conselho Estadual de Trânsito (CETRAN). Também iniciamos a criação do canil municipal com objetivo de utilizarmos cães no exercício de policiamento preventivo exercido pela Guarda Civil. Realizamos uma total reformulação do quadro de chefia da Guarda Civil Municipal e da escala de todo efetivo GCM, prevendo a regulamentação destas no Estatuto próprio. Além de contemplar essas e outras medidas ainda criamos as unidades especializadas na estrutura da GCM-Guapimirim. Foi criado o Grupamento de Operações Especiais e o Grupamento de Proteção Ambiental para exercerem atribuições específicas no âmbito das competências da Guarda Civil.

O projeto do Estatuto da Guarda Civil Municipal foi instituído na lei complementar nº 018 aprovada na câmara em sessão extraordinária convocada pelo presidente da câmara, vereador Pitter, no dia 01 de fevereiro do corrente ano. O Estatuto aprovado, sem dúvida representa um compilado de anseios que várias guardas, Brasil a fora almejam, e muitas não conseguem por medo de seus gestores em garantir a essas corporações o seu devido lugar na segurança pública. A lei do Estatuto objetivou dotar a guarda civil municipal de garantias institucionais para exercer suas atividades de segurança pública.

O Plano de Desenvolvimento da Carreira que elaboramos para a GCM- Guapimirim contempla 08 (oito) níveis escalonados em carreira única, onde a promoção se dá de 04 (quatro) em 04 (quatro) anos, de forma automática por tempo de serviço, obedecidos a alguns critérios que prezam a antiguidade, a qualificação profissional e a conduta dos agentes da corporação. A carreira única é composta pelos respectivos níveis de desenvolvimento:

I- GCM 1- Classe Inicial;

II- GCM 2- Segunda Classe;

III- GCM 3- Terceira Classe;

IV- GCM 4- Classe Especial;

V- GCM 5- Classe Distinta;

VI- GCM 6- Líder;

VII- GCM 7- Subinspetor;

VIII- GCM- Inspetor.

Desde o começo do projeto conseguimos compreender que a carreira única seria primordial na implantação da cultura da responsabilidade na corporação. Pois rompemos com a forma tradicional, presente em outras instituições de segurança, de criarem certas “castas” nos diversos cargos componentes de uma carreira, delegando a responsabilidade de gestão apenas para alguns, e com isso os outros são transformados em “massa de manobra”. A responsabilidade pela gestão do serviço é de todos, entendemos que todos, desde o mais moderno dos agentes, até o mais antigo são responsáveis e capazes de assumirem as funções de gerenciamento previstas na carreira da Guarda Civil Municipal de Guapimirim. No entanto um dos critérios para assunção dessas funções é o tempo de serviço na instituição, pois esse critério legitima o agente escolhido e cria a perspectiva de que todos terão oportunidade de se tornarem um gerente da corporação, desde que se qualifiquem.

Outra medida importante para consolidar essa ideia é a questão das insígnias de graduação seguirem o mesmo padrão para todos, utilizando-as nos ombros, compartilhando de uma referência militar aos oficiais de seus quadros. Com isso cultuamos que todos são oficiais da lei e da ordem. Com certeza essas ideias serão de significante importância pra a consolidação do projeto de segurança para a cidade de Guapimirim. Teremos uma Guarda Civil Municipal forte e respeitada, e principalmente efetiva na proteção do cidadão.

Outro fator importante para a corporação foi a aprovação da aposentadoria especial para a categoria estipulado em 30 (trinta) anos de serviço e com alguns critérios específicos como, por exemplo, o limite de idade de 55 anos para servidores homens e 50 anos para mulheres, padrão seguido por várias corporação policiais, civis ou militares, mundo afora.

Como dito em linhas anteriores temos a pretensão de criar, o que chamamos de “via de mão dupla” na visão de gestão das políticas locais de segurança. É darmos condições de trabalho e poder de fiscalização para os agentes da Secretária de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil e em contrapartida termos um bom aparato jurídico e mecanismos de controle forte e eficiente. Nesse intuito se torna de grande valia estruturar uma corregedoria que detenha um sistema de correição, especialmente de caráter preventivo e profissional, que estruture um sistema que funcione e aperfeiçoe as ferramentas empregadas quando da fiscalização dos agentes em serviço.

Destarte, É fato que diante do caos e da desordem instaurados na cidade de Guapimirim, especificamente na área de Segurança Pública, o Prefeito Zelito Tringuelê decidiu assumir essa responsabilidade, que até então e historicamente no Brasil, sempre foi apenas do Estado e União. Conforme a Lei Federal 13.022 de 2014, a Guarda Municipal deve assumir a responsabilidade de policiamento preventivo e combate à criminalidade dentro de um processo gradual de reestruturação e aparelhamento. Por este motivo, já foram criados o grupamento de auxiliares de trânsito e a coordenadoria de vigias patrimoniais, afim de “liberar” a GCM para exercer seu papel de Polícia Municipal.

Outra palavra que define muito a gestão da nossa equipe à frente do projeto de segurança da cidade é quanto à ênfase na qualificação profissional de todos os agentes subordinados à SSEOP. Em tempo recorde fechamos várias parcerias de curso e conseguimos logo para o inicio da nossa gestão o Curso de Aperfeiçoamento Profissional para a Guarda Civil de Guapimirim em parceria com a Guarda Municipal do Rio de Janeiro (GMRIO), onde todo o planejamento didático foi formulado em conjunto e o operacional e logístico foi completamente executado e financiado pela prefeitura de Guapimirim, onde pudemos utilizar o capital intelectual da academia da GMRIO. O conteúdo do curso de aperfeiçoamento incluiu, entre outras disciplinas: noções de direito, procedimento operacional padrão, defesa pessoal e uso progressivo da força, legislação de trânsito, lei orgânica municipal e o próprio estatuto da guarda civil municipal.

Após a realização do Curso de Aperfeiçoamento os integrantes do recém-formado Grupamento de Operações Especiais (GOE) da GCM- Guapimirim realizaram o curso de Ações de Controle de Distúrbios realizado em outra parceria conjunta com o Grupamento de Operações Especiais (GOE) da GMRIO em suas dependências e ainda o curso de policiamento de proximidade nas atividades de operações especiais promovido em parceria com o Grupamento Tático Móvel (GTM), também da GMRIO.

Com certeza, essas medidas irão surtir efeito em curto prazo, especialmente com a mudança de postura e os investimentos na Guarda Civil Municipal. Somente neste curto espaço de tempo, reformulamos e trocamos todo o uniforme da corporação, além de dotar todos os agentes com equipamentos básicos de trabalho. Tudo novo. Uma nova Guarda Civil está ressurgindo das cinzas para fazer a diferença na vida do cidadão de Guapimirim. Todas as coordenadorias são de extrema importância para o projeto, no entanto, hoje, A reestruturação da Guarda Civil tornou-se o carro chefe para que o projeto de segurança seja relevante. Entendemos que as melhorias virão, e com elas, a responsabilidade. Estamos sempre nos preparando para alcançarmos a excelência na prestação do serviço de segurança pública. No entanto sabemos que para alcançarmos o sucesso dependemos do alinhamento de todos os responsáveis políticos do projeto, para que a câmara dos vereadores continue a caminhar lado-a-lado com o Prefeito Zelito Tringuelê e com isso quem irá ganha é toda a população da cidade de Guapi (como é chamada carinhosamente). Precisamos deixar claro conforme as palavras ditas em vários discursos do Vereador Pitter: “Trazer a responsabilidade da segurança pública para o município é um ato de coragem do Prefeito Municipal” (SILVA, 2016), com esse pensamento estamos construindo um projeto modelo e inovador de segurança local para o município de Guapimirim.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A importância concedida aos municípios no sistema de segurança pública criado a partir de 1988 pela Constituição Federal abre uma agenda de debates quando da utilização das guardas civis municipais no policiamento preventivo e proteção do cidadão em todas as unidades federativas do país. Constituídas com a previsão genérica de “proteção aos bens, serviços e instalações”, muitos municípios não se prenderam a esse termo reducionista e instituíram suas respectivas corporações exercendo a função de policiamento preventivo. Assim criou-se uma disparidade entre diversas cidades quanto à prestação do serviço de segurança e a utilização das guardas nesse segmento.

Com a evolução e mudanças de paradigmas na área de segurança, especialmente devido às conjunturas políticas que o país passou nos últimos anos, surge o conceito de segurança cidadã que justamente expõe a importância da articulação de diversos serviços conjuntamente com o serviço de segurança pública e controle da desordem. Com isso se eleva a participação dos municípios nesse sistema e transporta a responsabilidade pela segurança também para o âmbito local.

Assim vários esforços vieram sendo dispostos para dotar os municípios de poderes de controle da violência e da criminalidade e adequações das Guardas Civis ao exercício do policiamento preventivo. Com isso em 2014 foi promulgada a lei federal 13.022 que institui o Estatuto Geral das Guardas Municipais e regulamentou a atividade policial das guardas civis. Decorrido o prazo de 02 (dois) para as devidas adequações iniciou-se uma verdadeira corrida com esse tema nas eleições municipais de 2016. Passadas as eleições vários municípios do Rio de Janeiro começaram a pôr em prática seus projetos de segurança. Assim recebemos um convite para participar do projeto da cidade de Guapimirim onde pudemos colaborar com ações totalmente inovadoras, especialmente o que tange a reestruturação da Guarda Civil Municipal de Guapimirim. Entre esses projetos estavam a criação do estatuto da GCM-Guapimirim, criação da Secretaria de Segurança, Ordem Pública e Defesa Civil e seu regimento interno, a criação da Corregedoria Geral da Secretaria de Segurança e ainda a criação do código de Postura da Cidade de Guapimirim.

 Com certeza, essas medidas irão surtir efeito em curto prazo, especialmente com a mudança de postura e os investimentos na Guarda Civil Municipal. Somente neste curto espaço de tempo, reformulamos e trocamos todo o uniforme da corporação, além de dotar todos os agentes com equipamentos básicos de trabalho. Tudo novo. Uma nova Guarda Civil está ressurgindo das cinzas para fazer a diferença na vida do cidadão de Guapimirim. Entendemos que as melhorias virão, e com elas, a responsabilidade. Estamos sempre nos preparando para alcançarmos a excelência na prestação do serviço de segurança pública. No entanto sabemos que para alcançarmos o sucesso dependemos do alinhamento de todos os responsáveis políticos do projeto, precisamos que a câmara dos vereadores continue a caminhar lado-a-lado com o Prefeito Zelito Tringuelê e com isso quem irá ganhar é toda a população da cidade de Guapi (como é chamada carinhosamente).

Destarte, o presente Trabalho de conclusão de curso foi uma excelente oportunidade para abordarmos um assunto muito pertinente na segurança pública contemporânea. Conseguimos cumprir seu objetivo de compreender questões relacionadas ao contexto da segurança pública voltada para a prevenção que tem o seu marco jurídico com a Constituição Federal de 1988 e as concepções de policiamento preventivo exercido pelas guardas municipais. Acreditamos que os objetivos, tanto geral como específico no presente trabalho foram concluídos e as hipóteses de compreensão da condição atual do exercício do policiamento preventivo pelas guardas civis que se vislumbrava com o estudo foram concretizadas na medida em que descrevemos de forma organizada e sequencial os textos que tratavam das guardas civis e a segurança pública, do policiamento preventivo e terminando com a apresentação do projeto de segurança pública para a cidade de Guapimirim ao qual fomos convidados a participar da equipe responsável por dar vida ao projeto na prática. Vislumbramos que a resposta para a pergunta- problema: uma melhor compreensão do conceito de policiamento preventivo pode tornar as guardas civis o futuro da segurança cidadã? É sim. Pode melhorar e muito a eficiência e efetividade na atuação dessas corporações na proteção do cidadão. Uma política séria de segurança pública é a mola propulsora para o desenvolvimento de qualquer cidade, e dessa responsabilidade a prefeitura de Guapimirim não se esquivará. Legislativo e Executivo unindo forças para vencer o mal que se instaurou na nossa cidade, pois como diz o estribilho do hino de Guapimirim: “somos bravos, somos fortes e jamais seremos fracos nos braços do vento norte”.  

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