Resumo: O presente ensaio realiza breve análise acerca do papel do Supremo Tribunal Federal como árbitro federativo e a importância da atuação da Corte na definição dos contornos da federação brasileira. Examina-se a alteração jurisprudencial, no contexto da  pandemia  da  Covid-19,  da  orientação  da  Corte  na  direção  a  uma  maior descentralização federativa e pontua-se a necessidade de se proceder, ao longo dos próximos anos, ao acompanhamento dos julgados da Corte em conflitos federativos a fim de se aferir, se após a pandemia, a Corte tenderá a uma maior descentralização federativa.

Palavras-chave:  Supremo  Tribunal  Federal.  COVID-19.  Federalismo.  Conflitos Federativos. Descentralização.

I - INTRODUÇÃO

“Lembro à Nação que, por decisão do STF, as ações de combate à pandemia (fechamento de comércio e quarentena p. ex.) ficaram sob total responsabilidade dos governadores e dos prefeitos”. Estas são palavras do Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro, publicadas em 8 de junho de 2020, em sua conta oficial do Twitter[1], que demonstram a compreensão do chefe do Poder Executivo acerca das decisões da Suprema Corte brasileira que reconheceram a autonomia dos entes subnacionais para a implementação de ações relacionadas ao enfrentamento da pandemia.

Segundo  avaliação  da  Organização  das  Nações  Unidas -  ONU  (2020),  a pandemia da Corona Virus Disease 2019 (COVID-19), declarada em 11 de março de 2020 pela Organização Mundial de Saúde - OMS, trata-se da crise mais desafiadora que o mundo enfrenta desde a Segunda Guerra Mundial. Embora a ciência ainda não tenha logrado definir a origem real do vírus causador da síndrome respiratória (Sars-COV-2), a cidade chinesa de Wuhan foi apontada como o primeiro local de reporte do surto, em dezembro de 2019. A partir de então, a disseminação mundial se deu em escalada desenfreada[2].

Lilia Schwarcz (2020, p. 13) aduz que o século XXI começa, de fato, nesta pandemia[3]. O ano de 2020 precipitou uma ruptura na dinâmica de funcionamento das sociedades contemporâneas, de forma que  mudanças  que  as  sociedades levariam décadas para implementar tiveram que ser praticadas em meses. Ao se observar a tendência de mudanças decorrentes da pandemia - o que se convencionou a nominar de ‘novo normal’ -, percebe-se que tais alterações também podem ser constatadas na própria dinâmica das instituições públicas brasileiras.

Neste período de pandemia, o Supremo Tribunal Federal (STF) foi instado a julgar diversas demandas relativas ao enfrentamento da crise sanitária, assumindo papel central de mediador de conflitos políticos e jurídicos. Conforme dados da Corte (2021) constantes do Painel de Ações da COVID-19, até 14 de maio de 2021, o Tribunal recebeu 8.476 ações relacionadas ao tema e proferiu 10.583 decisões referentes à pandemia.   Dentre as causas julgadas, destacam-se   as   Ações   Diretas   de Inconstitucionalidade - ADI’s 6341, 6343 e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 672 (BRASIL, 2020a, 2020b, 2020c), nas quais, o STF[4], em oposição à sua predominante jurisprudência de centralização federativa, assegurou a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para a execução de medidas relacionadas ao combate do novo coronavírus.

A federação brasileira[5], formada a partir da desagregação de um Estado unitário (movimento centrífugo), em sua arquitetura constitucional vigente, atribui à União significativo número de competências exclusivas e privativas, evidenciando o caráter centralizador do federalismo nacional (SOUZA, 2008, p. 815). A Constituição Federal (CF) de 1988, embora tenha tentado promover maior descentralização, conservou nas mãos  da  União  a  maior  parte  das  competências  e  dos  recursos  necessários  à concretização da autonomia (MORBIDELLI, 1999, p. 177).

O desenho federativo - se mais ou menos centralizado -, para além da divisão constitucional de competências, depende da linha e dos padrões seguidos pela Suprema Corte no exercício de sua função de “guarda da Constituição” (DALLARI, 2019, p. 43). Para Kenneth Clinton Wheare (1953, p. 62), de tempos em tempos, as Cortes ou instituições que decidem os conflitos federativos são apontadas como fomentadoras do poder central. No caso brasileiro, o STF, de acordo com o que indicam a quase totalidade[6] dos estudos realizados acerca do tema, tende a adotar postura centralizadora quando do julgamento de conflitos federativos[7]. Os próprios ministros da Corte, por várias   vezes,   em   votos   ou   manifestações   públicas,   reconhecem   a   inclinação jurisprudencial  centralizadora  e  apregoam  a  necessidade  de  uma  alteração  do posicionamento   do   Tribunal,   de   modo   a   revalorizar   a   autonomia   dos   entes subnacionais[8].

II - O  STF COMO ÁRBITRO FEDERATIVO E SUA ATUAÇÃO NO CONTEXTO DA PANDEMIA

O STF ocupa um papel primordial no federalismo brasileiro ao julgar conflitos constitucionais entre entes federados, nos quais está em jogo a adjudicação de limites aos poderes da União, dos Estados e dos Municípios (OLIVEIRA, 2009, p. 225). O estudo e o acompanhamento da atuação da Suprema Corte na mediação de conflitos federativos, bem como a comparação com outras realidades constitucionais, mostram-se relevantes para a compreensão do funcionamento do sistema federativo brasileiro. Alterações  no  comportamento  da  Corte  no  julgamento  de  conflitos  federativos impactam diretamente o arranjo federativo estatal (HORTA, 1990, p. 88-89).

Desde The  federalist  papers  e  as  respectivas  ponderações  de  Alexander Hamilton (arts. 78 a 83), já se vislumbrava a essencialidade da existência de uma Suprema Corte independente e imparcial para a preservação do texto constitucional e, consequentemente, para o resguardo e a conformação do arranjo federativo. Hamilton (1787) mencionava a importância do sistema de freios e contrapesos ao destacar que “[...] os Tribunais foram concebidos para ser um intermediário entre o povo e o legislativo, de modo a, entre outras coisas, manter este último dentro dos limites atribuídos a seu poder [...]”.

Nicholas Aroney e John Kincaid (2016), em “Courts in Federal Countries: Federalists or Unitarists?”, examinam a realidade de treze Tribunais de federações distintas[9], observando se as respectivas Cortes possuem inclinação à centralização ou à descentralização federativa e os fatores que induzem tais posicionamentos relativamente a cada um dos treze países estudados. Bernard Schwartz (1984), em “O Federalismo Norte-americano   Atual”,   enfatiza   que   as   Cortes,   como   árbitros   das   disputas constitucionais,  possuem  papel  potencialmente  relevante  a  fim  de  fiscalizar  a distribuição e partilha de poderes. Sustenta que, na medida em que os Tribunais são independentes e investidos do dever de preservar e aplicar a Constituição, são instados a manter a distribuição constitucional de poderes contra forças políticas empenhadas, alterando essa distribuição em uma direção mais centralista ou descentralista.

Nas palavras de Vanessa Elias Oliveira “[...] importante questão vem escapando aos olhos dos estudiosos  do federalismo,  em  que pese a sua  relevância para a compreensão do funcionamento das federações: o papel do Judiciário nestes sistemas [...]” (OLIVEIRA, 2009, p. 225). Segundo a professora, observa-se da literatura jurídica nacional que o papel do Poder Judiciário na configuração do federalismo é tema pouco explorado academicamente.

Durante  a  condução  da  pandemia,  houve  no  Brasil  grande  conflito  de competências entre a União e os entes subnacionais com relação à escolha das medidas a serem adotadas para o enfrentamento da crise de saúde pública instalada. No âmbito das Américas, em especial, no México e nos Estados Unidos da América (EUA), de forma semelhante, vivenciou-se no período significativos conflitos entre o Poder Central e os entes federados relativamente às escolhas das políticas para a mitigação dos efeitos da pandemia[10].

O STF, ao assegurar nas ADI’s 6341, 6343 e ADPF 672[11] a autonomia das unidades federativas para a condução de ações ao combate à COVID-19, alterou o rumo de sua jurisprudência centralizadora. A partir das mencionadas decisões, o Presidente da República, por diversas vezes, manifestou-se no sentido de que a Suprema Corte brasileira   o   teria   impedido   de   adotar   medidas   no   combate   à   COVID-19 (PARAGUASSU, 2020; SOARES, 2021). No âmbito do direito comparado, merecem destaque as crises federativas ocorridas no México (NÁJAR, 2020) e nos EUA (ALONSO, 2020), onde governadores formaram alianças para adoção de medidas dissonantes das propostas pelo Poder Executivo federal. Vivemos em um período histórico que será objeto de inúmeros estudos pelas gerações que nos sucederão (SAYURI, 2020).

Por certo, o posicionamento da Suprema Corte - tão enfático e contrário à sua tendência histórica -, ao assegurar autonomia dos entes federativos para adoção de medidas de combate à crise deve ser observado e acompanhado em julgados futuros, a fim de se aferir se servirão como divisores de águas na jurisprudência, até então, centralizadora da Corte.

III - CONCLUSÕES

Diante alteração no entendimento centralizador da federação da Suprema Corte, merece  atenta  observação,  além  do  contexto  político  em  que  foram  proferidas mencionadas decisões, se, a partir delas, há tendência de mudança da jurisprudência centralizadora do STF. Em outras palavras, importante é o questionamento se a alteração do entendimento de centralização federativa do STF, durante a pandemia, foi apenas circunstancial ou se está diante de uma virada jurisprudencial?

Como respostas ou hipóteses para a discussão de tais indagações pode-se cogitar: i) O STF tende a alterar sua jurisprudência em conflitos federativos no sentido de maior descentralização, a partir da crise sanitária vivenciada; ii) O STF adotou uma jurisprudência circunstancial: alterou seu entendimento com o objetivo principal de fazer valer as políticas públicas das unidades federativas subnacionais que a Corte reputava mais adequadas que as propostas pelo governo federal; e, iii) O STF adotou uma jurisprudência circunstancial: alterou seu entendimento para frear a inclinação arbitrária e negacionista do Presidente da República, fazendo valer o sistema de freios e contrapesos nacional.

Todavia, a pertinente análise acerca da alteração da jurisprudência centralizadora deverá ser feita nos próximos anos por meio de estudos empíricos,  porquanto, neste momento  de  concomitância  da  crise,  inviável  se  torna  a  observância  segura  de tendências de alteração jurisprudencial da Corte. Por certo, mostra-se necessário um recorte temporal razoável após o término da crise sanitária, a fim de se aferir com maior segurança ‘o que ficou’ após a Pandemia. A observação - em futuro próximo - dos julgados da Corte em conflitos federativos, ao longo do tempo, será muito importante para a constatação de uma possível tendência a maior descentralização federativa pelo STF, no momento posterior à pandemia.

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