RESUMO: No Brasil, o ICMS Ecológico tem se apresentado como importante método de tributação ambiental, ao que permitir que os estados, consideradas suas características regionais e seus interesses políticos, intervenham na esfera econômica e social de seus municípios, incentivando-os a promover a melhoria de seus níveis de qualidade ecológica como critério para participarem de maior parcela da repartição das receitas de ICMS. Neste contexto, o presente artigo se destina a apresentar as características do ICMS Ecológico, como instrumento tributário de utilidade regulatória, adequado à consecução do objetivo constitucional de conservação do meio ambiente, na forma do art. 225 da Constituição Federal de 1988, bem como a descrever os contornos dados ao instrumento no estado do Piauí, pela Lei Estadual nº 5.813/2008 (e sua posterior alteração). Em primeiro lugar, foram tecidas considerações sobre a finalidade extrafiscal da tributação, associando-a com o Direito Ambiental, de modo a demonstrar a possibilidade e a adequação da utilização de instrumentos tributários para a realização de políticas públicas relacionadas ao meio ambiente. Em um segundo momento, foi conceituado o ICMS Ecológico, como método de repartição de receitas tributárias, com assento jurídico no art. 158, parágrafo único, II, da CF/1988. Na sequência, foram descritos os principais aspectos da lei estadual que instituiu este método no Piauí, com foco nos requisitos legais para a participação dos municípios piauienses na repartição do ICMS Ecológico. Por fim, foram apresentadas as dificuldades práticas que têm impedido a operacionalização do instrumento no Piauí.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. CAPÍTULO 1. TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL. 1.1 A ACEPÇÃO CONTEMPORÂNEA DE TRIBUTO. 1.2 EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA. 1.3 O MEIO AMBIENTE COMO VALOR A SER PROTEGIDO PELA TRIBUTAÇÃO. CAPÍTULO 2. ICMS ECOLÓGICO. 2.1 ICMS: BREVE HISTÓRICO E ATUAL CONFORMAÇÃO. 2.2. REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DAS RECEITAS DE ICMS.2.3. ICMS ECOLÓGICO 30 CAPÍTULO 3. A LEGISLAÇÃO PIAUIENSE DO ICMS ECOLÓGICO. 3.1. A LEI ESTADUAL Nº 5.813/2008. 3.1.1. ASPECTOS INTRODUTÓRIOS. 3.1.2. O SELO AMBIENTAL E OS REQUISITOS LEGAIS PARA SUA OBTENÇÃO. 3.1.3. AS ETAPAS PROCEDIMENTAIS PARA OBTENÇÃO DO SELO AMBIENTAL. 3.2. AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI ESTADUAL Nº 6.581/2014. 3.3. AS DIFICULDADES PRÁTICAS NA APLICAÇÃO DA LEI ESTADUAL Nº 5.813/2008. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUÇÃO 

O reconhecimento do meio ambiente como direito fundamental pela Constituição Federal de 1988 apontou para o dever do poder público de desenvolver novas políticas de proteção do meio ambiente.

Ao lado disso, esta mesma ordem constitucional, concebeu os tributos como uma das garantias de efetivação de direitos individuais e sociais, isto é, como importante instrumento disponível ao poder público para a realização das finalidades constitucionais (dentre as quais a proteção ambiental), especialmente consideradas suas outras finalidades que não as meramente arrecadatórias.

Neste contexto, uma iniciativa legal inovadora criou o “ICMS Ecológico” no Estado do Paraná, em 1991, passando a regular, por lei estadual, que uma parcela da receita arrecadada com o Imposto Estadual sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) seria repartida entre os municípios paranaenses com base em critérios de conservação ambiental.

A iniciativa paranaense estimulou que outros estados brasileiros também adotassem o ICMS Ecológico, observando as suas respectivas peculiaridades de clima, vegetação, hidrografia, fauna e flora. No Piauí, sua criação se deu com a aprovação da Lei Estadual nº 5.813, de 03 de dezembro de 2008.

Este artigo tem por objetivo caracterizar o ICMS Ecológico como instrumento de tributação ambiental adequado para o incentivo dos municípios brasileiros à adoção de práticas de proteção ambiental. Para isso, na primeira parte do trabalho, será analisado o contexto da tributação ambiental no Brasil e o uso da extrafiscalidade tributária como método de utilidade regulatória, que permite ao poder público estadual orientar a conduta de seus municípios a fim de que esta seja condizente com o objetivo estatal de proteção ambiental, mediante incentivo financeiro de recebimento de receitas de ICMS.

Além disso, o presente trabalho também almeja expor os contornos dados pela Lei Estadual nº 5.813/2008 (e sua posterior alteração) ao ICMS Ecológico no âmbito do Piauí. Numa segunda parte do trabalho, isto será feito a partir da descrição das exigências legais impostas aos municípios piauienses para a participação na repartição das receitas de ICMS com base em critérios ambientais; das etapas procedimentais a serem realizadas pelo poder público estadual na habilitação e classificação dos municípios interessados em receber tal benefício financeiro; e dos métodos de repartição adotados pela lei estadual para dividir as receitas do ICMS Ecológico entre os municípios habilitados.

Por fim, será também realizada uma breve exposição descritiva dos fatos que levaram a inocorrência da distribuição de receitas de ICMS Ecológico no Piauí até a presente data, não obstante a regulação deste instrumento, por lei estadual, já exista desde 2008.

CAPÍTULO 1- TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

1.1 A ACEPÇÃO CONTEMPORÂNEA DE TRIBUTO

No Estado Democrático de Direito, a tributação surge como um instrumento da sociedade. Com efeito, o Estado é responsável pelo exercício da atividade financeira, com vistas à satisfação de necessidades públicas, eleitas por seus “órgãos políticos”[1] e, neste contexto, de todas as fontes de receita disponíveis ao custeio delas, os tributos se apresentam como a principal.

Para Leandro Paulsen, “no Brasil, como na quase totalidade dos Estados modernos, predomina a tributação como fonte de receita, de modo que se pode falar num Estado Fiscal ou num Estado Tributário”[2].

Em igual sentido, Hugo de Brito Machado apregoa que:

A tributação é sem sombra de dúvida, o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver. Sem ele não poderia o Estado realizar seus fins sociais, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica. O tributo é inegavelmente a grande e talvez única arma contra a estatização da economia [3].

O conceito de tributo pode ser extraído da própria Constituição Federal de 1988, que não se furtou de estabelecer competências tributárias, limitações ao poder de tributar e a repartição das receitas tributárias. As normas constitucionais pertinentes ao tema, por si só, evidenciam que tributo se cuida de uma prestação em pecúnia exigida pelos entes políticos, de maneira compulsória, daqueles que tenham capacidade de contribuir ou se relacionem a uma atividade estatal específica, para custear os fins a serem promovidos pelo Estado.

Ora, as características dos tributos ficam evidenciadas no Capítulo “Do Sistema Tributário Nacional” do texto constitucional, em que “a outorga de competência se dá para que os entes políticos obtenham receita através da instituição de impostos (art. 145, I, 153, 154, 155 e 156), taxas (art. 145, II, e 150, V), contribuições de melhoria (art. 145, III), empréstimos compulsórios (art. 148) e contribuições especiais (art. 149 e 195)”, como também alerta Leandro Paulsen[4].

Não obstante se considere que a definição de tributo está implícita na Constituição Federal, o Código Tributário Nacional (CTN) conceituou expressamente tal instituto jurídico, em seu art. 3º, em consonância com as características definidas constitucionalmente. Segundo prevê o referido dispositivo de lei, “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Do conceito legal, tem-se que nem toda prestação pecuniária prevista em lei é tributo, mas tão somente aquelas que também reúnam as demais características previstas no art. 3º, do CTN, isto é, aquelas que, sem constituir penalidade, possam ser exigidas compulsoriamente das pessoas, independe de sua vontade, com conteúdo expresso em moeda, e cobradas por procedimento previamente estabelecido, no qual inexiste juízo de conveniência e oportunidade na realização da cobrança[5].

Além do mais, com o emprego desta acepção de tributo, o CTN deixa claro que a receita tributária se incorpora ao patrimônio público em decorrência de um comando unilateral do Estado, que exerce seu poder de império e arrecada coercitivamente dos particulares quantias pecuniárias, nos valores e na forma previstos em lei. Por assim dizer, a receita tributária é tida como receita derivada e, não, originária, tendo em vista que não decorre da exploração pelo Estado de seu próprio patrimônio, mas advém diretamente do patrimônio privado.

Esta compreensão é corroborada pelo art. 9º da Lei nº 4.320/1964[6], para o qual tributo é receita derivada, destinada ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas pelas entidades de direito público que o instituiu.

Neste contexto, vale mencionar também que a Constituição Federal reconheceu a existência de cinco espécies tributárias distintas: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais (estas últimas compreendem, dentre outras, as contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas). Tais espécies de tributos têm previsão nos arts. 145, 148 e 149 do texto constitucional.

Com a positivação destes cinco tipos de tributos, nosso ordenamento adotou a denominada teoria da pentapartição ou teoria pentapartite, como, inclusive, já reconheceu o Supremo Tribunal Federal (STF), em alguns de seus julgados[7].

Muito embora as definições legais de tributo e, também, suas características, possam, aprioristicamente, levar a uma “concepção negativa da tributação, como norma de rejeição social ou de opressão de direitos”, esta noção deve ser refutada, sobretudo porque, “em verdade, a tributação é condição inafastável para a garantia e efetivação tanto dos direitos individuais como dos sociais”, como aduz Alessandro Mendes Cardoso[8].

Ao contrário de o tributo assumir a concepção de sacrifício patrimonial, na atualidade, reconhece-se a existência de um dever fundamental de pagar tributos – imposto aqueles que, por lei, devem pagá-los – e, inclusive, um dever de colaboração com a tributação – que vincula não apenas os contribuintes e responsáveis tributários, mas também terceiros. Ambos estes deveres têm fundamento no próprio Estado Democrático de Direito[9].

É possível relacionar diretamente o reconhecimento de um dever fundamental de pagar tributos com a ideia de tributação como instrumento jurídico em favor da sociedade, mencionada logo no início deste texto. Neste sentido, Klaus Tipke e Douglas Yamashita lecionam que:

O dever de pagar um imposto é um dever fundamental. O imposto não é meramente um sacrifício, mas sim, uma contribuição necessária para que o Estado possa cumprir as tarefas no interesse do proveitoso convívio de todos os cidadãos. O Direito tributário de um Estado de Direito não é Direito técnico de conteúdo qualquer, mas ramo jurídico orientado por valores. O direito Tributário afeta não só a relação cidadão/Estado, mas também a relação dos cidadãos uns com os outros. É direito da coletividade[10].

Já no tocante ao dever de colaboração com atividade tributária, afirma-se que:

A colaboração tem um âmbito maior, envolvendo também uma grande pluralidade de outras obrigações ou deveres que fazem possível o conhecimento da situação econômica dos cidadãos, a fiscalização e o lançamento dos tributos e que inclusive facilitam, asseguram e garantem sua arrecadação. Ademais, alcança inclusive quem não é chamado a suportar o pagamento de tributos porque não revela capacidade contributiva e não pratica os fatos geradores ou porque é beneficiário de isenção ou de imunidade[11].

Assim, o dever de auxiliar a aplicabilidade das normas tributárias é de toda a sociedade, a fim de que a atividade financeira do Estado não fique prejudicada, em sua principal fonte de receita, e de que possam ser alcançados os fins sociais dela decorrentes.

Contemporaneamente, é sob esta perspectiva que deve ser lido o conceito de tributo, previsto implicitamente na Constituição Federal e, também, no art. 3º do CTN, de maneira expressa: o tributo como importante garantia à satisfação de necessidades públicas fundamentais.

1.2 EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA

A exposição de uma acepção contemporânea de tributo, à luz do ordenamento jurídico pátrio, como a que foi brevemente delineada acima, remete invariavelmente ao estudo da finalidade da tributação.

Como citado anteriormente, a tributação é a principal fonte de receita de que o Estado se vale para custear sua atividade financeira. Todo tributo, portanto, cumpre um objetivo propriamente arrecadatório. Trata-se de sua finalidade fiscal.

Na interpretação de Edcarlos Alves Lima,

a fiscalidade, ou função fiscal, é a finalidade buscada pelo Estado para a satisfação de necessidades públicas da sociedade, que se utiliza da arrecadação do tributo como fonte e receita para angariar os recursos necessários, que dão suporte à consecução de suas políticas públicas.[12]

De outro lado, a utilização dos tributos pelo Estado também pode adquirir uma finalidade extrafiscal. A ideia de extrafiscalidade tributária remonta o conjunto de funções das normas tributárias diversas da simples arrecadação. Ives Gandra da Silva Martins e Paulo de Barros Carvalho apontam que, “a essa forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de ‘extrafiscalidade’”[13].

Com esta finalidade, a tributação ganha um caráter social e econômico, pois o Estado pode valer-se de normas tributárias para, com base em suas escolhas políticas, perseguir objetivos econômico-sociais, mediante um “consciente estímulo ao comportamento das pessoas”[14].

Assim, para o Estado, o tributo pode ter utilidade regulatória. A extrafiscalidade permite que o poder público manipule e oriente a conduta dos destinatários da norma tributária a fim de que esta seja condizente com os objetivos estatais. Trata-se do exercício da atividade de regulação, por meio da qual ele intervém indiretamente na economia.

A regulação é característica de um modelo econômico específico, em que o Estado não assume diretamente o exercício da atividade empresarial, mas, de outro lado, intervém no mercado através de instrumentos de autoridade, como aponta Carlos Ari Sundfeld[15].

Em igual sentido, a posição de Rachel Sztajn:

Regulação é instrumento legal para ordenação de mercados, manifestada por via reguladora das atividades econômicas. Desde a organização das formas de produção e distribuição dos bens e serviços até as relações de consumo, todas as etapas da “cadeia produtiva” são objetos de normas que representam intervenção do Estado no domínio econômico, sem assumir o papel de produtor.

Para Grau[16], há modalidades diferentes de intervenção do Estado na economia: a) a intervenção por absorção ou participação – quando este atua em regime de monopólio de um determinado setor econômico, por absorção, ou em regime de competição, quando divide com outros a atividade econômica de certo setor, por participação; b) intervenção por direção, quando regula determinada atividade econômica, mediante mecanismos e normas de comportamento compulsório para os sujeitos envolvidos; c) intervenção por indução, quando manipula o setor econômico com base nas leis do mercado.

Estas duas últimas modalidades – intervenção por direção e por indução – referem-se a hipóteses de intervenção indireta do Estado na economia, previstas no art. 174, do texto constitucional, segundo o qual “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

Nesta seara de atuação do Estado, deve ser relegado à extrafiscalidade tributária importante destaque, como alerta Elísio Augusto Velloso Bastos:

Assim, a grande farsa é pensar que o mercado irá solucionar os problemas de que se alimenta. Urge a intervenção do Estado e, como em sua forma ainda permanece de direito, deverá fazê-lo a partir do direito em especial do direito tributário, que pelo impacto de seus tributos poderá destruir a antiga ordem social e, simultaneamente, financiar a reconstrução, esta última disciplinada pelos demais ramos do direito positivo[17].

De fato, não é possível identificar com certeza o caráter fiscal ou extrafiscal de um determinado tributo, especialmente porque estas duas finalidades da atividade tributária não se excluem. Neste sentido, Paulo de Barros Carvalho afirma que:

Não existe, porém, entidade tributária que se possa dizer pura, no sentido de realizar tão só a fiscalidade, ou, unicamente, a extrafiscalidade. Os dois objetivos convivem, harmônicos, na mesma figura impositiva, sendo apenas lícito verificar que, por vezes, um predomina sobre o outro.[18]

Disto, é possível concluir que, se, de um lado, todo tributo cumpre uma finalidade arrecadatória, de outro, nenhum deles é completamente neutro, mas acaba por gerar algum impacto sobre a sociedade e o funcionamento da economia. Dessa sorte, o Estado passa a se valer destes efeitos não arrecadatórios para intervir no domínio econômico e na ordem social.

A Constituição Federal de 1988 não trata de maneira específica da extrafiscalidade, entretanto há diversos dispositivos ao longo de seu texto que indicam a utilização extrafiscal dos tributos. Cita-se os seguintes: a) as exceções às anterioridades de exercício e/ou nonagesimal e as atenuações à legalidade relativamente aos impostos capazes de atuar como reguladores da produção de bens industrializados (IPI), do comércio internacional (II e IE), das operações monetárias (IOF), permitindo a ágil alteração da legislação respectiva pelo Poder Executivo (art. 150 §1º); b) a previsão de que os impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) e territorial rural (ITR) sejam utilizados de modo a induzir o cumprimento da função social da sociedade (arts. 153, §4º; 156, §1º e 182, §4º, II); c) a outorga à União de competência para instituir contribuição de intervenção no domínio econômico, com o expresso intuito de influenciar a obtenção de resultados econômicos desejados (art. 149); d) previsão de benefícios fiscais de incentivo regional (art. 151, I); e) estímulo tributário ao cooperativismo (art. 146, III, c, e 174, §2º).

Jurisprudencialmente, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a compatibilidade de medidas extrafiscais adotadas pelos entes federativos com a Constituição Federal, como a validade de incentivos ficais concedidos a empresas que contratam empregados com mais de quarenta anos, estimulando esta conduta dos contribuintes – no julgamento da ADI 1.276[19] –, bem como do desconto do IPVA a condutores que não tenham cometido infrações de trânsito, de modo a incentivar os destinatários da norma a serem bons motoristas – ao julgar a ADI 2.301[20].

Assim, mais do que servir de receita financeira ao Estado, na satisfação das necessidades públicas, em decorrência de sua função arrecadatória, é certo que os tributos podem ser utilizados como ferramentas de concretização de outros fins constitucionais, já que, por sua extrafiscalidade, permitem a intervenção do poder público na esfera econômica e social. Aliás, é disto que decorre a própria validade da função extrafiscal da tributação[21].

Diante do exposto, fica claro que a extrafiscalidade tributária, compreendida sua função social e econômica, corrobora a noção contemporânea sobre a existência de um dever constitucional de pagar tributos e de colaborar com a tributação, já exposta neste trabalho, na medida em que sua utilização efetivamente contribui para que o Estado possa cumprir os valores constitucionalmente consagrados.

1.3 O MEIO AMBIENTE COMO VALOR A SER PROTEGIDO PELA TRIBUTAÇÃO.

Segundo Édis Milaré, “a Constituição de 1988 pode muito bem ser denominada de 'verde', tal o destaque (em boa hora) que dá à proteção do meio ambiente” [22].

De fato, com o advento deste ordenamento, as normas de proteção ambiental foram alçadas à categoria constitucional, é dizer, promoveu-se a “constitucionalização do meio ambiente” no Brasil e, assim, houve uma evolução qualitativa no que concerne à regulação normativa ambiental.

Neste ponto, importa analisar detidamente a redação do caput do art. 225, da Constituição Federal, que compõe o capítulo próprio destinado ao “Meio Ambiente”, incluído em seu Título VIII, “Da Ordem Social”. Segundo este dispositivo, “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Esta norma-matriz exige breves comentários acerca de seu alcance.

Em primeiro lugar, a Constituição enuncia o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental, e, por tal qualidade, indisponível. Este caráter é acentuado pelo fato de que a proteção do meio ambiente dever ser promovida não apenas no interesse das gerações presentes, como também das futuras. Assim, dele não se pode dispor por se tratar de direito intergeracional.

Aliás, a acepção constitucional de meio ambiente como “bem comum de todos”, respaldada no art. 225, da Carta Maior, releva que este não pertence a um indivíduo isolado, mas, sim, a toda a coletividade.

Neste aspecto, interessa pontuar a manifestação do STF que, no julgamento da ADI nº 3.540 MC/DF, ressaltou esta característica coletiva do direito ao meio ambiente, enquadrando-o como típico direito de terceira geração, que assiste ao próprio gênero humano, nos seguintes termos:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ 164/158-161).[23]

Ademais, a leitura conjunta do art. 3º, da Constituição Federal[24] – que aponta como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, o desenvolvimento nacional e o bem-estar da sociedade – com o supracitado art. 225, indica que a consecução dos referidos objetivos fundamentais da ordem constitucional, deve se dar sem prejuízo do equilíbrio ecológico.

Decerto, o constituinte de 1988 exige o equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia. É dizer, sob a perspectiva constitucional, as políticas públicas devem visar o crescimento econômico com a paralela proteção do meio ambiente, que deve ser preservado também para as gerações futuras e não apenas para as presentes.

Pelo menos em algum aspecto, o preceito do supracitado art. 225 remete à ideia de desenvolvimento sustentável.

Na atualidade, a noção de sustentabilidade não comporta uma única significação. Ao contrário, o tema passa por um momento de revisão conceitual, sem que haja uma definição capaz de estabelecer o que, de fato, é sustentabilidade.

Carlos Henrique Trajan Bechara, João Rafael L. Gândara de Carvalho e Guilherme Villa-Bôas, não obstante concordem que se trata de tema não pacificado, afirmam que, peculiarmente, a sustentabilidade é mesmo uma ideia que busca ser indefinida. Neste sentido, explicam que:

a ideia de desenvolvimento e todas aquelas que dela derivam, como a produção, o mercado, a tecnologia e a própria justiça social, passam por uma profunda revisão. […]

Há algumas definições de sustentabilidade. Talvez nenhuma delas consiga expressar em contornos precisos o que seja verdadeiramente sustentabilidade. Isso porque a sustentabilidade é, ela própria, uma ideia em busca de indefinição. A sustentabilidade é, por natureza, abrangente, fluida, ambígua e polivalente, de modo que se torna impossível conceituá-la precisamente [25].

De todo modo, sem negar a complexidade da matéria, é possível estudar algumas concepções de sustentabilidade, a fim de relacioná-las com a Constituição Federal, tomada a devida cautela para não reduzir seu conceito apenas ao que consta neste ordenamento.

Na década de 80, a ONU cunhou definição de desenvolvimento sustentável como “desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades”, no relatório de Brundtland[26]. Não obstante a maior generalidade desta definição, a consideração das gerações futuras aparece nela como ponto comum em relação ao que preleciona à atual constituição pátria.

Ao relacionar desenvolvimento sustentável com o ordenamento constitucional, Juarez Freitas compreende que “a busca da sustentabilidade é um direito e encontrá-la é um dever constitucional inalienável e intangível de reconhecimento de liberdade de cada cidadão, nesse status, no processo de estipulação intersubjetiva do conteúdo dos direitos e deveres fundamentais do conjunto da sociedade, sempre que viável diretamente” [27].

Em outro sentido, Carlos Henrique Trajan Bechara, João Rafael L. Gândara de Carvalho e Guilherme Villa-Bôas, sugerem que o desenvolvimento sustentável como um norte da política econômica, que não deve se pautar obsessivamente pelo crescimento quantitativo da economia, mas também pelo resultado qualitativo que este crescimento acarreta para a comunidade global [28].

O texto constitucional corrobora esta acepção de desenvolvimento sustentável, ao dispor, em seu art. 170, VI, que a ordem econômica brasileira tem como um de seus princípios a “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.

Pelo exposto, é possível afirmar que uma das principais consequências positivas da constitucionalização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é a legitimação e facilitação da atuação do poder público na proteção dos processos ecológicos essenciais. Decerto, com a Constituição de 1988, a atividade do Estado deve sempre nortear-se pela manutenção do meio ambiente saudável.

No plano jurídico, não há discricionariedade na proteção do ambiente, mas, ao contrário, o art. 225 da Constituição Federal impõe “ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo (...)”, como já demonstrado acima.

Neste sentido, em comentário a este dispositivo constitucional, Édis Milaré é enfático ao lecionar que:

cria-se para o Poder Público um dever constitucional, geral e positivo, representado por verdadeiras obrigações de fazer, isto é, de zelar pela defesa (defender) e preservação (preservar) do meio ambiente. Não mais, tem o Poder Público uma mera faculdade na matéria, mas está atado por um verdadeiro dever. Quanto à possibilidade de ação positiva de defesa e preservação, sua atuação transforma-se de discricionária em vinculada. Sai da esfera da conveniência e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposição, onde só cabe um único, e nada mais que único, comportamento: defender e proteger o meio ambiente. Não cabe, pois, à Administração deixar de proteger e preservar o meio ambiente a pretexto de que tal não se encontra entre suas prioridades públicas. Repita-se, a matéria não mais se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder Público, a partir da Constituição de 1988, não atua porque quer, mas porque assim lhe é determinado pelo legislador maior[29].

Igual ideia é adotada por José Renato Nalini, para quem “o governo não tem mera discricionariedade. Ou seja, não lhe é dado optar entre defender ou não o meio ambiente: a Constituição lhe impõe essa obrigatória política pública” [30].

A promoção de tal dever estatal pode ser efetivada pela utilização de diversos instrumentos, inclusive regulatórios, com os quais o Estado intervém indiretamente na economia e na sociedade, estimulando o aumento dos níveis de proteção ecológica, como é o caso da extrafiscalidade tributária.

Como mencionado alhures, a tributação pode adquirir uma feição menos arrecadatória e mais regulatória, quando o poder público edita normas tributárias com a intenção predominante de intervir em determinado aspecto da economia ou da sociedade, sobretudo para promover os fins definidos em seu texto constitucional.

Segundo Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, “as políticas ambientais devem se valer mais incisivamente dos instrumentos tributários e econômico-financeiros, com o objetivo primordial de incentivar a observância de seus princípios e preceitos, e preferencialmente no âmbito da prevenção” [31].

É possível reconhecer, portanto, a existência de uma tributação ambiental, que se apresenta como uma das soluções de que dispõe o Estado para favorecer o cumprimento de seu dever constitucional de proteção do meio ambiente saudável (art. 225).

José Marcos Dominguez Oliveira ressalta que, como o emprego dos tributos ambientais pode ocorrer em todas as fases do ciclo econômico, isto é, tanto na tirada dos recursos naturais, como na produção de bens e em seu consumo, estes se apresentam como uma “uma ferramenta especialmente hábil ao múnus estatal de defesa ambiental”[32].

Carlos E. Peralta coloca a tributação extrafiscal como um método de promoção da economia verde, que incentiva a introdução de tecnologias limpas, o uso de energia renovável, o consumo consciente e o respeito aos limites da natureza[33].

Neste panorama, se a extrafiscalidade tributária é instrumento à disposição do poder público para intervir na esfera econômica e social, com base em suas posições políticas, não só é plenamente viável, como adequada, a utilização de instrumentos de tributação extrafiscal.

CAPÍTULO 2 - ICMS ECOLÓGICO

2.1 ICMS: BREVE HISTÓRICO E ATUAL CONFORMAÇÃO.

Ao adotar a pentapartição, o ordenamento jurídico brasileiro atual reconhece a existência de cinco espécies diferentes de tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Para os fins deste trabalho, importa destacar os impostos.

Estes são legalmente conceituados como tributos “cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”, de acordo com o art. 16 do Código Tributário Nacional.

Desse modo, não há contrapartida do Estado que motive a cobrança de impostos, é dizer, o poder público não precisa criar nenhum serviço, nem por à disposição do contribuinte uma atividade especial, em troca do que ele pagará, a título de imposto. É tributo que não goza de referibilidade[34].

Nesta seara, a instituição de impostos sobre as operações de circulação de mercadorias é comum há muitos séculos. Entretanto, a implantação moderna de um imposto desta natureza no Brasil se deu com a aprovação da Lei nº 4.625, de 31 de dezembro de 1922, criou no país o Imposto sobre Vendas Mercantis (IVM).

Inicialmente este tributo incidia tão somente sobre as vendas mercantis, mas a partir da Constituição de 1934, passou a abranger também as operações de consignação, passando a ser nomeado de Imposto de Vendas e Consignações (IVC) e a ter como contribuintes os produtores em geral, inclusive os agrícolas. Posteriormente, ao tempo do governo do Presidente Castelo Branco, foi promovida uma reforma constitucional que instituiu o Imposto sobre Circulações de Mercadorias (ICM)[35].

Sobre circunstâncias e razões que resultaram na criação deste precursor do atual imposto sobre circulação de mercadorias, Sacha Calmon Navarro Coelho lembra que “surge o ICM, não-cumulativo, em lugar do IVC cumulativo. A ideia era tomar como modelo os impostos europeus sobre valores agregados ou acrescidos, incidentes sobre bens e serviços de expressão econômica, os chamados IVAS” [36].

Alterando referido regime tributário, a Constituição Federal de 1988 atribuiu aos Estados e ao Distrito Federal a competência para instituir o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS, em seu artigo 155, II.

De logo, verifica-se que tal imposto compreende três exações, correspondentes a cada um de seus fatos geradores, quais sejam: a) ICMS sobre operações relativas à circulação de mercadorias; b) ICMS sobre a serviços de transporte interestadual e intermunicipal; e c) ICMS sobre serviços de comunicação.

Houve, dessa sorte, uma extensão do campo de incidência do antigo ICM, já que o tributo passou a incidir não apenas sobre operações mercantis, como também sobre serviços de transporte (interestaduais e intermunicipais) e de comunicação, que antes eram tributados pela União.

O ICMS foi o tributo contemplado com o maior número de regras enunciadas diretamente no texto constitucional de 1988. A preocupação do constituinte não era outra, senão a de tentar uniformizar as vinte e sete legislações estaduais e distrital do tributo, que iriam ser criadas com a atribuição de sua instituição à competência dos Estados e do Distrito Federal [37].

Neste sentido, foi reservada à lei complementar de caráter nacional a elaboração de normas gerais sobre o ICMS, com a definição de seus contribuintes, disposição sobre o sistema substituição tributária, disciplina do regime de compensação do imposto, e outros pontos polêmicos, que foram previstos no art. 155, §2º, XII, da CF. Atualmente, a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, regula estas questões.

 Além do mais, com a Constituição de 1988, foram criados mecanismos para evitar ou solucionar controvérsias entre os sujeitos ativos (Estados e Distrito Federal), minorando os efeitos da guerra fiscal anunciada com a promulgação da Constituição. Dentre estes tem-se, a previsão de celebração de convênios entre estes entes federados como condição para a concessão e revogação de incentivos fiscais (art. 155, §2º, XII, g), e também a delegação ao Senado Federal de competências na fixação do regime de alíquotas do tributo (art. 155, §2º, V).

Também está previsto no texto constitucional que o ICMS “será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal” (art. 155, §2º, I).

Sucintamente, isto quer dizer que sua incidência, na cadeia econômica, obedecerá a um sistema de compensação financeira, em que a cada operação de aquisição, será registrada como crédito ao adquirente, e cada alienação, como débito ao alienante, e, periodicamente, far-se-á uma comparação entre os créditos e os débitos de cada contribuinte para se apurar o valor a ser recolhido aos cofres públicos a título de ICMS.

Nas palavras de José Eduardo Soares de Melo:

O cânone da não-cumulatividade consiste na compensação dos valores creditados com os valores debitados em determinado período de tempo (geralmente mensal), não integrando a estrutura do ICMS e nem se confundindo com a base de cálculo, tendo operatividade em momento posterior à configuração da operação ou prestação realizada.[38] 

Ademais, poderá o legislador estadual optar por adotar a seletividade do ICMS, como permite o inciso III, do §2º, do art. 155, da CF/1988, caso em que suas alíquotas deverão ser fixadas de acordo a essencialidade do produto objeto de tributação.

Importante destacar, por fim, que o ICMS é o tributo de maior arrecadação no Brasil. Segundo estudo “Impostômetro: R$ 1 trilhão: em arrecadação de impostos, taxas e contribuições”, realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, a arrecadação tributária do ano de 2015 será próxima de 2,07 trilhões de reais, dos quais 18,41% é de ICMS[39].

2.2. REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DAS RECEITAS DE ICMS

Tema de suma importância para a compreensão do ICMS Ecológico é a repartição constitucional das receitas de ICMS.

Primeiro porque a administração pública depende destas receitas para fazer frente às competências constitucionalmente atribuídas aos entes federativos, é dizer, só com a adequada repartição de recursos será possível a realização dos objetivos impostos pela Constituição Federal[40].

E, em segundo lugar, porque o ICMS é o tributo que mais arrecada aos cofres públicos no país, daí a relevância de entender como esta verba é dividida entre os entes federados.

A obrigatoriedade de um sistema constitucional de repartição de receitas tributárias decorre da forma federativa de Estado adotada no Brasil, em que os entes federados são autônomos. Neste sentido, Ricardo Alexandre apregoa que “não há como imaginar a autonomia de um ente que não tenha recursos materiais para o desempenho das competências que a Constituição lhe atribui”[41].

As regras de repartição de receitas tributárias estão previstas na última Seção, do Capítulo da CF/1988 que trata “Do Sistema Tributário Nacional”, nos arts. 157 a 162, do texto constitucional.

No caso brasileiro, o legislador constituinte de 1988 previu treze impostos, mas dividiu desigualmente as competências para a instituição deles, atribuindo sete à competência privativa da União (art. 153), três à dos Estados (art. 155) e três à dos Municípios (art. 156). O Distrito Federal acabou por acumular competências tributárias estaduais e municipais, podendo criar os seis respectivos impostos (art. 32, §1º).

De outro lado, considerando este desequilíbrio na repartição das competências tributárias, houve uma opção legislativa da Constituição atual de determinar que os entes maiores entregassem parte da receita aos entes menores, da maneira este sistema está regulado na seção que trata da “Da Repartição das Receitas Tributárias”, que compreende os artigos 157 e seguintes do texto constitucional.

Nestes dispositivos, previu-se que a União repassará aos Estados, Distrito Federal e Municípios uma parcela de sua arrecadação tributária, mas não receberá repasses de nenhum deles. Os Estados, por sua vez, deverão repartir suas receitas tributárias com os Municípios. E estes não farão nenhum repasse constitucional. O mesmo ocorrerá com o Distrito Federal, que sequer pode ser dividido em Municípios (art. 32 da CF/1988).

Nesta linha de raciocínio, as receitas do ICMS instituído pelos Estados (ente maior) deverão ser repartidas com os Municípios (ente menor).

Em seu artigo 158, a Constituição definiu como será realizada a repartição do mencionado imposto. Neste sentido, vale apresentar o exato teor desta norma:

Art. 158. Pertencem aos Municípios: [...]

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;

II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.

Como se vê, 25% (vinte e cinco por cento) da arrecadação do ICMS dos Estados pertence a seus Municípios. Ou seja, somente 75% (setenta e cinco por cento) de tais receitas  são efetivamente dos Estados que instituíram o imposto, o restante é de titularidade dos Municípios existentes em cada território estadual.

O texto constitucional ainda prevê em que proporção ocorrerá a repartição entre os Municípios de cada Estado da parcela que lhes pertence por força da referida norma. Segundo o parágrafo único do artigo 158, dos 25% da receita estadual de ICMS que pertente aos municípios, ¾ (três quartos) deverão ser divididos entre estes últimos proporcionalmente ao valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios (inciso I).

O art. 3º, §1º, da Lei Complementar nº 63/1990 (com redação dada pela Lei Complementar nº 123/2006) definiu “valor adicionado, para cada Município” como o “valor das mercadorias saídas, acrescido do valor das prestações de serviços, no seu território, deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil”.

Fica claro, portanto, que o critério de repartição previsto no inciso I, do parágrafo único, do art. 158, é puramente econômico, isto é, receberá mais o Município em cujo território tenha sido realizado o maior número de operações tributárias, calculadas na forma acima mencionada.

Ao lado disso, a CF/1998 dispôs que ¼ (um quarto) dos 25% de ICMS pertencentes aos Municípios serão repartidos em conformidade com o que dispuser lei estadual (art. 158, parágrafo único, II, da CF/1988).

Assim, se, pelo inciso I, utilizou-se critério econômico para determinar a repartição das receitas de ICMS entre os Municípios, pelo inciso II, permitiu-se que os próprios pudessem eleger os critérios que utilizariam para repartição de ¼ (um quarto) da quantia devida, de acordo com suas preferências e opções políticas, considerando os diferentes cenários regionais.

Percebe-se que a maior parte dos recursos de ICMS devida aos Municípios (¾ dos 25%) destina-se àqueles mais desenvolvidos, com maior circulação de mercadorias, já que o critério de divisão neste caso é valor adicionado. Por outro lado, os Municípios de menor economia tendem a receber menor parcela destes recursos.

Já quanto aos ¼ (um quarto) restante dos 25% devido aos Municípios, tem-se que este será repartido com base em lei do próprio Estado e é nesta determinação constitucional que se pauta a criação do ICMS Ecológico, como se passa a expor a seguir.

2.3. ICMS ECOLÓGICO

A Constituição Federal de 1988 concedeu importante competência aos entes federados estaduais de definir, por lei própria, os critérios de repartição de ¼ (um quarto) dos 25% das receitas tributárias decorrentes da arrecadação do ICMS entre seus Municípios, como manda o art. 158, IV, da CF/1988.

Criou-se, dessa sorte, uma oportunidade para que os estados, consideradas suas características regionais e seus interesses políticos, intervenham na esfera econômica e social de seus municípios por meio da definição dos referidos critérios de repartição, em lei estadual.

Ora, por meio da eleição dos métodos de repartição desta parcela do ICMS, os estados podem induzir seus municípios a adotarem determinados comportamentos, para que, com isso, possam receber uma fração de receitas deste tributo.

Como se vê, no exercício da competência legislativa atribuída aos estados federados, no inciso II, do parágrafo único, do art. 158, da CF/1988, há um caráter extrafiscal, na linha do que foi exposto anteriormente neste trabalho, já que os estados poderão condicionar o repasse de uma maior parcela de receita tributária ao cumprimento ou abstenção de um determinado comportamento de seus municípios[42].

Logicamente, é possível que esta competência seja exercida para a criação de uma norma de tributação ambiental, é dizer, é possível aos estados definir, em lei estadual, um critério ecológico para a repartição da citada parcela de receita de ICMS.

É exatamente nisto que consiste o denominado ICMS Ecológico. Não se trata da criação de um novo tributo, mas sim, na definição do critério ecológico para a repartição de uma parcela das receitas de ICMS arrecadadas pelos estados, entre seus municípios.

Nas palavras de Melina Rocha Lukic, o ICMS Ecológico consiste em “uma vinculação dos recursos de arrecadação do ICMS destinados aos municípios a critérios ambientais. Ao contrário de outros instrumentos o ICMS Ecológico não se refere à incidência do ICMS em si, mas apenas à destinação financeira dos recursos desse imposto”[43].

A característica de não consistir na criação de uma nova exação dá ao ICMS Ecológico, neste aspecto, a qualificação de tributo ambiental latu sensu, ou de tributo em sentido impróprio, já que se trata de tributo fiscal, mas que contempla a solução de problemas ambientais de maneira secundária ou indireta, como bem expõe Carlos E. Peralta[44]. 

Esta mesma característica leva alguns autores a aproximar o ICMS Ecológico ao direito financeiro, mais do que ao direito tributário, como faz, por exemplo, Leonardo de Andrade Costa Mendes, para quem este:

não é propriamente um instrumento tributário, mas financeiro. Não há qualquer vinculação do fato gerador do ICMS a atividades de cunho ambiental. De igual modo, não há vinculação específica da receita do tributo para financiar projetos ambientais. Em verdade não se trata de um novo tributo, mas sim de uma nova ideia de distribuição[45].

Todavia, sem prejuízo deste entendimento, não se pode afastar totalmente o caráter tributário do instrumento, sobretudo diante da atual conformação constitucional, que prevê o fundamento normativo para a instituição do ICMS Tributário em dispositivo constante do capítulo que trata do “Do Sistema Tributário Nacional”, na seção “Da Repartição das Receitas Tributárias”.

Não obstante as leis ambientais pátrias prevejam majoritariamente instrumentos de proteção ambiental de caráter repressivo, utilizados posteriormente à degradação ambiental, cada vez mais têm sido privilegiadas políticas tributárias e econômicas preventivas de proteção ao meio ambiente, que, inclusive, se mostram menos onerosas. Neste sentido:

Embora a legislação ambiental brasileira tenha um cunho marcantemente protetivo-repressivo, devem ser introduzidas cada vez mais técnicas de estímulo (facilitação ou atribuição de incentivos), privilegiando-se o controle ativo, que se preocupa em favorecer as ações vantajosas mais do que desfavorecer as ações nocivas ao meio ambiente. Os estímulos e incentivos tributários e econômicos em geral são anteriores ou concomitantes à degradação ambiental e, desse modo, são menos onerosos que corrigi-la posteriormente.[46]

Para Ricardo Lodi Ribeiro é aconselhável a adoção de medidas de extrafiscalidade tributária em relação a tributos já existentes. Segundo o autor, “é que, mais eficaz do que criar novos tributos para a tutela do meio ambiente, será promover o esverdeamento dos tributos já presentes em nosso sistema tributário, por meio da extrafiscalidade”[47].

É exatamente o caso do ICMS Ecológico, política ambiental de caráter preventivo, cuja instituição é fácil e pouco onerosa ao poder público. Decerto, não há a criação de novo imposto, que demande a alteração da máquina estatal para promover sua fiscalização e arrecadação, mas apenas a exigência de lei estadual, fixando este método de repartição das receitas de ICMS.

Pode-se dizer que o ICMS Ecológico representa a remuneração financeira dos municípios pela prestação de serviços ambientais, ou seja, é um “incentivo fiscal governamental”, por meio do qual alguns agentes são favorecidos por tomarem medidas de proteção ambiental[48].

Nesta medida, Maurício Andrés Ribeiro compreende este método de repartição de receitas tributárias como um corolário do princípio do protetor-recebedor, pelo qual aqueles que colaboram com a proteção do meio ambiente devem receber incentivos, inclusive econômicos[49].

Para este autor, o postulado do protetor-recebedor serve para alcançar justiça econômica, na medida em que é justo que haja remuneração econômica dos serviços ambientais prestados[50].

Em igual sentido, Túlio Rosenbuj ensina, que tal princípio é o exato inverso do princípio do poluidor-pagador:

Um corolário lógico e necessário do princípio do poluidor-pagador é seu exato inverso: todos os que criam, por sua conduta, específicas situações de conservação ambiental, beneficiando a todos, devem receber uma justa compensação, devendo-se reconhecer as externalidades positivas daqueles cujo comportamento ambiental reduz os gastos públicos e traz proveitos para toda a coletividade.[51]

Com efeito, a reversão do quadro global de degradação ambiental não poderá ser alcançada com a exclusiva utilização da lógica do poluidor-pagador, que se pauta na imposição de ônus aos poluidores e degradadores, como forma de desestímulo. Segundo Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, é preciso que sejam utilizados também instrumentos tributários e econômicos, especialmente no âmbito da prevenção[52], a exemplo do ocorre com o ICMS Ecológico.

Nurit Bensusan e Analuce Freitas atribuem ao ICMS Ecológico duas funções. A primeira delas é a função compensatória, que “consiste em compensar os municípios que sofrem limitações no gerenciamento de seu território por causa da presença de unidades de conservação ou outras áreas com restrição de uso”. De outro lado, tais autores aponta a função incentivadora, consistente em “um incentivo aos municípios com vista tanto na ampliação das áreas de conservação e outros espaços relevantes para o ICMS Ecológico (…), quanto na manutenção de sua qualidade, quando há, incorporados ao ICMS Ecológico, critérios qualitativos” [53].

Assim, no que concerne à criação de instrumentos de incentivo à preservação ambiental, “a transferência, segundo critérios ecológicos, da parcela do ICMS pertencente aos municípios representa um verdadeiro redimensionamento de valores (...)”, e contribui com a melhoria da qualidade de vida da população, como alertam Fernando Facury Scaff e Lise Vieira da Costa Tupiassu [54].

No Brasil, o estado do Paraná foi inédito ao adotar a iniciativa de criar o ICMS Ecológico, em 1991, mediante a inclusão do art. 132, parágrafo único, de sua Constituição Estadual, cujo teor se expõe a seguir:

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ

CAPÍTULO II

DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

Art.l32- A repartição das receitas tributárias do Estado obedece ao que, a respeito, determina a Constituição Federal.

Parágrafo único- O Estado assegurará, na forma da lei, aos municípios que tenham parte de seu território integrando unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou àquelas com mananciais de abastecimento público, tratamento especial quanto ao crédito da receita referida no art. 158 parágrafo único II da Constituição Federal.

Ao lado disso, tal estado editou Lei Complementar nº 59/1992, dispondo sobre a repartição de parcela do ICMS dentre os municípios com mananciais de abastecimento e unidades de conservação ambiental.

A iniciativa paranaense teve efeito multiplicador e, até o ano de 2015, 17 (dezesseis) estados brasileiros instituíram métodos de repartição das receitas de ICMS com base em critérios ecológicos – quais sejam, Acre, Amapá, Ceará, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, São Paulo, Tocantins, Pará e também o Piauí, cuja lei instituidora será objeto de estudo neste trabalho[55].

Ademais, vale lembrar que o ICMS Ecológico foi reconhecido por diversas entidades e organismos como um instrumento de incentivo à conservação ambiental, inclusive, internacionalmente.

O sítio virtual do ICMS Ecológico, criado por iniciativa da The Nature Conservancy, organização mundial de conservação ambiental, informa que:

Em 1995, foi considerado pela União Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais – IUCN, uma das sete experiências exitosas, para a conservação da biodiversidade, na América Latina e no Caribe, pós Rio-92.

Em 1996, foi considerado pela Fundação Getúlio Vargas, uma das cem experiências mais importantes em administração pública no Brasil. Ainda no mesmo ano, foi considerada pelo Ministério do Meio Ambiente, uma das cem experiências exitosas em gestão ambiental para o desenvolvimento sustentável, na Rio + 5.

Um ano após, em 1997, ganhou o prêmio Henry Ford de Conservação Ambiental, na Categoria “Negócios em Conservação”, organizado pela Conservação Internacional do Brasil – CI, com apoio da Ford do Brasil Ltda.

Mais recentemente, em 2008, a edição de n.º 2.077 da revista Veja promoveu o encontro de diversas personalidades para discutir e propor ações para um Brasil melhor e, no rol de 40 prioridades totais, no tópico ambiental teve destaque o ICMS Ecológico como mecanismo de premiação às prefeituras pela preservação ambiental.[56]

A instituição do ICMS Ecológico se mostra, portanto, como uma opção conveniente ao cumprimento do dever do poder público de proteção do meio ambiente, à luz da Constituição de 1988.

CAPÍTULO 3 - A LEGISLAÇÃO PIAUIENSE DO ICMS ECOLÓGICO

3.1. A LEI ESTADUAL Nº 5.813/2008.

3.1.1. ASPECTOS INTRODUTÓRIOS

O ICMS Ecológico, como método de repartição das receitas tributárias, foi inaugurado no Piauí com a Lei Estadual nº 5.813, de 03 de dezembro de 2008, cuja finalidade expressa é beneficiar os municípios piauienses que se destaquem na proteção do meio ambiente, com o recebimento de maior parcela das receitas arrecadadas a título de ICMS.

Sua edição fundamentou-se no art. 158, IV, da Constituição Federal – que prevê o direito dos municípios de incorporar ao seu patrimônio 25% das receitas de ICMS arrecadadas pelos respectivos estados federados e que ¼ desta parcela será distribuída com base em lei estadual, como já exposto – mas também encontrou amparo no art. 172, inciso II e §1º, da Constituição do Estado do Piauí, que reproduziu a mesma norma, in verbis:

Art. 172. Pertencem aos Municípios:

[...]

II - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

§ 1º As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso II, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizados em seus territórios;

II - até um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual.

De início, vale mencionar que o artigo 3º da Lei Estadual nº 5.813/2008 previu que “dos 25% (vinte e cinco por cento) constitucionais, do produto de arrecadação do ICMS, bem como de seus acréscimos legais, 5% (cinco por cento) constituirá o ICMS Ecológico”. Assim, ficou fixada a exata parcela de ICMS pertencente aos municípios piauienses que seria repartida segundo critérios ambientais, na forma do art. 158, IV, da Constituição Federal de 1988.

Esta novidade legislativa foi acompanhada de uma necessária alteração da Lei Estadual nº 5.001/1998, outra lei piauiense que já dispunha sobre os mecanismos de distribuição das receitas de ICMS às prefeituras municipais piauienses, em conformidade com o mandamento do art. 158, da Constituição Federal. Nesse sentido, com a instituição do ICMS Ecológico, tal lei teve sua redação atualizada pela Lei Estadual nº 5.885, de 19 de agosto de 2009.

A lei de 2009 também passou a prever, em seu art. 3º, inciso V, que “até 5% (cinco por cento) do produto da arrecadação do ICMS será prêmio, a ser distribuído aos municípios que se destacarem na proteção do meio ambiente, como disposto na Lei nº 5.813 (...)”.

A distribuição deste percentual entre os municípios piauienses que cumpram os requisitos previsto na Lei Estadual nº 5.813/2008 se dá sem qualquer prejuízo das demais regras de distribuição da parcela de receitas de ICMS devidas aos municípios, tanto na Constituição Federal, como na legislação estadual. Neste sentido, a referida lei estadual não se furtou de prever a autonomia da repartição do ICMS Ecológico, “não ficando excluído o município, portanto, da repartição do ICMS na forma preconizada pelas Leis nº 4.257, de 06 de janeiro de 1989 e 5.001, de 14 de janeiro de 1998” [57].

Também é oportuno mencionar que, não obstante tenha previsto expressamente um prazo de 60 (sessenta) dias para ser regulamentada pelo Poder Executivo estadual, em seu art. 15, a lei piauiense instituidora do ICMS Ecológico (nº 5.813/2008) somente veio a sê-lo quatro anos depois de sua edição, com o Decreto Estadual nº 14.861, de 15 de junho de 2012.

Além do mais, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMAR), órgão de gerenciamento dos recursos ambientais, passou a ser a responsável por seu fiel cumprimento da Lei nº 5.813/2008, bem como pelo seu controle, fiscalização e administração na esfera estadual, como é do art. 2º da enunciada legislação.

Tal órgão ficou também competente para prestar orientação técnica e educacional aos municípios piauienses que o solicitarem[58] e a para firmar convênios, com órgãos estaduais e municipais, almejando a consecução dos objetivos relacionados com o ICMS Ecológico, especialmente no treinamento dos munícipes[59].

3.1.2. O SELO AMBIENTAL E OS REQUISITOS LEGAIS PARA SUA OBTENÇÃO.

A base do benefício financeiro criado pela Lei Estadual nº 5.813/2008 é o Selo Ambiental, cuja obtenção pelos municípios garante como prêmio o recurso do ICMS Ecológico (art. 1º, caput e §1º).

Trata-se de um documento de certificação a ser conferido ao município conforme o nível de sua gestão de recursos naturais e meio ambiente e que, uma vez adquirido, lhe garante o recebimento de parcelas da receita tributária de ICMS (art. 1º, §§ 1º e 2º).

Os municípios piauienses que obtiverem o Selo Ambiental serão classificados em três categorias, diferenciadas pela lei como “A”, “B” e “C”, de acordo com o nível da gestão ambiental desenvolvida no âmbito de cada um deles e em conformidade com os padrões de desenvolvimento sustentável e conservação da biodiversidade e dos recursos naturais igualmente especificados na Lei nº 5.813/2008[60].

Para efetivar esta classificação, será observado o cumprimento de 9 (nove) providências ambientais e, assim, ficará classificado na categoria “A” o município que efetive pelo menos 6 (seis) delas, aproximando-se do nível de conservação considerado ideal pela lei; na categoria “B”, o que efetive pelo menos 4 (quatro) delas, caminhando para uma gestão ambiental adequada; e na categoria “C”, o que cumpra apenas 3 (três) das providências, dando os primeiros passos para a implantação de uma política ambiental adequada[61].

As providências apontadas na Lei nº 5.813/2008 como critérios de classificação dos municípios habilitados nas citadas categorias foram previstas nas alíneas de seu art. 1º, §2º, inciso I, nos seguintes termos:

Art. 1º […]

§2º [...]

I - Categoria A: gestão ambiental de acordo com os padrões de desenvolvimento sustentável e conservação da biodiversidade e dos recursos naturais, aproximando-se do que seria ideal quanto ao abordado nas alíneas abaixo, com efetivas providências pra solução de, pelo menos, seis delas:

a) ações de gerenciamento de resíduos sólidos, inclusive lixo hospitalar – coleta, transporte, tratamento e destinação dos resíduos sólidos – aterro sanitário, incineração, reciclagem e compostagem;

b) ações efetivas de educação ambiental, na zona urbana e rural, nas escolas e grupos da sociedade organizada;

c) redução do desmatamento, recuperação de áreas degradadas – reflorestamento;

d) redução do risco de queimadas, conservação do solo, da água e da biodiversidade;

e) proteção de mananciais de abastecimento público;

f) identificação de fontes de poluição atmosférica, sonora e visual, procurando minimizá-las;

g) edificações irregulares – inadequação às normas de uso e ocupação do solo;

h) disposições legais sobre unidades de conservação ambiental – comunidades indígenas, estações ecológicas, parques, reservas florestais, hortos florestais, áreas de relevante interesse de leis ou decretos federais, estaduais ou municipais, existentes no município;

i) elaboração de legislação sobre a política municipal de meio ambiente, obedecidas as peculiaridades locais, respeitadas a legislação federal e estadual sobre o assunto.

Ao lado disso, estes critérios/providências foram detalhados no art. 3º, §1º, do Decreto nº 14.861/2012, que apresentou o alcance e a dimensão das medidas ambientais nele compreendidas, em conformidade com o quadro apresentado seguir.

Fonte: Decreto nº 14.861/2012, do Estado do Piauí.

A Lei Estadual nº 5.813/2008 traz ainda duas importantes exigências aos municípios que pretendam participar da repartição dos recursos do ICMS Ecológico.

A primeira delas é a imposição que haja, ou que seja criado, um Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente, que terá, dentre outras atribuições, a elaboração de uma “política municipal de meio ambiente, obedecidas as peculiaridades locais, respeitadas a legislação federal e estadual sobre o assunto”, na forma do caput, do art. 5º, da citada lei estadual. A segunda exigência é a de que exista um plano diretor municipal e nele conste um “capítulo sobre a política e ações ambientais, com objetivos a serem perseguidos”, como dispõe o parágrafo único do mesmo dispositivo legal.

Quanto a esta segunda exigência, a própria lei conceitua plano diretor, no inciso  III, de seu art. 7º, como “instrumento de política urbana utilizado para planejar o desenvolvimento das cidades, a distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente”.

Neste ponto, vale lembrar também que a Constituição Federal somente obriga a aprovação do plano diretor, como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, pelas câmaras legislativas municipais dos municípios com mais de vinte mil habitantes[62]. Contudo, pela lei estadual piauiense, mesmo o município piauiense que possua número inferior de habitantes também deverá elabora um plano diretor, para que seja premiado com o ICMS Ecológico. E mais, neste plano deverá ser previsto um capítulo com as ações ambientais a serem realizados no âmbito da municipalidade.

Assim, por força dos arts. 1º, §2º, inciso I, alínea “i” e 5º, parágrafo único, da Lei Estadual nº 5.813/2008, já citados acima, a participação do município na repartição das receitas de ICMS Ecológico dependerá, dentre outras coisas, de atuação das câmaras legislativas municipais, na positivação das políticas ambientais do município, em legislações que tomem por base as peculiaridades locais e obedeçam as leis federais e estaduais sobre o tema.

3.1.3. AS ETAPAS PROCEDIMENTAIS PARA OBTENÇÃO DO SELO AMBIENTAL.

Como regulamentado no art. 7º do Decreto nº 14.861/2012, no Piauí, a distribuição das receitas de ICMS Ecológico aos municípios que cumpram todos requisitos previsto na aludida lei estadual não se dá automaticamente, mas decorre do cumprimento de 3 fases: a primeira, de postulação e habilitação dos municípios interessados; a segunda, de análise e auditoria; e a terceira, de julgamento e divulgação dos resultados.

A postulação e habilitação dos municípios piauienses se dará na forma do art. 4º da Lei Estadual nº 5.813/2008, por meio de questionário de avaliação, elaborado anualmente pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA), abordando questões relacionadas ao cumprimento das providências ambientais previstas nas alíneas “a” a “i”, do inciso I, do §2º, do art. 1º, de tal lei [63], e tendo por base a Tabela de Avaliação que constitui anexo único do Decreto nº 14.861/2012.

Até o último dia de fevereiro, este questionário será publicado acompanhado com Edital de habilitação próprio, em que serão definidos os prazos para o cumprimento de todas as etapas do procedimento de obtenção do Selo Ambiental pelos Municípios.

Ademais, por iniciativa das prefeituras municipais interessadas, este questionário deverá ser respondido, assinado pelo gestor municipal e encaminhado à SEMAR, instruído com a documentação comprobatória exigida, dentro do prazo previsto no edital de habilitação. Estas regras procedimentais estão previstas nos arts. 9º e 10, caput, do Decreto nº 14.861/2012.

Uma vez entregues à SEMAR o questionário respondido e a documentação comprobatória, opera-se o fim da primeira etapa procedimental mencionada anteriormente e o início da fase de análise e auditoria, da qual só participarão os municípios que postularam sua habilitação oportunamente, em conformidade com o art. 11, do Decreto nº 14.861/2012.

Por este mesmo dispositivo legal, caberá a uma Comissão de Avaliação de Desempenho Ambiental a realização dos trâmites para a concessão do Selo Ambiental. O principal deles é a análise do cumprimento dos os requisitos previstos na Lei Estadual nº 5.813/2008 pelos municípios que postularam o recebimento do ICMS Ecológico.

De regra, esta análise será “qualitativa” e realizada com base na aferição do atendimento aos critérios previstos na Tabela de Avaliação que constitui anexo único do Decreto nº 14.861/2012, que prevê tanto a pontuação relacionada a cada item, como os limites mínimos a serem atingidos. Entretanto, por expressa ressalva do art. 12 deste decreto[64], excepcionalmente, tal análise poderá levar consideração critérios quantitativos.

Feito isto, a SEMAR dará início à fase de julgamento, com enquadramento dos municípios postulantes que cumpram as exigências legais em umas das categorias (“A”, “B” ou “C”), previstas no art. 1º, §2º, da Lei Estadual nº 5.913/2008, e posteriormente publicará o resultado no Diário Oficial do Estado, nos prazos estabelecidos previamente nos editais de habilitação, em conformidade com o art. 13, do Decreto nº 14.861/2012.

O município interessado poderá apresentar pedido de reavaliação de sua pontuação, no prazo de 10 (dez) dias contados da publicação do resultado, mediante ofício fundamentado e dirigido à SEMAR, não sendo permitida, contudo, a instrução do pedido com novos documentos não apresentados durante a fase de habilitação[65].

Encerra-se a última fase procedimental de concessão do Selo Ambiental, com a publicação da avaliação definitiva pela SEMAR, no prazo fixado no edital de habilitação e respeitado o limite do último dia útil do mês de agosto de cada ano. Esta publicação resultará na atribuição, ou não, do Selo Ambiental aos municípios postulantes, nas categorias “A”, “B” ou “C”, dependendo do seu desempenho no trato das questões e dos recursos naturais, em conformidade com o §2º, do art. 4º, da Lei Estadual nº 5.813/2008 e art. 16 do Decreto nº 14.861/2012.

É preciso mencionar, por fim, que, mesmo após a concessão do Selo Ambiental a determinado município, a SEMAR fica autorizada a realizar vistorias in loco, no decorrer do ano, a fim de verificar o cumprimento dos requisitos legais e a autenticidade das informações prestadas pelo município e que fundamentaram a obtenção da certificação ambiental, na forma do art. 18, do Decreto nº 14.861/2012.

3.2. AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI ESTADUAL Nº 6.581/2014.

Recentemente, em 23 de setembro de 2014, foi editada a Lei Estadual nº 6.581, que promoveu alterações na redação dos arts. 1º, 3º e 6º da Lei Estadual nº 5.813/2008. Antes de expor estas alterações de maneira individualizada, é oportuno tecer alguns outros comentários sobre a antiga redação da Lei nº 5.813/2008.

Em sua redação inicial, a lei piauiense do ICMS Ecológico previu regra de transição no que se refere à distribuição do percentual das receitas do imposto a serem distribuídas aos municípios com base nos critérios ambientais nela previstos.

Como já mencionado, em seu art. 3º, esta lei estipulou que “dos 25% (vinte e cinco por cento) constitucionais, do produto da arrecadação do ICMS, bem como de seus acréscimos legais, 5% (cinco por cento) constituirá o ICMS Ecológico”. Entretanto, neste mesmo dispositivo, dispôs que nos primeiros anos de sua vigência não seria distribuído a integralidade deste percentual, mas, ao contrário, a repartição ira obedecer a índices progressivos, nos seguintes termos: 

Art. 3º Dos 25% (vinte e cinco por cento) constitucionais, do produto da arrecadação do ICMS, bem como de seus acréscimos legais, 5% (cinco por cento) constituirá o ICMS Ecológico e deverá ser repartido, entre os municípios que satisfizerem as condições do art. 1º desta Lei, mediante aplicação progressiva de índice percentual – 1,5% (um e meio por cento) no primeiro ano, 3,0% (três por cento) no segundo ano e finalmente 5,0% (cinco por cento) no terceiro ano de distribuição do ICMS Ecológico, como dispõe esta Lei e o seu regulamento.

Do exposto, só no terceiro ano de vigência da lei estadual haveria o exaurimento da citada regra de transição, o encerramento da progressividade e passariam a ser distribuído integralmente o percentual de 5% dos 25% de receitas de ICMS pertencentes aos municípios que fizessem jus ao ICMS Ecológico.

Pelo art. 3º, §3º, da Lei nº 5.813/2008, neste terceiro ano, a referida parcela seria repartida da seguinte maneira: 2% (dois por cento) entre os municípios da categoria “A”; 1,65% (um vírgula sessenta e cinco por cento) entre os municípios da categoria “B”; e os 1,35% (um vírgula trinta e cinco por cento) restantes entre os municípios da categoria “C”[66].

Ocorre que, não obstante tenha feito esta previsão, a Lei nº 5.813/2008 silenciou quanto à regulação de importante questão relacionada à distribuição deste percentual, qual seja: a possibilidade, ou não, de que um mesmo município seja enquadrado em mais de uma das categorias (“A”, “B” e “C”) do ICMS Ecológico.

Esta omissão foi um dos principais pontos que o legislador estadual procurou sanar com a edição da Lei Estadual nº 6.581/2014.

Ora, a dúvida acerca da possibilidade ou não de enquadrar um município em mais de uma das categorias previstas no art. 1º, §2º, da Lei nº 5.813/2008, levava a duas possíveis conclusões.

A primeira de caráter excludente, em que os municípios só poderiam atender a uma das categorias. Por exemplo, caso um município comprovasse atender a 7 critérios ambientais previstos no art. 1º, §2º, I, da Lei nº 5.813/2008, ele seria enquadrado exclusivamente na categoria “A” e ficaria automaticamente excluído da repartição das categorias “B” e “C”.

E a segunda de caráter inclusivo, a permitir que um município poderão atender simultaneamente a mais de uma categoria do Selo Ambiental. Neste sentido, o mesmo município do exemplo anterior, que cumpre 7 dos critérios legais, poderá participar a um só tempo da repartição das recursos destinados às categorias “A”, “B” e “C”, nos percentuais definidos na lei.

Vale mencionar que, antes mesmo da alteração legislativa promovida em 2014, Janilson Rodrigues Alves, Leandro Fernandes da Silva e Leonardo Santana Pereira já alertavam para as dificuldades da adoção da concepção excludente acima mencionada, pois, caso houvesse um grande número de municípios cadastrados na categoria “A”, haveria o risco de que estes recebessem individualmente valores menores do que os outros municípios enquadrados nas demais categorias, mesmo possuindo melhores níveis de conservação ambiental.

Neste sentido, os referidos autores afirmam que:

“o caráter excludente poderia gerar problemas, como por exemplo, o desestímulo para se alcançar categorias mais elevadas, do selo ambiental, pois existiria a possibilidade de receber um valor inferior ao da categoria na qual está inserido, mesmo com o repasse total da categoria sendo superior às inferiores.”[67]

Assim, para evitar a ocorrência desta distorção, que se mostra contrária a própria finalidade da lei do ICMS Ecológico de premiar com maiores recursos financeiros os municípios que mais se aproximem dos padrões ideais de desenvolvimento sustentável e conservação da biodiversidade e dos recursos naturais (na forma de seu art. 1º), a Lei Estadual nº 6.581/2014 passou a prever expressamente que o município enquadrado em uma categoria superior também participaria da repartição das receitas das categorias inferiores.

Neste sentido, com a referida modificação, o art. 3º da Lei nº 5.813/2008 teve a redação de seu inciso I, do parágrafo 3º, alterada e, além disso, nele foi incluído o §4º, in verbis:

Lei Estadual nº 6.581/2014:

Art. 2º. O art. 3º, da Lei nº 5.813, de 2008, passa a vigorar com alterações nas alíneas do inciso I, do §3º, e com acréscimo do §4º, com a seguinte redação:

“§3º ….............................................................

a) 2,00 % (dois por cento) para a categoria A;

b) 1,65% (um vírgula sessenta e cinco por cento) para as categorias A e B; e

c) 1,35% (um vírgula trinta e cinco por cento) para as categorias A, B e C.”

“§4º Na hipótese do §3º, a proporcionalidade dos municípios para cada um dos critérios definidos nos incisos e alíneas ali estabelecidos, será aferida na proporção direta da quantidade de ações, enumeradas nas alíneas do inc. I, do §2º, do art. 1º, que tenham adotado em seus territórios, em relação ao total do Estado, representado pela soma das quantidades de ações adotadas por todos os municípios em conjunto”.

A lei estadual de 2014 também promoveu alterações no tocante à destinação dos recursos financeiros destinados às categorias em que não fossem enquadrados nenhum município. Pela redação originária do art. 6º da Lei nº 5.813/2008, estes recursos deveriam retornar ao montante de recursos do ICMS a serem distribuídos aos municípios, com base nos outros critérios previstos nas Leis Estaduais nº 4.257/89 e nº 5.001/98[68].

Com a modificação realizada pela Lei nº 6.581/2014, o referido dispositivo passou a prever a destinação dos recursos do ICMS Ecológico, em três hipóteses distintas: a) se nenhum município se classificar para crédito do ICMS Ecológico; b) se um ou mais município se classificarem para o crédito do ICMS Ecológico e houverem duas categorias sem município classificado; e c) se um ou mais município se classificarem para o crédito do ICMS Ecológico e houver apenas uma categoria sem município classificado.

Vale mencionar a solução legislativa dada a cada uma destas hipóteses, com a exposição da nova redação do art. 6º da Lei nº 5.813/2008:

Lei Estadual nº 6.581/2014:

Art. 3º. O art. 6º, da Lei nº 5.813, de 2008, passa a vigorar com a alteração do caput e acrescido do parágrafo único e incisos I e II, com a seguinte redação:

“Art. 6º Se nenhum município se classificar para crédito do ICMS Ecológico, o recurso total do ICMS Ecológico será redistribuído entre os critérios de crédito de ICMS a ser repartido entre os municípios definidos nos incisos III e IV, do art. 3º, da Lei nº 5.001, de 14 de janeiro de 1998, proporcionalmente à participação de cada um deles.”

“Parágrafo único. Se um ou mais município se classificar para o crédito do ICMS Ecológico e havendo um ou mais categorias sem município classificado, observar-se-á o seguinte:

I - Se houverem duas categorias sem município classificado, os recursos do ICMS Ecológico dessas categorias serão somados aos da categoria que tenha município classificado; e

II – Se houver apenas uma categoria sem município classificado, os recursos do ICMS Ecológico desta categoria serão redistribuídos entre as demais categorias, proporcionalmente à participação de cada uma delas no recurso total do ICMS Ecológico”

Por fim, interessa pontuar que a Lei nº 6.581/2014 também cuidou de atribuir três objetivos fundamentais ao ICMS Ecológico, que são a “promoção da defesa da cobertura vegetal”, a “preservação da água” e a “promoção do tratamento adequado do lixo”, como passou a dispor o §1º-A, incluído no art. 1º, da antiga lei do ICMS Ecológico.

3.3. AS DIFICULDADES PRÁTICAS NA APLICAÇÃO DA LEI ESTADUAL Nº 5.813/2008.

Muito embora date de 03 de dezembro de 2008, até os dias atuais a lei do ICMS Ecológico piauiense (nº 5.813) tem enfrentado dificuldades relacionadas a sua aplicação, sobretudo de ordem administrativa e política.

Mesmo com a existência da legislação própria instituindo tal método de repartição de receitas de ICMS aos municípios piauienses, até o ano de 2014 o estado do Piauí ainda não havia distribuído o ICMS Ecológico.

As dificuldades enfrentadas podem ser ilustradas, por exemplo, pela demora do poder executivo estadual em regulamentar a Lei nº 5.813/2008, por decreto, o que só veio a ocorreu em 2012, em desobediência ao próprio art. 15 desta lei, que previa um prazo de 60 (sessenta) dias para que isto fosse feito.

Ademais, o primeiro edital de habilitação e postulação de municípios, para fins de recebimento do ICMS ecológico, e o primeiro questionário de avaliação, para enquadramento no Selo Ambiental, só vieram a ser publicados no Diário Oficial nº 43, de 06 de março de 2014. É dizer, não obstante a aludida lei estadual previsse que deviam ser lançados anualmente, a partir de sua edição[69], estes só vieram a ser publicados pela primeira vez mais de 5 (cinco) anos depois.

Acrescenta-se a isso o fato de que dos 244 municípios piauienses, apenas o de Teresina se postulou oportunamente o recebimento do benefício financeiro, obteve a certificação do Selo Ambiental e foi enquadrado na categoria “A” do art. 1º,  §2º, I, da Lei Estadual nº 5.813/2008, ficando habilitado para receber a repartição relativa ao exercício de 2015[70].

Mais recentemente, a constitucionalidade da Lei nº 5.813/2008 (com as alterações promovidas pela Lei Estadual nº 6.581/2014) foi questionada judicialmente, por meio da Ação Direita de Inconstitucionalidade nº 2015.0001.000254-1, proposta pelo Prefeito do município de Parnaíba-PI e que tramita no Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, sob a relatoria do Des. Hilo de Almeida Sousa. Na petição inicial dessa ação, há pedido cautelar de suspensão dos efeitos das Leis Estaduais nº 5.813/2008 e nº 6.581/2014, ainda não apreciado pelo relator[71].

CONCLUSÃO

O presente trabalho teve como objetivo qualificar o ICMS Ecológico como instrumento de tributação ambiental adequado para o incentivo dos municípios brasileiros à adoção de práticas de proteção ambiental, cuja adoção pelos estados federados é conveniente à luz da atual conformação constitucional. Ao lado disso, também teve como propósito descrever os contornos jurídicos dados a este instrumento, no estado do Piauí, pela Lei Estadual nº 5.813/2008 (posteriormente alterada pela Lei Estadual nº 6.581/2014).

Para isso, na primeira parte do trabalho, foi demonstrada a extrafiscalidade tributária como método de utilidade regulatória cuja utilização pode ser feita com para efetivar o dever constitucional do poder público de proteção ambiental, inclusive, a partir do estímulo à adoção de políticas e práticas ecológicas pelos municípios, mediante incentivo financeiro de recebimento de receitas de ICMS Ecológico. Em segundo lugar, foram descritos os parâmetros jurídicos sob os quais o ICMS Ecológico foi implantado no estado do Piauí,

Conclui-se que este método de repartição de parte das receitas de ICMS, pertencentes aos municípios, com base em critérios ambientais, coaduna-se com a determinação constitucional de que o poder público atue na defesa e na proteção do meio ambiente, para as presentes e futuras gerações, na forma do art. 225, da CF/88.

Entretanto, no caso piauiense, não é possível dizer que sua adoção tenha contribuído para melhoria dos níveis de conservação ambiental no estado, sobretudo porque, mesmo com a edição da Lei Estadual nº 5.813, em 2008, que instituiu o ICMS Ecológico no Piauí, esta este método não chegou a ser efetivamente aplicado e não houve distribuição das receitas tributárias nela previstas até a presente data.

Ora, a implementação legislativa do instituto do ICMS Ecológico não é suficiente para alcançar a finalidade de desenvolvimento ambiental a que ele se destina. Ao contrário, é preciso que os instrumentos idealizados e positivados pelo legislador sejam efetivamente adotados pelo poder público competente, o que invariavelmente depende de vontade política.

No Piauí, a morosidade do poder público em cumprir os desígnios da lei estadual do ICMS Ecológico, com a operacionalização das fases procedimentais nela previstas oportunamente, e, sobretudo, em esclarecer os gestores municipais sobre os benefícios da habilitação para aquisição do Selo Ambiental tem se mostrado como principal obstáculo ao alcance de resultados ambientais positivos em decorrência desta lei, como os que já têm ocorrido em outros estados da federação que adotaram este método ecológico de repartição de receitas tributárias.

Permanece, portanto, este desafio de superar a resistência política até então evidenciada e promover o efetivo cumprimento da Lei Estadual nº 5.813/2008 e do Decreto nº 14.861/2012, especialmente com a conscientização dos prefeitos municipais acerca do ICMS Ecológico e o incentivo à melhoria dos níveis de qualidade ambiental dos municípios piauienses, para que estes possam participar do recebimento desta receita tributária.

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