RESUMO: A origem do federalismo como forma de Estado remonta ao século XVIII nos Estados Unidos da América. Posteriormente, o Brasil, já no século XIX, também vem a adotá-lo como forma de Estado para melhor promover a divisão espacial do poder político em seu território. Durante todo o período em que o Brasil adotou o federalismo como forma de Estado, verificaram-se momentos de maior concentração de poder em um único ente federativo e outros de menor concentração, podendo-se afirmar que em alguns momentos sequer existiu, de fato, federalismo. Nesse cenário, aparecem as entidades federativas que tradicionalmente compõem a federação – União e Estados-membros –, mas, de forma diversa do que ocorre em outras federações, também aparece o Município, que parte doutrina considera entidade federativa de terceiro grau e outra parte considera como mera unidade administrativa. Todavia, é constatado que o federalismo não é uma forma de padrão de Estado, podendo, para atender peculiaridades próprias de cada país, sofrer modificações, sem, contudo, desfigurá-lo, o que viabiliza, na conjuntura brasileira, caracterizar o Município como entidade federativa ao lado da União, dos Estados-membros e do Distrito Federal, pois detém autonomia política, financeira e administrativa, que são expressadas pelas capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação.
Palavras-chave: forma de estado. Federalismo. Município como entidade federativa.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; CAPÍTULO I - O ESTADO FEDERADO; 1.1. NOÇÃO INICIAL DE ESTADO FEDERADO; 1.2. DIFERENÇA ENTRE ESTADO UNITÁRIO, ESTADO CONFEDERADO E FEDERADO; 1.3. ORIGEM HISTÓRICA DA FEDERAÇÃO; 1.4. CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS DO ESTADO FEDERAL; 1.5. CONCEITO DE ESTADO FEDERADO; 1.6. TIPOS DE FEDERALISMO; CAPÍTULO II - ASPECTOS HISTÓRICOS DO FEDERALISMO NO BRASIL; 2.1. A CONSTITUIÇÃO DE 1824; 2.2. A CONSTITUIÇÃO DE 1891; 2.3. A CONSTITUIÇÃO DE 1934; 2.4. A CONSTITUIÇÃO DE 1937; 2.5. A CONSTITUIÇÃO DE 1946; 2.6. AS CONSTITUIÇÕES DE 1967 E 1969; 2.7. A CONSTITUIÇÃO DE 1988; CAPÍTULO III - A POSIÇÃO DO MUNICÍPIO NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA; 3.1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS; 3.2. A AUTONOMIA MUNICIPAL; 3.3. A CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERATIVO; CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
O presente trabalho objetiva analisar qual é a posição ocupada pelo Município na federação brasileira, se de entidade federativa ou de mera unidade administrativa.
A fim de possibilitar tal análise, no presente trabalho será demonstrado o que vem a ser o federalismo, como e quando ele surgiu. Após, buscar-se-á demonstrar o que é necessário para considerar um Estado como Federal e quais são os tipos de federalismo existentes.
Em seguida, será verificado que, pelo menos formalmente, desde a proclamação da República Federativa do Brasil, adotou-se, em terras brasileiras, como forma de Estado, a federativa, mas durante todo esse período, o federalismo brasileiro se apresentou com certas peculiaridades, pois em alguns momentos houve grande concentração de poder em um único ente federativo e em outros momentos essa concentração foi menor.
Porém, com o advento da Constituição Federal de 1988, ainda que haja preponderância da cultura de concentração de poder no ente central, houve outorga de plena autonomia política, financeira e administrativa aos entes federativos, passando, cada qual, a desempenhar seu papel na federação brasileira.
Por conseguinte, passa-se à análise do papel do Município ao longo da história e, principalmente, na federação brasileira, verificando-se qual é a sua importância atualmente para, por fim, qualificá-lo ou não como entidade federativa.
Porém, será verificado que, apesar de aos Municípios ter sido atribuída autonomia política, administrativa e financeira, exercitáveis, assim como na União e nos Estados-membros, pelas capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação, parte da doutrina nega-lhe a qualidade de ente federativo, e outra parte da doutrina atribui-lhe tal qualidade.
Dessa forma, objetiva-se estabelecer qual é o melhor critério a ser adotado para caracterizar uma entidade como federativa e se o Município pode ser assim considerado.
A análise da organização e estrutura de determinado Estado tem por objeto três aspectos, quais sejam: a forma de governo, que pode ser republicana ou monárquica; o sistema de governo, que pode ser o presidencialismo ou parlamentarismo; e a forma de Estado, que pode ser unitário, confederado ou federado.
O objeto deste trabalho é restrito ao último aspecto supramencionado para análise da organização e estrutura do Estado, a forma de Estado, que, nas palavras de Araújo e Nunes Júnior (2009), “referem-se à projeção do poder dentro da esfera territorial, tomando como critério a existência, a intensidade e o conteúdo de descentralização político-administrativa de cada um”. Nesse mesmo sentido é a lição de Novelino (2012), para quem, “as formas de Estado são diferenciadas a partir da distribuição espacial do poder político. Utilizando como critério o modo como o poder político é distribuído dentro de um território [...]”.
Tem por objeto, portanto, a análise de como se dá a divisão de poder dentro do território brasileiro.
E dentre as formas de Estado possíveis, pautar-se-á no federalismo, que se apresenta a partir da existência de mais de uma entidade autônoma e detentora de poder dentro do território de determinado Estado.
O Estado unitário é caracterizado pela centralização política ou concentração de poder em apenas um único órgão localizado em certo ponto do território, do qual emanam as normas que devem ser observadas em todo o território.
Malgrado seja característica do Estado unitário a concentração de poder e centralização política, nada impede que nesses Estados haja uma descentralização administrativa ou político-administrativa a fim de melhor atingir o bem comum.
O Estado confederado se caracteriza pela união dissolúvel de Estados soberanos, vinculados entre si por um tratado regido pelo Direito Internacional, no qual se estabelecem obrigações recíprocas a serem observadas pelos integrantes.
Já o Estado federado, por outro lado, assume várias características que lhe são peculiares, as quais serão analisadas de forma mais detida adiante. Porém, a fim de traçar uma primeira distinção, o Estado federado apresenta-se composto por diversos entes dotados de autonomia político-administrativa e um único ente dotado de soberania.
Sobre o tema, é importante mencionar o teor da lição de Teixeira (apud SPITZCOVSKY e MOTA, 2013),
De um modo geral podemos dizer que nos encontramos em face de um Estado unitário, quando a Constituição delega todo o poder governamental ao governo nacional, que poderá criar tantas subdivisões e delegar-lhes tais poderes que entenda adequados; mudando, alterando os seus limites e os seus poderes, por lei ordinária e a seu bel prazer, como diz Gettel. Ou como assinala Kranenburg, “nos Estados unitários os poderes dos entes locais dependem exclusivamente da atitude do legislativo ordinário do poder central, ao passo que no Estado Federal as prerrogativas dos entes locais pairam acima da vontade do Estado central, pois são garantidas por uma Constituição rígida”.
Isto é, a grande distinção entre Estado unitário e Estado federado reside na concentração de poder e centralização político-administrativa, que, apesar de poder existir em ambas as formas de Estado, neste a desconcentração de poder decorre do documento fundamental do Estado, a Constituição, e naquele decorre da vontade do órgão central e de uma maneira mais tímida.
E a distinção entre Estado confederado e Estado federado situa-se nos seguintes pontos: o Estado confederado (i) é pessoa simples de direito público, (ii) os Estados são unidos por um tratado internacional, (iii) os membros possuem o direito de secessão, (iii) os membros possuem o direito de nulificação das decisões do Parlamento Confederal, (iv) as atividades são voltadas especialmente aos negócios externos, (v) os cidadãos são nacionais dos respectivos Estados a que pertencem e (vi) o Congresso Confederal é o único órgão comum; o Estado federado (i) é um Estado para a sociedade internacional, (ii) os Estados são unidos por uma Constituição, (iii) os membros são dotados de autonomia, (iv) é vedado o exercício do direito de secessão, (iv) as decisões dos órgãos centrais são obrigatórias para todos os membros, desde que observados os limites de sua competência, (v) as atividades são relacionadas a assuntos internos e externos, (vi) os cidadãos possuem a nacionalidade do Estado federal e (vii) o Poder Central é dividido em Legislativo, Executivo e Judiciário.
No século XVIII, a metrópole inglesa passou a ter atrito com as treze colônias britânicas da América em razão da sobrecarga tributária e das exigências e restrições às atividades econômicas e comerciais que se apresentavam (NOVELINO, 2012).
Como resposta à situação que se apresentava, em 1776, houve “a proclamação da independência das 13 colônias britânicas, passando, cada qual a se intitular um novo Estado, soberano, com plena liberdade e independência” (LENZA, 2015).
Branco (2012) observa que “para garantir a independência então conquistada, as antigas colônias britânicas firmaram um tratado de direito internacional, criando uma confederação, que tinha como objetivo básico preservar a soberania de cada antigo território colonial.”
A confederação então criada através do tratado internacional denominado Artigos de Confederação originou a Confederação dos Estados Americanos, cuja finalidade, conforme já mencionado, era preservar a soberania de cada um dos antigos territórios coloniais.
A proteção da soberania se fazia necessária à época porque, apesar de os antigos Estados que firmaram o pacto confederativo serem todos soberanos, havia constantes ameaças da antiga metrópole inglesa (LENZA, 2015).
Dessa forma, a confederação surgiu para fortalecer a soberania dos Estados que, sozinhos, não tinham forças suficientes para resistirem às pressões efetivadas pela metrópole inglesa. Ou seja, por conveniência e visando um fortalecimento da soberania dos Estados Americanos, surgiu um pacto entre estes, denominado pacto confederativo.
No entanto, à época,
Cada entidade componente da confederação retinha a sua soberania, o que enfraquecia o pacto. As deliberações dos Estados Unidos em Congresso nem sempre eram cumpridas, e havia dificuldades na obtenção de recursos financeiros e humanos para as atividades comuns. Além disso, a confederação não podia legislar para os cidadãos, dispondo, apenas, para os Estados. Com isso não podia impor tributos, ficando na dependência da intermediação dos Estados confederados. As deliberações do Congresso, na prática, acabavam por ter a eficácia de meras recomendações. Não havia, tampouco, um tribunal supremo, que unificasse a interpretação do direito comum aos Estados ou que resolvesse juridicamente diferenças entre eles. (BRANCO, 2012)
Além disso, o pacto federativo firmado acabava por permitir a denúncia do tratado a qualquer tempo, consagrando o direito de secessão do pacto, o que aumentava o problema das constantes ameaças e a fragilidade perante os iminentes ataques britânicos.
Ainda, segundo Barroso (2010), os principais problemas enfrentados pela confederação instituída nos Estados Unidos dava-se tendo em vista que:
Essa união mostrou-se frágil e incapaz de enfrentar os desafios da consolidação das novas nações independentes e de impedir a competição predatória entre elas. Não se previu a criação de um Executivo central nem de um Judiciário federal. Além disso, o Congresso não tinha poderes para instituir tributos nem regular o comércio entre os Estados.
De efeito, apesar do fortalecimento da soberania com o pacto confederativo para apresentar resistência às pressões externas, esta forma de Estado não se mostrou eficiente no âmbito interno, porquanto a ampla soberania dos Estados Confederados tornou o pacto ineficiente no que diz respeito às relações internas entre os Estados.
E diante desse modelo confederativo, que se apresentava ineficiente, frágil e disfuncional, resultou a necessidade de um governo eficiente em todo o seu território e que também assegurasse os ideais republicanos, o que levou à realização, por todos os Estados Confederados, de uma reunião na cidade da Filadélfia – o único Estado a se ausentar foi o Estado de Rhode Isaland –, ocasião em que se estruturaram as bases do que viria a ser a primeira Federação, a dos Estados Unidos da América.
Conforme anota Lenza (2015),
Nessa nova forma de Estado proposta não se permitiria mais o direito de secessão. Cada Estado cedia parcela de sua soberania para um órgão central, responsável pela centralização e unificação, formando os Estados Unidos da América, passando, nesse momento, a ser autônomos entre si, dentro do pacto federativo.
O novo modelo inaugurado pela Convenção de Filadélfia de 1787, o federativo, teve por escopo acabar com a fragilidade, ineficiência e disfuncionalidade que se via no modelo confederativo, tanto que, segundo Branco (2012), “do próprio preâmbulo da carta [...] se lê: ‘nós, o povo dos Estados Unidos, a fim de formarmos uma União mais perfeita ....’.”
Assim, a formação da primeira Federação decorreu de um movimento centrípeto, em que Estados até então soberanos cederam parcela de sua soberania para um melhor atendimento das necessidades de um governo eficiente em um vasto território, o que, nas palavras de Branco (2012), ficou caracterizado quando “os antigos Estados soberanos confederados deixaram de ser soberanos, mas conservaram a sua autonomia, entregando a uma nova entidade, a União, poderes bastantes para exercer tarefas necessárias ao bem comum de todos os Estados reunidos.”
Em decorrência de realidades locais distintas, cada Estado federativo apresenta características peculiares para atender às necessidades e aos anseios de seu povo. Contudo, há características comuns, próprias de uma federação.
A primeira característica que pode ser mencionada é a existência de soberania do Estado federal e autonomia dos demais entes federados.
A soberania “é entendida como poder de autodeterminação plena, não condicionado a nenhum outro poder, externo ou interno.” (BRANCO, 2012)
Ou seja, a soberania é um poder absoluto de autodeterminação que tem determinado Estado federal.
E autonomia “significa capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competências traçado pelo poder soberano.” (BRANCO, 2012)
Essa autonomia, por sua vez, importa descentralização de poder, não só administrativa, mas política, visto que os entes federados não soberanos, mas autônomos, além de poderem executar leis, podem elaborá-las, resultando, consequentemente, em mais de uma esfera de poder normativo em dado território e sobre as pessoas que nele se encontram.
Aliás, Bryce (apud BRANCO, 2012) argumenta que “o que caracteriza o Estado federal é justamente o fato de, sobre o mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer, harmônica e simultaneamente, a ação política de dois governos distintos, o federal e o estadual”.
Fazendo uma contraposição entre soberania e autonomia, Ferreira Filho (2012) destaca que:
entende-se que soberania é o caráter supremo de um poder: supremo, visto que esse poder não admite qualquer outro, nem acima, nem em concorrência com ele. Já autonomia é o poder de autodeterminação, exercitável de modo independente, mas dentro dos limites traçados por lei estatal superior.
A segunda característica encontrada é a existência de uma Constituição Federal rígida, pois é esse documento que garante a distribuição de competências entre os entes autônomos e faz surgir uma estabilidade institucional.
Como bem acentua Novelino (2012),
A simples repartição de competências legislativas, por si só, não é suficiente para caracterizar esta forma de Estado, pois a delegação às divisões territoriais, se atribuída por lei infraconstitucional, poderá ser retirada a qualquer momento pelo ente central. Por isso a necessidade de fixação pela Lei Maior.
Nesse diapasão, denota-se que se inexistente uma Constituição Federal rígida, a qualquer momento, por mera alteração legislativa, é possível a retirada de poder e, consequentemente, a autonomia, fazendo com que o Estado Federado seja dissolvido e transformado em Estado unitário.
A terceira característica é a existência de repartição de competências, que garante a autonomia e o equilíbrio entre os entes federativos.
Essa repartição de competências, em razão da existência de mais de uma ordem jurídica incidente em dado território e sobre determinada população, consiste na atribuição, pelo documento fundamental do Estado, das matérias que cada ente federado poderá disciplinar.
A quarta característica encontrada em uma federação é a existência de repartição de receitas, que, assim como a repartição de competências, assegura o equilíbrio entre os entes federativos, além de habilitar os entes federativos a desempenhar as suas competências.
Segundo Ferreira Filho (2012),
A existência real da autonomia depende da previsão de recursos, suficientes e não sujeitos a condições, para que os Estados possam desempenhar suas atribuições. Claro que tais recursos hão de ser correlativos à extensão dessas atribuições. Se insuficientes ou sujeitos a condições, a autonomia dos Estados-Membros só existirá no papel em que estiver escrita a Constituição.
Isto é, sem receita própria é impossível dizer que exista entes autônomos, porquanto sem esta os entes deixam de ser autônomos e passam a ser dependentes de outro, descaracterizando a federação.
A quinta característica é a participação dos Estados-membros na vontade federal, a fim de que a vontade federal seja formada pelas vontades regionais.
Há de ser mencionado, ainda, como sexta característica, a capacidade de auto-organização dos entes federados por meio de documentos próprios, porquanto, nas palavras de Novelino (2012), “os negócios locais devem ser solucionados por autoridades locais, razão pela qual os Estados federados possuem órgãos próprios para o exercício de suas funções legislativa, executiva e jurisdicional.”
A sétima característica a ser mencionada é a inexistência de direito de secessão, pois, “não se permite, uma vez criado o pacto federativo, o direito de separação, de retirada.” (LENZA, 2015)
Aliás, se permitida a secessão, o pacto federativo se enfraquece de tal maneira que a federação deixa de existir, visto que a razão de ser da federação é o fortalecimento da soberania e eficiência nas relações internas e sem um pacto indissolúvel não há como garanti-los.
A oitava característica é a existência de um órgão guardião da Constituição, que será incumbido de resolver os conflitos que surgirem entre os entes federados, de forma a evitar a dissolução do Estado e manter o convívio pacífico dentro do território federal.
A nona, e última, característica que pode ser notada em uma federação é possibilidade de intervenção para assegurar o equilíbrio federativo e manter a federação.
Tal intervenção, que deve ser tratada como uma medida excepcional, como anota Branco (2010), “importa a suspensão temporária das normas constitucionais asseguradoras da autonomia da unidade atingida pela medida.”
Sem embargo, deve ser ressaltado que a doutrina não é unânime ao estabelecer todas as características supramencionadas como essenciais para a existência de uma federação, sendo que neste trabalho buscou-se abordar a maior quantidade possível de características dentre as mencionadas pela doutrina.
Os conceitos trazidos pela doutrina buscam idealizar o Estado segundo as características que julgam essenciais para que exista uma Federação, podendo-se colacionar, por exemplo, o de Spitzcovsky e Mota (2013), para quem Estado federado “é a forma de Estado que consagra a existência de duas ou mais ordens jurídicas distintas, que incidem, simultaneamente, sobre o mesmo território, sem que se possa falar em hierarquia entre elas, mas sim em diferentes campos de atuação.”
Em sua obra ainda há o conceito idealizado por Teixeira (apud SPITZCOVSKY e MOTA, 2013), que assim dispõe:
(...) podemos já conceituar Estado Federal, ou forma federativa de governo como aquela em que, num mesmo território e sobre as mesmas pessoas, coexistam simultânea e harmonicamente, pelo menos duas categorias de ordenamento jurídicos – o central e os regionais – cujos poderes são distribuídos e assegurados por uma constituição rígida.
Alexandrino e Paulo (2013) definem-no da seguinte forma: “O Estado será federado (federal, complexo ou composto) se o poder político estiver repartido entre as diferentes entidades governamentais que coexistem em um mesmo território.”
Entretanto, da análise dos conceitos supra, parece-nos que há abordagem de poucas das características presentes em um Estado federado, ficando evidente uma importância demasiada à repartição de competências em detrimento de outras características. Dessa forma, mostra-se melhor, sob nossa ótica, o conceito abrangente trazido por Branco (2012), que assim conceitua Estado Federado:
É correto afirmar que o Estado Federal expressa um modo de ser do Estado (daí se dizer que é uma forma de Estado) em que se divisa uma organização descentralizada, tanto administrativa quanto politicamente, erigida sobre uma repartição de competências entre o governo central e os locais, consagrada na Constituição Federal, em que Estados federados participam das deliberações da União, sem dispor do direito de secessão. No Estado Federal, de regra, há uma Suprema Corte com jurisdição nacional e é previsto um mecanismo de intervenção federal, como procedimento assecuratório da unidade física e da identidade jurídica da Federação.
De efeito, adotar-se-á, neste trabalho, este último conceito de Estado federado, que apresenta um grande número de características essenciais a uma federação, como a divisão de poder e repartição de competências estabelecidas constitucionalmente, existência de um órgão guardião da Constituição e mecanismos de intervenção federal para assegurar a unidade física e identidade jurídica da federação.
A presente classificação tem como critério o tipo de movimento que deu origem ao Estado, que pode ser por agregação ou por desagregação, também denominada por segregação.
O federalismo por agregação surge no momento em que Estados soberanos e independentes cedem sua soberania para formarem um novo Estado, que a partir de então será soberano, enquanto os demais serão apenas autônomos entre si.
Por outro lado, o federalismo por desagregação (segregação) é fruto de uma descentralização política de um Estado unitário.
A presente classificação tem como critério o modo de separação de atribuições entre os entes federativos, que pode ser dual ou cooperativo.
No federalismo dual há descentralização rígida de atribuições, sem que exista qualquer tipo de cooperação ou interpenetração nas atribuições dos entes federados, ou seja, a repartição das competências se dá exclusivamente de forma horizontal.
Já o federalismo cooperativo é pautado na ideia de exercício coordenado de atribuições pelos entes federados, evidenciando uma atuação conjunta que costuma ser chamada de repartição vertical de competências.
Essa classificação tem como critério a maior ou menor concentração de poder no ente central ou nos entes periféricos.
O federalismo centrípeto é aquele em que há uma maior concentração de poderes no ente central.
No federalismo centrífugo há menor concentração de poderes no ente central e um fortalecimento da autonomia dos demais entes federados.
O federalismo de equilíbrio, por sua vez, objetiva uma conciliação entre integração e autonomia, unidade e diversidade, de modo que se mantenha harmonia entre todos os entes federados e haja fortalecimento das instituições.
Essa classificação tem como critério a homogeneidade fática e jurídica dos entes federativos do mesmo grau.
O federalismo simétrico é verificado se houver, entre todos os entes federativos do mesmo grau, uma homogeneidade de cultura e desenvolvimento.
O federalismo assimétrico é verificado se houver, entre os entes federativos do mesmo grau, diversidade (heterogeneidade) de cultura e desenvolvimento.
A presente classificação tem como critério a quantidade de esferas ou centros de competência existentes em determinado território.
Será um federalismo típico se dentro de determinado território existirem apenas duas esperas de competência, a central e a regional.
No entanto, se dentro de determinado território existirem três esferas de competência: o central, o regional e o local, o federalismo será atípico.
A Constituição de 1824, que vigorou até a proclamação da República Federativa, em 15 de novembro de 1889, e que foi outorgada em 25 de março de 1824, no contexto da Restauração Monárquica de Pedro I, sob grande influência do direito francês, adotou a forma unitária de Estado.
A forma unitária adotada pelo Brasil com Constituição Política do Império, de 25 de março de 1824, fica evidenciada em seu artigo 1º[1].
Sobre o tema, Novelino (2012) assim ensina:
A forma unitária de Estado foi adotada, no Brasil, apenas pela Constituição de 1824. Outorgada no contexto da Restauração Monárquica por Pedro I, em 25 de março de 1824, a Carta Imperial teve a influência do direito francês, especialmente da Constituição francesa de 1814, outorgada por Luís XVIII.
Para mencionado autor, o único documento político fundamental do Brasil que adotou não adotou o federalismo como forma de Estado foi a Constituição de 1824, a qual, influenciada pela ordem constitucional francesa, adotou a forma unitária de Estado.
No entanto, apesar de a Constituição de 1824 ter adotado a forma unitária de Estado, à época, na Constituinte de 1823, já havia vozes reivindicando que se adotasse como forma de Estado a forma federativa. Como leciona Ferreira Filho (2012),
O ideal federativo é no Brasil tão antigo quanto à reivindicação de independência. Obtida esta, já na Constituinte de 1823, houve quem postulasse a implantação de uma estrutura federativa, mais condizente com a diversidade de condições regionais e com os meios de comunicação da época, do que a centralização.
Porém, como ressalta o mencionado autor, a Constituição de 1824, ao não adotar a forma federativa de Estado, e sim a unitária, “não satisfez [...] o anseio federalista que por todo o Império, serviu de arma à oposição, inclusive ensejando conflitos armados.”
Após a queda da monarquia, em novembro de 1889, decorrente do desgaste do regime monárquico, o movimento republicano, que se encontrava forte no país, sob a chefia de Deodoro da Fonseca, conseguiu levar a efeito a Proclamação da República Federativa (SOUZA NETO e SARMENTO, 2012).
Com a proclamação da República Federativa, por sua vez, passou-se a adotar, no Brasil, a forma federativa, cuja formalização se deu através do artigo 1º do Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889[2].
Isto é, a forma federativa de Estado, no Brasil, surgiu junto com a República, ocasião em que as antigas províncias foram transformadas em Estados da República, todos dotados de autonomia, sendo, portanto, um típico federalismo por desagregação (segregação).
Sucessivamente ao Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, a Constituição de 1891 institucionalizou de vez a forma federativa de Estado, adotando, como menciona Novelino (2012), “um modelo rígido e dualista de repartição de competências”, tendo “forte inspiração do direito norte-americano, sobretudo na parte relativa à organização e funcionamento da federação.”
Entretanto, o modelo de federalismo então adotado pela Constituição Republicana de 1891, não se adaptou adequadamente à profunda diferença de condições econômico-sociais entre as mais diversas regiões do território brasileiro, o que gerou profundo enriquecimento de algumas regiões e empobrecimento das demais.
Analisando de forma mais detida a situação gerada com o modelo de federalismo então adotado, Ferreira Filho (2012) esclarece:
A Constituição de 1891 ao institucionalizar a Federação seguiu o modelo de federalismo dualista. Este, porém, era mal adaptado à profunda diversidade de condições entre as regiões do País, consequentemente entre os Estados. De fato, para muitos dos Estados faltavam condições econômicas para adequadamente atender às tarefas que desde então lhes incumbiam. Esse mau atendimento foi causa de maior empobrecimento dos mesmos Estados e, destarte, do alargamento do fosso entre regiões ricas e regiões pobres.
E igualmente era destoante da mentalidade prevalente no País, na medida em que esta tende a tudo esperar da Capital. Por isso, foram os Estados que batalharam pelo incremento da atividade da União (e, desse modo, pelo alargamento de sua esfera de competências) e não o contrário, conforme revela a história da Primeira República, por paradoxal que isto pareça.
Nesse diapasão, observa-se que, malgrado o anseio da população no século XIX por um Estado federado, não se pode dizer que o país já estava preparado para esta forma de Estado, porquanto os entes autônomos que surgiram com a Federação, ao invés de lutarem por uma maior autonomia, buscaram sua diminuição e maior dependência do Poder Central, típica característica de um Estado unitário.
Isso porque, o modelo de federalismo dualista acabou por não se adequar à realidade nacional, que acostumada com a submissão ao Poder Central, ainda era incapaz de exercer Poderes Regionais de forma independente.
Substituindo o modelo dualista de federalismo instalado com a Constituição de 1891, que, como já dito, não se adequou muito bem às necessidades daquela época, após a Revolução de 1930 e a constituição que o sucedeu – Constituição de 1934 –, instalou-se o modelo de federalismo cooperativo, inspirado no constitucionalismo europeu, principalmente na Constituição de Weimar de 1919.
Nesse federalismo cooperativo, inaugurado, no Brasil, em 1934, conforme vaticina Ferreira Filho (2012), “deu-se [...] à União uma posição e uma influência preponderante no tratamento do interesse geral, amesquinhando-se o papel dos Estados.”
Com efeito, mais uma vez, distanciando-se da ideia de Federação – fortalecimento da autonomia dos entes federados –, o Brasil acabou por centralizar ainda mais competências no Poder Central, como ocorria no Estado unitário.
Não é outra, senão essa a lição de Novelino (2012), que pondera que a “Constituição de 1934 foi mais centralizadora do que a antecessora, ampliando o rol de competências da União. A competência para legislar sobre Direito Processual, por exemplo, atribuída aos Estados-membros na Constituição de 1891, foi transferida à União.”
A Constituição de 1934, além desse cunho centralizador, trazia ideias liberais e democráticas, o que acabou não resistindo em razão da radicalização do regime e do clima social da época, dando ensejo à sua ruptura e outorga da nova Carta, denominada Carta do Estado Novo, de 10 de novembro de 1937.
A Constituição de 1937, que trazia marcas de autoritarismo e corporativismo, inspirada na Constituição da Polônia de 1935 e na Constituição de Portugal de 1933, nas palavras de Souza Neto e Sarmento (2012),
mantinha [...] o regime federativo da Constituição de 1934, inclusive com a mesma divisão política e territorial (art. 3º). Previam-se competências privativas da União (arts. 15, 16 e 20) e competências exclusivas dos Estados (arts. 21 e 23), aos quais também se facultava suplementar a legislação federal, suprindo-lhes lacunas e atendendo aos interesses locais.
Deveras, a Carta de 1937 acabava por não alterar em nada o modelo de federalismo que vinha sendo adotado desde a Constituição de 1934. No entanto, diferentemente do que constava no documento político fundamental do Estado, conforme afirmam os mesmos autores, “nada disso saiu do papel, pois prevaleceu durante a vigência da Carta a centralização unitária, sobretudo pela nomeação dos interventores pelo governo federal”.
Na verdade, conforme lecionam referidos autores,
Do ponto de vista da repartição espacial de poder, o Brasil foi autêntico Estado unitário. [...] As relações entre a União e os Estados não se regeram minimamente pela Constituição, mas sobretudo pelo Decreto-Lei nº 1.202/39, conhecido como ‘Código de Interventores’.
Assim, aquilo que vinha sendo notado desde a Constituição de 1891 – centralização de poder e distanciamento do federalismo –, acabou se acentuando ainda mais no plano fático da vigência da Constituição outorgada de 1937, retomando, no Brasil, a forma unitária de Estado, ainda que outro fosse o teor do texto constitucional.
Diante da crise que se instalara no governo de Getúlio Vargas, houve um golpe de Estado em 1945 e imediata convocação de Assembleia Constituinte, que se deu em 1946.
A Assembleia Constituinte de 1946,
foi contemporânea de uma importante ‘onda’ de constitucionalismo global, que se seguiu ao fim da II Guerra Mundial. Mais ou menos na mesma época, vários estados elaboraram constituições que hoje são referência mundial, como a Itália (1947), a Alemanha (1948) e a Índia (1946), e outros aprovaram textos que acabariam não resistindo ao tempo, como a França. (SOUZA NETO e SARMENTO, 2012)
Ou seja, no Brasil, assim como ocorreu em outros países na mesma época, veio a surgir uma nova ordem constitucional.
E, por isso, conforme observa Novelino (2012),
Na tentativa de romper com a centralização política implementada durante o Estado Novo, a Constituição de 1946 restaurou o federalismo, assegurando à União competências privativas e outorgando as competências residuais aos Estados, além de competências complementares e supletivas. Aos municípios assegurou uma ampla autonomia, com a possibilidade de eleição de prefeitos e de vice-prefeitos, competência para organizar serviços públicos locais e competências supletivas.
Destarte, a Constituição de 1946, rompendo com o Estado Novo, trouxe de volta a forma federativa de Estado ao Brasil, mas, assim como ocorreu nas demais constituições que adotaram a forma federativa de Estado, permaneceu a tendência centralizadora de poder.
São estes, inclusive, os ensinamentos de Ferreira Filho (2012),
A tendência à centralização, praticamente ao fortalecimento da União, não foi detida pela Constituição de 1946. Na verdade, vigendo esta, a preocupação desenvolvimentista veio a reforçar a tendência centralizadora. Para tanto confluíram as tentativas de planejamento, as iniciativas destinadas a reduzir as desigualdades regionais (como a SUDENE) e os grandes investimentos estatais, mormente na indústria de base.
Com efeito, a despeito de a Constituição de 1946 buscar restabelecer o federalismo, que só existiu formalmente nas Constituições anteriores, ainda foi mantido o excesso de poder no ente central – a União – e, consequentemente, o federalismo se manteve prejudicado.
Durante a vigência da Constituição de 1946 houve momentos de democracia e estabilidade institucional e outros extremamente conturbados. No período de extrema conturbação, que ocorreu após o golpe militar de 1964, a Constituição conviveu com o arbítrio militar e pouca importância tinha para estes, tanto que o Ato Institucional nº 1, de 9 de abril de 1964, assinado pelos comandantes das Forças Armadas, intitulado como emanação do poder constituinte originário, não buscava fundamento de validade na Constituição de 1946, e afirmava que esta somente continuaria a valer naquilo que não fosse contrário ao Ato Institucional. (SOUZA NETO e SARMENTO, 2012)
Em seguida, sucederam diversos Atos Institucionais intitulados como manifestação do poder constituinte originário e foram editadas diversas emendas à Constituição de 1946, até que, em 1967, quando a Constituição vigente parecia mais uma colcha de retalhos e pouco tinha de seu texto original, resolveu-se convocar uma nova Assembleia Constituinte para institucionalizar o regime militar.
A Constituição de 1967, como mencionado alhures, surgiu para institucionalizar o regime militar que se encontrava no poder à época e, como ressalta Souza Neto e Sarmento (2012),
manteve nominalmente o federalismo de 2º grau, com duas esferas de poder (União e Estados) e com um baixíssimo nível de descentralização política. A autonomia municipal ficou bastante prejudicada por regras de eleição dos Prefeitos em Municípios sedes de capitais e estâncias hidrominerais – que ficavam a cargo dos Estados –, bem como em Municípios declarados de interesse nacional – cuja eleição ficava a cargo da União.
Posteriormente, a Junta Militar que governava o País, por intermédio da Emenda Constitucional nº 1, outorgou a Constituição de 1969, que manteve a forma de Estado estabelecida pela Constituição de 1967.
Contudo, “não se pode deixar de registrar o entendimento de alguns, segundo o qual, nas Constituições de [...] 1967, bem como durante a vigência da Emenda 1/1969, tivemos no Brasil somente uma Federação de fachada” (SPITZCOVSKY e MOTA, 2013). E o entendimento de que essa centralização política instaurou, “na opinião de muitos, um novo tipo de federalismo, o federalismo de integração” (FERREIRA FILHO, 2012).
Assim, como ocorreu durante a vigência da Carta de 1937, cujo federalismo se verificava formalmente inscrito na Constituição, mas no plano fático o que se observava era um Estado unitário, durante a vigência das Constituições de 1967 e 1969, há quem afirme não ter existido um federalismo.
E a razão dessa afirmação decorre do fato de não ser possível se falar em federalismo sem o reconhecimento da autonomia dos entes federados. Se a autonomia dos entes federados inexiste, seja no plano formal ou no plano material, não existe federação, que pressupõe descentralização de poder.
Em razão da crise que se instalara no governo militar sob a vigência das Constituições de 1967 e 1969 e da transição do autoritarismo em direção à democracia iniciada ainda no regime militar, houve a convocação da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, instalada em 1º de fevereiro de 1987, que resultou a atual Constituição de 1988, promulgada em 05 de outubro de 1988.
A atual Carta política vigente, conforme anota Novelino (2012), “conferiu uma nova configuração à federação brasileira”, que nas palavras de Souza Neto e Sarmento (2012),
não rompeu com a tradição centrípeta brasileira, de extrema concentração de competências normativas no plano federal. [...] Além disso, promoveu um maior grau de descentralização administrativa, bem como financeira [...], conferindo a tais entidades federativas condições para o exercício de suas competências materiais, de forma a atenuar a sua dependência econômica ao Poder Central, que caracterizava o regime constitucional anterior.
Para Ferreira Filho (2012), “a Constituição de 1988 confere maior autonomia aos Estados-Membros tentando um reequilíbrio federativo. A expansão da autonomia estadual restabelece o federalismo cooperativo. Abandona o federalismo de integração.”
Dessa forma, a Constituição de 1988, conquanto estabeleça mais poderes ao ente central, a União, caracterizando um federalismo centrípeto, acaba por abandonar os modelos antigos, de forma que hoje se pode dizer que há autonomia dos entes federados em decorrência da definição clara dos poderes de cada entidade federativa e da possibilidade de estas, sem total dependência do Poder Central, exercerem autonomamente suas capacidades.
A atual ideia de Município, como responsável pelas cidades, surge com a República Romana, em que, com o intuito de manter dominação pacífica das comunidades conquistadas pela força de seu exército, sujeitava-as às imposições do Senado e, em troca, conferia-lhes algumas prerrogativas.
Importante citar, sobre o tema, Meirelles (2006),
O Município, como unidade político-administrativa, surgiu com a República Romana, interessada em manter a dominação pacífica das cidades conquistadas pela força de seus exércitos. Os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, às imposições do Senado, mas, em troca de sua sujeição e fiel obediência às leis romanas, a República lhes concedia certas prerrogativas, que variavam de simples direitos privados (jus connubi, jus commerci etc.) até o privilégio de eleger seus governantes e dirigir a própria cidade (jus suffragii). As comunidades que auferiam essas vantagens eram consideradas Municípios [...]
Assim, o surgimento do Município, dotado de prerrogativas, surge como espécie de moeda de troca para que determinado povo se sujeitasse às leis de outro após ter sofrido a derrota.
Na modernidade, o Município passou a adotar diversas estruturas, pois ora se organiza segundo suas próprias normas, ora é organizado pelo Estado-membro, mas, ainda assim, é quem assume, sempre, “todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área” (MEIRELLES, 2006).
O Município é, então, o principal responsável pelos espaços urbanos.
E à época do Brasil-Colônia, o modelo de Município então adotado em Portugal foi transportado para o Brasil, de maneira que este possuía atribuições políticas, administrativas e judiciais, mas eram vinculados ao Reino, que os constituíam de forma idêntica um ao outro.
Em seguida, com a Independência do Brasil e já sob a égide da Carta Imperial de 1824, os Municípios passaram a ter um autogoverno, desempenhado pelas Câmaras Municipais, às quais competia o governo econômico e municipal das cidades e vilas.
Entretanto, apesar de haver um tímido aparecimento de autonomia nos Municípios, visto que a Constituição então vigente lhe atribuía a capacidade de autogoverno, os Municípios acabaram ficando extremamente subordinados administrativa e politicamente às Províncias em decorrência da edição de uma lei regulamentar referida no artigo 169 da Constituição de 1824[3].
Nesse diapasão, consoante anota Meirelles (2006),
as municipalidades não passaram de uma divisão territorial, sem influência política e sem autonomia na gestão de seus interesses, ante a expressa declaração [...] de que as Câmaras eram corporações meramente administrativas (art. 24). Desprestigiadas politicamente, jungidas à Província e despojadas do poder judicante, as Municipalidades do Império contrastaram gritantemente com a organização anterior, do Município Colonial, que desfrutava de franquias mais largas e consentâneas com suas finalidades.
Ou seja, diante da subordinação total do Município à Província, com seu governo sendo tratado como corporações meramente administrativas, o Município que apareceu na primeira Constituição brasileira não tinha nenhuma autonomia.
Iniciada a República, em 1889, pelo Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, e tendo esta sido institucionalizada na Constituição de 1891, formalmente os Municípios passaram a ter uma ampla autonomia, a qual deveria ser organizada pelos Estados-membros em suas constituições.
No entanto, apesar de formalmente constar essa determinação aos Estados-membros (artigo 68 da Constituição de 1891), a autonomia municipal jamais chegou a existir durante a vigência da Constituição de 1891, pois a descentralização pregada em seu texto não conseguiu se efetivar em um país cujos costumes se assentavam na concentração de poder em um único órgão.
Aprimorando a ideia de autonomia municipal, cujas tentativas de efetivá-la restaram fracassadas até então, a Constituição de 1934, além de assegurar a autonomia dos Municípios, garantiu-lhes meios de levá-la a efeito, pois os Municípios não tinham apenas governo próprio, como também tinham rendas próprias para executar seus serviços públicos e aprimorar as cidades (artigo13 da Constituição de 1934[4]).
Logo após o surgimento de uma autonomia municipal que tudo indicava ser promissora, o golpe ditatorial de 1937 fez surgir um novo regime – Constituição de 1937 –, em que a predominância de poder nas mãos de seu instituidor acabou por aniquilar a autonomia municipal, conforme afirma Meirelles (2006):
sem vislumbre de erro, [...] no regime de 1937 as Municipalidades foram menos autônomas que sob o centralismo imperial, porque na Monarquia os interesses locais eram debatidos nas Câmaras de Vereadores e levados ao conhecimento dos governadores (Lei 1828) ou das Assembleias Legislativas das Províncias (Ato adicional de 1834), que proviam a respeito, ao passo que no sistema interventorial do Estado Novo não havia qualquer respiradouro para as manifestações locais em prol do Município, visto que os prefeitos nomeados governavam discricionariamente, sem colaboração de qualquer órgão local de representação popular.
De efeito, se antes já não se podia falar em autonomia municipal ante a total subordinação à Província, que ao menos debatia as questões municipais levantadas pelo governo local, representante da população das cidades, durante a vigência da Carta Magna de 1937 a autonomia municipal ficou ainda mais prejudicada, pois a vontade do povo que vivia nas cidades foi totalmente desprezada, prevalecendo a vontade do Poder Central sobre qualquer outro.
Findo o regime ditatorial, a Constituição de 1946 voltou a conferir autonomia aos Municípios, a qual era evidenciada pela autonomia política, administrativa e financeira, de forma que a população dos Municípios elegiam o prefeito e vereadores, os Municípios prestavam serviços públicos e executavam atividades materiais específicas e arrecadavam os tributos de sua competência e aplicavam suas rendas.
Com a assunção, pelo Governo Militar, do comando do país, seguindo o modelo anterior, a Constituição de 1967, e sua Emenda de 1969, mantiveram, embora de forma mais tímida, a autonomia política, administrativa e financeira dos Municípios.
Por fim, na Constituição de 1988 a autonomia dos Municípios foi ampliada, conferindo-lhe maior autonomia política, administrativa e financeira, através da capacidade de autogoverno, autoadministração, auto-organização e autolegislação.
Consoante se depreende, durante o desenvolvimento da ideia de Município no Brasil, responsável direto pela ordenação das cidades, os Municípios foram se desvinculando, primeiro do Poder Central, depois dos Estados, para, enfim, poderem gozar de uma autonomia política, administrativa e financeira.
Tamanha é a autonomia dada aos Municípios que, ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal, foi dotado das capacidades de autogoverno, autoadministração, auto-organização e autolegislação, conforme será verificado abaixo.
O autogoverno dos Municípios é exercido Prefeito, chefe do Poder Executivo Municipal, e pelos Vereadores, que compõem seu Poder Legislativo, todos eleitos diretamente (arts. 29,I, CF).
E, consoante lição de Novelino (2012), este governo em âmbito municipal será exercido “sem qualquer ingerência da União ou do Estado-Membro”.
Nesse diapasão, assim como ocorre com a União e com os Estados-Membros, o autogoverno em âmbito municipal é exercido de forma totalmente independente.
A auto-organização dos Municípios, por força do contido no artigo 29 da Constituição Federal, se dará por lei orgânica, e pelas legislações que adotar, ante a capacidade de auto-legislação.
No entanto, a lei orgânica elaborada pelo Município, principal instrumento de sua auto-organização, deverá observar, além da Constituição Federal, como ocorre com o Estado-Membro, a Constituição Estadual.
No que tange às leis comuns, estas se limitam à competência legislativa estabelecida constitucionalmente.
Disse decorre que, “hierarquicamente, a lei orgânica municipal se situa acima das leis municipais (ordinárias e complementares) e abaixo da Constituição da República e da Constituição do respectivo Estado-membro (CF, art. 29, e ADCT, art. 11, parágrafo único)”.
Contudo, a despeito de ser hierarquicamente superior, a Constituição Estadual deve respeitar a organização autônoma dos Municípios, tendo em vista o que já decidiu o Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3549,
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ART. 75, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DE GOIÁS - DUPLA VACÂNCIA DOS CARGOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL - DOMÍNIO NORMATIVO DA LEI ORGÂNICA - AFRONTA AOS ARTS. 1º E 29 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. O poder constituinte dos Estados-membros está limitado pelos princípios da Constituição da República, que lhes assegura autonomia com condicionantes, entre as quais se tem o respeito à organização autônoma dos Municípios, também assegurada constitucionalmente. 2. O art. 30, inc. I, da Constituição da República outorga aos Municípios a atribuição de legislar sobre assuntos de interesse local. A vocação sucessória dos cargos de prefeito e vice-prefeito põem-se no âmbito da autonomia política local, em caso de dupla vacância. 3. Ao disciplinar matéria, cuja competência é exclusiva dos Municípios, o art. 75, § 2º, da Constituição de Goiás fere a autonomia desses entes, mitigando-lhes a capacidade de auto-organização e de autogoverno e limitando a sua autonomia política assegurada pela Constituição brasileira. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
Portanto, a auto-organização dos Municípios, conquanto subordinada à Constituição Estadual, encontra espaço próprio na Constituição Federal, o qual não pode ser invadido nem pela União, nem pelos Estados-membros.
Os Municípios exercem sua autoadministração através das competências constitucionais não legislativas, que lhes foram outorgadas constitucionalmente e que podem ser privativas, supletivas e comuns.
Essa competência não legislativa, de execução material de atividades, delimita o campo de atuação político-administrativa do Município e diz respeito, principalmente, à capacidade decisória, sem qualquer subordinação, quanto aos interesses locais, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842,
Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente.
A competência privativa é aquela que é exercida sem concorrência com Estados-membros e União e está prevista no artigo 30, V, da Constituição Federal, que diz respeito à organização e prestação dos serviços públicos de interesse local.
Já a competência suplementar, é aquela que é exercida em observância às competências da União e dos Estados-membros, estando previstas, principalmente, nos incisos IV, VI, VII, VIII e IX do artigo 30 da Constituição Federal[5].
Por sua vez, a competência comum se refere a atividades que visam à cooperação com a União e os Estados-membros, estando delimitadas, conforme mencionado outrora, no artigo 23 da Constituição Federal.
No que se refere às competências administrativas dos Municípios, para que não haja interferência nas competências da União e dos Estados-membros, deve preponderar o princípio do interesse local, pois, como enfatiza Meirelles (2006),
O conceito de administração própria não oferece dificuldade de entendimento e delimitação – é a gestão dos negócios locais pelos representantes do povo do Município, sem interferência dos poderes da União ou do Estado-membro. Mas a cláusula limitativa dessa administração exige exata interpretação, para que o Município não invada competência alheia, nem deixe de praticar atos que lhe são reservados. Tudo se resume, pois, na precisa compreensão do significado de “interesse local”.
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios [...]. O que define e caracteriza o “interesse local”, inscrito no dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.
[...]
Concluindo, podemos dizer que tudo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado-membro e à União.”
Deveras, respeitado o interesse local, que é aquele em que predomina o interesse do Município em detrimento dos interesses dos Estados e da União, e as competências conferidas pela Constituição, os Municípios poderão exercer de forma autônoma sua administração.
A autolegislação é decorrência lógica da auto-organização, visto que o Município se organiza, também, segundo as leis que adotar, as quais têm âmbito de incidência própria delineada constitucionalmente, podendo essa competência legislativa ser encarada sob os seguintes ângulos: expressa, de interesse local e suplementar.
A competência legislativa expressa encontra-se em diversos dispositivos constitucionais, destacando-se os artigos 156[6]; 182, §§1º e 4º[7]; 211, §2º[8], que preveem matérias que cabem aos Municípios tratarem por suas próprias leis.
Em relação à competência legislativa sobre interesse local, prevista no artigo 30, I, da Constituição Federal, trata-se, à semelhança daquilo informado sobre a competência administrativa dos Municípios, do poder de legislar sobre assuntos cuja preponderância dos interesses seja do Município.
Por fim, apesar de os Municípios não estarem elencados ao lado da União e dos Estados-membros no artigo 24 da Constituição Federal, que se refere à competência concorrente, aqueles, ao lado destes, possuem competência legislativa suplementar, a qual diz respeito, mais uma vez, a assuntos de interesse local (arts. 30, II, da Constituição Federal[9]).
Sobre o tema, impende mencionar o entendimento do Supremo Tribunal Federal, no Agravo de Instrumento nº 347717, sobre a (in) validade de normas municipais que (não) tratam de interesse local, in verbis:
ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - ALEGAÇÃO TARDIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 144, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO - MATÉRIA QUE, POR SER ESTRANHA À PRESENTE CAUSA, NÃO FOI EXAMINADA NA DECISÃO OBJETO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO - INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO "JURA NOVIT CURIA" - RECURSO IMPROVIDO. - O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem, em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros. Precedentes.
Por conseguinte, a autonomia dos Municípios, com algumas peculiaridades, abrange a capacidade de autogoverno – exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo –, auto-organização – através da Lei Orgânica Municipal e leis municipais –, autoadministração – no exercício de competências privativa, suplementar e comuns – e autolegislação – através de atividade legiferante sobre matérias expressas, de interesse local e de forma suplementar.
A caracterização do Município como ente federativo ainda é um ponto divergente na doutrina brasileira.
Uma das vozes que lhe negam a qualidade de ente federativo é a de Silva (2014), cuja lição é a seguinte:
Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de federação. Não se vá, depois, querer criar uma câmara de representantes dos Municípios. Em que muda a federação brasileira com o incluir dos Municípios como um de seus componentes? Não muda nada. Passaram os Municípios a ser entidades federativas? Certamente que não, pois não temos uma federação de Municípios. Não é uma união de municípios que forma a federação. Se houvesse uma federação de Municípios, estes assumiriam a natureza de Estados-membros, mas poderiam ser Estados-membros (de segunda classe?) dentro dos Estados federados? Onde estaria a autonomia federativa de uns e de outros, pois esta pressupõe território próprio, não compartilhado? Dizer que a República Federativa do Brasil é formada de união indissolúvel dos Municípios é algo sem sentido, porque, se assim fora, ter-se-ia que admitir que a Constituição está provendo contra uma hipotética secessão municipal. Acontece que a sanção correspondente a tal hipótese é a intervenção federal que não existe em relação aos Municípios. A intervenção neles é da competência dos Estados, o que mostra serem ainda vinculados a estes. Prova que continuam a ser divisões político-administrativas dos Estados, não da União. Se fossem divisões políticas do território da União, como ficariam os Estados, cujo território é integralmente repartido entre os seus Municípios? Ficariam sem território próprio? Então, que entidades seriam os Estados? Não resta dúvida que ficamos com uma federação muito complexa, com entidades superpostas.
O mesmo entendimento é revelado por Branco (2012), que pondera:
Muitos sustentam que, a partir da Constituição de 1988, os Municípios passaram a gozar do status de integrantes da Federação, uma vez que, agora, além de autonomia, contando com Executivo e Legislativo próprios, contam também com o poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (art. 29). É tido como definitivo para corroborar essa tese o artigo inaugural da Carta em vigor, em que se afirma que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.
Embora essa corrente receba adesões significativas, há ponderosas razões em contrário. Veja-se que é típico do Estado Federal a participação das entidades federadas na das entidades federadas na formação da vontade federal, do que resulta a criação do Senado Federal, que, entre nós, não tem, na sua composição, representantes dos Municípios. Os Municípios tampouco mantêm um Poder Judiciário, como ocorre com os Estados e com a União. Além disso, a intervenção nos Municípios situados em Estado-membro está a cargo deste. Afinal, a competência originária do STF para resolver pendências entre entidades componentes da Federação não inclui as hipóteses em que o Município compõe um dos polos da lide.
Com efeito, esse entendimento, apesar de reconhecer a autonomia municipal, acaba por negar aos Municípios a qualidade de entidade federativa, encarando-o apenas como unidade administrativa.
Isso porque para essa corrente, o modelo de federalismo como forma de Estado não pressupõe a existência de Municípios como entes federativos, porquanto estes são desnecessários à ideia de federação, não participam da vontade nacional, não possuem território próprio e sua autogoverno é carente de Poder Judiciário.
Por outro lado, Novelino (2012) possui um entendimento diametralmente oposto,
A Constituição consagrou a tese de que o Município integra nosso sistema federativo como entidade de terceiro grau, ao dispor que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal (CF, art. 1.º) e ao estabelecer que a organização político-administrativa do Estado brasileiro compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos dotados de autonomia (CF, art. 18).
Nesse mesmo sentido é o posicionamento de Lenza (2015),
Muito se questionou a respeito de serem os Municípios parte integrante ou não de nossa Federação, bem como sobre a sua autonomia. A análise dos arts. 1º e 18, bem como de todo o capítulo reservado aos Municípios (apesar de vozes em contrário), leva-nos ao único entendimento de que eles são entes federativos, dotados de autonomia própria, materializada por sua capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. Ainda mais diante do art. 34, VII, “c”, que prevê a intervenção federal na hipótese de o Estado não respeitar a autonomia municipal.
Igualmente, Meirelles (2006) assim se pronuncia:
De início a Constituição da República de 1988, corrigindo falha das anteriores, integrou o Município como entidade de terceiro grau (arts. 1º e 18) – o que já reivindicávamos desde a 1ª edição desta obra, por não se justificar sua exclusão, já que sempre fora peça essencial da organização político-administrativa brasileira.
Adotando esse entendimento, podem-se mencionar, ainda, as palavras de Ferreira Filho (2012):
O Município, no direito Constitucional brasileiro em vigor, é entidade política, de existência prevista como necessária, com autonomia e competência mínima rigidamente estabelecida.
A Constituição Federal prevê o Município como entidade federativa (art. 1º), lhe confere competência (art. 30) e lhe discrimina rendas (art. 156).
Encerra-se, com isso, a polêmica doutrinária sobre a natureza do Município, que alguns entendiam não ser entidade federativa por ter sido omitido no texto do art. 1º da EC n. 1/69.
Deveras, em sentido diverso do que entende a primeira corrente mencionada, essa segunda corrente afirma que a Constituição Federal de 1988 expressamente elenca os Municípios como entidade federativa, dotados de autonomia como os Estados-membros, o Distrito Federal e a União.
Nesse diapasão, verifica-se haver posicionamentos divergentes acerca da natureza jurídica do Município, pois alguns lhe reconhecem a qualidade de entidade federativa e outros a de mera unidade administrativa.
Contudo, com o devido respeito aos entendimentos em sentido contrário, parece-nos que o Município, na federação brasileira, é uma entidade federativa, e não uma mera unidade administrativa.
Isso porque, não é possível dizer, nos dias atuais, que exista apenas um modelo de federalismo – o modelo adotado pelos Estados Unidos da América, em que existem apenas duas esferas de poder (central e regional) – e que os Estados não podem adotar livremente, cada qual, o modelo que melhor lhe convir.
Assim, malgrado os Municípios brasileiros não possuam representatividade na vontade Federal – que, em tese, dá-se pelo Senado Federal em relação aos Estados-membros –, não se pode dizer que este e a Câmara dos Deputados Federais não representam os Municípios, visto que quem os elege é toda a população, de forma direta.
Ou seja, se é toda a população que elege os representantes que irão exercer as funções próprias de Deputados Federais e Senadores, não se pode dizer que estes não representam a vontade dos Municípios. Na verdade, estes representam a vontade de toda a nação, pois, ao legislarem, não legislam em prol só da União, ou em prol da União e dos Estados-membros; legislam, sim, em prol da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios. Tanto é que, legislando dessa forma, podem afetar diretamente os Municípios, que se vinculam à legislação nacional e à Constituição Federal.
Aliás, seria ilógico admitir isso, porquanto não há como separar a população nacional da população estadual e municipal.
Desse modo, apesar de a Câmara dos Deputados Federais o Senado Federal integrarem a União, a vontade manifestada por estes órgãos é nacional, o que impossibilita a exclusão da qualidade de entidade federativa do Município por isso.
Igualmente, não se justifica não conferir ao Município a qualidade de entidade federativa por não existir em sua estrutura um Poder Judiciário, haja vista que este é um poder nacional, e não Federal ou Estadual, porquanto composto por órgãos com jurisdição somente nos Estados-membros e Distrito Federal e os órgãos que, em tese, integrariam a estrutura tão só da União ou somente dos Estados-membros, exercem jurisdição sobre os Municípios.
Significa dizer, há apenas um Poder Judiciário no Brasil, e este é nacional, sendo certo dizer que todos os entes federativos – União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios – possuem Poder Judiciário, mas não de forma exclusiva, e sim compartilhada.
Outrossim, não se diga que os Municípios não possuem território próprio ou que não é possível admitir entidades federativas superpostas, haja vista que ao partir desse raciocínio não seria possível sequer reconhecer os Estados-membros como entidade federativa, pois a própria União é composta pelo território dos Estados-membros, e não de território exclusivo.
Se o território da União é formado pelo território dos Estados-membros, isso significa que a superposição de territórios não é capaz de retirar a qualidade de entidade federada de um ente, devendo ser reconhecido, destarte, que o território dos Estados-membros é composto pelo território dos Municípios e o território da União é composto pelo território pertencente, igualmente, aos Estados-membros e aos Municípios.
Importante observação sobre o tema, pode-se extrair das palavras lançadas por Melo Filho (2013),
Por seu turno, também não se pode inferir que o reconhecimento do caráter de ente federativo aos municípios deixaria os Estados-membros sem territórios próprios, pelo mesmo motivo que a existência de Estados-membros não deixa a União sem território. O que há, na verdade, é a coexistência de esferas governamentais sobre uma mesma base territorial.
Deveras, existe, em verdade, um único território, sob o qual incide três esferas governamentais, a esfera a cargo da União, a esfera a cargo dos Estados-membros e a esfera a cargo dos Municípios (o Distrito Federal acumula as esferas governamentais dos Estados-membros e dos Municípios).
Por fim, a inexistência de intervenção federal em Municípios, e sim intervenção estadual, é irrelevante para descaracterizá-lo como entidade federada, porquanto a intervenção federal nos Estados-membros, reflexamente, em algumas hipóteses, gera uma intervenção nos Municípios que os integram.
A bem da verdade, não reconhecer o Município como entidade federativa é contrariar a própria vontade do poder constituinte originário, que, expressamente, assim o considerou nos artigos 1º, caput[10], e 18, caput[11], da Constituição Federal de 1988.
Portanto, pelo que se depreende, além de a atual Constituição expressamente afirmar que os Municípios compõem a República Federativa do Brasil, esta adotou como critério para caracterizar uma entidade federativa, a existência de autonomia, a qual, até mesmo José Afonso da Silva, defensor da tese de que os Municípios não são entidades federativas, reconhece existir nestes, ipsis litteris:
A autonomia municipal é assegurada pelos arts. 18 e 29, e garantida contra os Estados no art. 34, VII, c, da Constituição.
[...]
A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades:
(a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria;
(b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras Municipais;
(c) capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar;
(d) capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local). (SILVA, 2014)
Inclusive, não é outro senão esse o entendimento de Novelino (2012),
Não obstante, ao contrário do que ocorre em outras federações, no Brasil os Municípios possuem âmbitos exclusivos de competências políticas (legislativas e de governo), sendo-lhes atribuídas as mesmas autonomias conferidas à União e aos Estados, razão pela qual, apesar de certas peculiaridades, não há como negar-lhes a condição de verdadeiros entes federativos.
Dessa forma, entendemos que é o critério adotado pela Constituição Federal de 1988 para caracterizar um ente como federativo foi a existência de autonomia, a qual é existente na União, nos Estados-membros e nos Municípios, podendo-se afirmar que os Municípios, em decorrência disso, são entes federativos na federação brasileira.
E isso decorre do fato de, diferentemente de outras federações, o Brasil ter adotado como tipo de federalismo, quanto às esferas de competências, um federalismo atípico, de terceiro grau, no qual existe três esferas de competência – a Federal (União), a Regional (Estados-membros) e a local (Municípios).
Frise-se, todavia, que isso não significa que a autonomia dos Municípios é idêntica à dos demais entes federativos, tendo em vista que, no desenho constitucional, cada entidade federativa tem um campo específico de atuação e características próprias que a diferencia das demais, sem, contudo, retirar-lhe a importância desempenhada na federação.
O federalismo como forma de Estado surge com o intuito de fortalecer a soberania estatal e tornar o Estado eficaz e funcional, pois a forma confederada, à época, apesar de ter os mesmos objetivos, não se mostrou adequada para atender aos anseios da sociedade norte-americana.
No Brasil, por outro lado, quando se adotou o federalismo como forma de Estado, adotou-se mais por ideologia do que por necessidades, visto que jamais se conseguiu por em prática o modelo tradicional inaugurado no século XVIII nos Estados Unidos da América.
De efeito, notou-se que o federalismo desenvolveu-se no Brasil de forma diversa do que se projetou, podendo, inclusive, serem verificados momentos em que o federalismo existiu apenas formalmente, tamanha era a concentração de poder no ente federativo central e a sua discrepância ao que se propunha com o federalismo.
E tamanha era a originalidade do federalismo brasileiro que o Município foi se engrandecendo cada vez mais ao longo dos anos, porquanto após lhe ser conferida autonomia para o exercício de algumas competências do Estado, na Constituição Federal de 1988 houve outorga de autonomia plena ao ente local, principal responsável pela gestão das cidades, de forma que, no atual modelo de federalismo brasileiro, este tem importância semelhante à União, ao Estado-membro e ao Distrito Federal.
Além dessa importância do Município no federalismo brasileiro, é possível verificar que os artigos 1º, caput, e 18, caput, da Constituição Federal de 1988, expressamente o tratam como entidade federativa, não sendo possível retirar-lhe tal qualidade tão só por que no federalismo tradicional este não a ostenta.
Isso porque o federalismo deve ser analisado segundo a realidade de cada país e no Brasil o critério adotado pelo constituinte de 1988 para considerar determinada entidade como federativa foi a existência de autonomia, a qual compreende as capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação.
Assim, tendo o Município tal autonomia, igualmente à União e aos Estados-membros – entidades federativas tradicionais –, não há como negar-lhe a qualidade de entidade federativa.
E se negado for tal qualidade, também há de ser negada a existência de federalismo, haja vista que o federalismo brasileiro, para atender aos anseios de sua sociedade, amoldou-se de forma diversa do federalismo tradicional, fazendo surgir uma esfera de poder de terceiro grau, a qual incumbe, principalmente, a ordenação das cidades e o desempenho das competências estatais locais.
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Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: RAMALHO, Henri Dhouglas. A caracterização do município como entidade federativa Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 20 set 2017, 05:00. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/50698/a-caracterizacao-do-municipio-como-entidade-federativa. Acesso em: 25 abr 2024.
Por: João Paulo da Costa Coelho
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