RESUMO: O princípio da tripartição dos poderes rege o mecanismo de freios e contrapesos da relação e atuação entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Cabe a cada um desempenhar sua função dentro da esfera de atuação limitada e harmônica em que se encontram no âmbito jurisdicional. Ao Poder Legislativo cabe tipicamente a propositura de leis. No processo legislativo das casas legislativas, os senadores, deputados e vereadores devem atuar com base nas hipóteses previstas nas Constituições Federal, Estadual e em leis orgânicas. Há situações em que há a proposição de leis que são vetadas por inconstitucionalidade, pois incorrem em vício de iniciativa. Para tanto deve se observar rigorosamente as proposições para que determine se esta se enquadra em vício de iniciativa. Com base nisto, o objetivo deste estudo é apresentar um entendimento do Supremo Tribunal Federal que por meio da repercussão geral nº 878/911 do Estado do Rio de Janeiro teve como finalidade desprender de uma prática empregada pelo Poder Executivo de aplicar vetos aos projetos de Lei, anunciando sua inconstitucionalidade por vício de iniciativa, e observar a correlação da repercussão geral nº 878/911 na sua aplicabilidade nos processos legislativos da Câmara Municipal de Palmas, Estado do Tocantins, em 2021. Na pesquisa de caráter bibliográfico considerou-se que, apesar de haver um entendimento do STF, a Procuradoria do Município de Palmas ainda justifica o veto de iniciativa de leis a julgados similares ao da repercussão geral. Sendo uma interpretação restritiva de um novo paradigma utilizado atualmente em que a observação coerente do artigo constitucional é preponderante sobre o veto por inconstitucionalidade.

Palavras-chave: Câmara Municipal de Palmas; Inconstitucionalidade; Processo legislativo.

ABSTRACT: The principle of the tripartite division of powers governs the mechanism of checks and balances of the relationship and performance among the Executive, Legislative and Judiciary Branches. It is up to each one to perform its function within the limited and harmonic sphere of action in which they find themselves in the jurisdictional sphere. The Legislative Branch is typically responsible for proposing laws. In the legislative process of the legislative houses, senators, deputies and councilmen must act based on the hypotheses foreseen in the Federal and State Constitutions and in organic laws. There are situations in which laws are proposed and vetoed on the grounds of unconstitutionality, since they are vitiated by initiative. To this end, the propositions must be rigorously observed in order to determine whether they are vitiated by a defect in initiative. Based on this, the objective of this study is to present an understanding of the Federal Supreme Court that through the general repercussion No. 878/911 of the State of Rio de Janeiro had the purpose of releasing from a practice employed by the Executive Branch to apply vetoes to bills, announcing their unconstitutionality by addiction to initiative, and to observe the correlation of the general repercussion No. 878/911 in its applicability in the legislative processes of the City Council of Palmas, State of Tocantins, in 2021. In the research of bibliographical character it was considered that, despite there being an understanding of the STF, the City Attorney of Palmas still justifies the veto of initiative of laws to judgments similar to the general repercussion. This is a restrictive interpretation of a new paradigm currently used in which the coherent observation of the constitutional article is preponderant over the veto for unconstitutionality.

Keywords: City Council of Palmas; Unconstitutionality; legislative process

INTRODUÇÃO

O processo legislativo faz parte das ferramentas do Poder Legislativo para desempenhar sua função na propositura de leis. É evidente que a tramitação do projeto de lei e de outros atos devem pautar-se conforme as normas constitucionais, legais e regimentais pertinentes à questão. Um controle inicial deve merecer a atenção de todos quanto à competência do Poder Legislativo para tratar da matéria que é objeto da proposição.

No âmbito municipal, a Câmara de vereadores é a responsável para a deliberação sobre assuntos de competência municipal, e, dentro da faixa atribuída e assegurada ao Município, a Câmara somente deve atuar no círculo que lhe for reservado.

Partindo deste pressuposto, conforme a Constituição Federal, há iniciativa de projetos que são de competência exclusiva do Poder Executivo, de forma que a iniciativa do Poder Legislativo em tais hipóteses previstas na Constituição Federal e em leis orgânicas configura em vício de iniciativa sendo, portanto, inconstitucional.

Existe um entendimento atual entre uma parte significativa de vereadores de que eles não podem propor leis nas sessões legislativas que gerem custos ao município, que criem despesas ao município, por vício de iniciativa. Entretanto, a repercussão geral do Supremo Tribunal Federal (STF) do caso em tela entende que pode sim o Poder Legislativo propor matérias que criam despesa ao Poder Executivo pois não resulta em uma iniciativa exclusiva do Poder Executivo a propositura de tal lei. É comum nas Câmaras Municipais ser devolvido projetos com matérias idênticas ao caso com vetos do executivo por entender ser inconstitucional.

Com base na repercussão geral nº 878/911 RJ do STF à luz do vício de iniciativa do legislativo municipal, o objetivo deste estudo é apresentar processos legislativos da Câmara Municipal de Palmas, Estado do Tocantins, em 2021, cujo entendimento do Poder Executivo municipal de Palmas e veto se opõem ao entendimento do STF.

Para tanto, num primeiro momento será apresentado sobre a separação dos poderes e a função legislativa. O segundo capítulo trata do processo legislativo, sua função e o mecanismo, assim como o vício de iniciativa no Poder Legislativo. E no terceiro apresenta-se repercussão geral nº 878/911 RJ do STF apontando casos em que o Poder Legislativo pode propor matérias que onerem o Poder Executivo, bem como os processos legislativos da Câmara Municipal de Palmas, Estado do Tocantins, que vão de encontro ao entendimento do STF.

O percurso metodológico consiste numa revisão bibliográfica mediante utilização da doutrina, revistas jurídicas, periódicos e artigos, bem como da jurisprudência, normativas e processos legislativos.

1.     SEPARAÇÃO DOS PODERES E A FUNÇÃO LEGISLATIVA

O princípio da tripartição dos poderes, cláusula pétrea da Carta Magna, limitou o poder do Estado através de um mecanismo de freios e contrapesos decorrente da atuação de três poderes harmônicos e independentes entre si, o Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, de modo que apesar da divisão tripartite nenhum Poder se sobrepõe ao outro a fim de garantir o exercício da democracia (BRASIL, 1988).

Acontece que não existe uma independência absoluta e nem funções específicas de cada Poder, visto que há as funções típicas e atípicas. O sistema de freios e contrapesos busca manter o equilíbrio entre os poderes evitando ações arbitrárias entre os mesmos (SILVA, 2006, p.110).

A origem histórica da separação dos poderes provém da Antiguidade clássica, na qual defendia-se os ideais de liberdade e de segurança jurídica sendo que o principal objetivo de um modelo tripartite de poderes era salvaguardar os diferentes interesses da comunidade e assim promover um “controle institucional entre os órgãos governamentais”. “A necessidade de controlar o governo e limitar o exercício do poder político sempre foi um fato notadamente marcante no desenvolvimento da teoria política moderna”. No decorrer da história a limitação do exercício do Poder do Estado foi ganhando força e demonstrando sua eficácia possibilitando mudanças institucionais em governo de todo o mundo que tiveram como base o modelo de separação dos poderes no qual cada um tem sua competência (LOIS, 2009, p. 07).

Ao Poder Executivo cabe executar as leis conforme as normas vigentes, administrar os interesses públicos e propor planos de ação. No âmbito Federal a competência pelo Poder Executivo é do Presidente da República e dos Ministros, no âmbito Estadual, os Governadores, e no Municipal, os Prefeitos. Ao Poder Judiciário cabe interpretar as leis e julgar conforme o regramento Constitucional, sendo representado por Ministros, Desembargadores e Juízes. E ao Poder Legislativo compete exercer a função de legislar e assim regular as relações sociais de indivíduos com o Estado, através da elaboração de leis e de fiscalização dos atos do Poder Executivo. Assim, o processo legislativo é essencial para o desempenho da função legislativa seja no âmbito federal por meio de senadores e deputados federais, estadual, pelos deputados estaduais, ou municipal pelos vereadores (BRASIL, 1988).

O Poder Legislativo tem como função congregar os representantes políticos que estabelecem a criação de novas leis. Dessa forma, aos serem eleitos pelos cidadãos, os membros do legislativo se tornam porta-vozes dos anseios e interesses da população como um todo. Além de tal tarefa, os membros do legislativo contam com dispositivos através dos quais podem fiscalizar o cumprimento das leis por parte do Executivo. Sendo assim, vemos que os “legisladores” monitoram a ação dos “executores (RAINER, 2021, p. 02).

Conforme Lois (2009), o surgimento do Poder Legislativo decorreu de controlar e limitar os desejos do monarca na Inglaterra no período medieval, onde o rei elaborava as leis sozinho. Com a “função legislativa” foi possível que o Parlamento interferisse diretamente com o veto, sendo posteriormente designado ao Parlamento a criação de leis. Fato este que foi imprescindível para a consolidação da teoria dos três poderes formulada por Montesquieu na obra Do Espírito das Leis em 1748.

Apesar de ter sido um avanço para o mundo jurídico das ações estatais, a teoria da separação dos poderes não apresentou instrumentos suficientes para a organização do Estado e controle do Poder Legislativo. Assim, a Constituição Norte-Americana vislumbrou o mecanismo de freios e contrapesos, com base na experiência própria de governo, a fim de balancear o controle e as limitações desenvolvidos pelos poderes. Surgindo assim, os princípios constitucionais democráticos com a limitação das funções entre os poderes e suas funções típicas e atípicas, caso necessário (LOIS, 2009).

Os membros do legislativo, seja Federal por meio do Congresso Nacional, estadual e distrital através da Assembleia Legislativa e Câmara legislativa, respetivamente, e no âmbito municipal por meio da Câmara Municipal, realizam sua função de legislar através do processo legislativo cujas regras básicas são previstas na Constituição Federal e que devem ser observadas pelos Estados-Membros e municípios por meio de leis orgânicas, sob pena de atuar de forma inconstitucional quando não garantido os preceitos básicos da espécie normativa.

A elaboração das leis deve observar rigorosamente as regras prescritas na Constituição Federal de 1988, pois disciplinam a vida em sociedade de uma maneira em geral. A inobservância das regras do processo legislativo culmina a inconstitucionalidade formal das leis (SUCH, 2015, p. 13).

A elaboração de leis é uma das funções essenciais do Estado Democrático pois regula a sociedade em geral. De modo que, uma vez que há a instabilidade do Poder Legislativo culminará na instabilidade dos Poderes Executivo e Judiciário, sendo essencial para o interesse comum.

A função legislativa é uma função típica e primordial do Poder Legislativo pois é responsável pela produção de leis. Para Valenzuela (1993, p.138), a função legislativa é uma “função jurídica que consiste em derramar em textos curtos, claros, precisos e coerentes o que o costume ou o querer ser de uma nação instituiu ou pretende instituir como norma para reger a conduta ou as relações individuais ou coletivas”.

Conforme a Constituição Federal a função fiscalizadora legislativa consiste na fiscalização das áreas orçamentária, operacional, patrimonial, contábil e financeira seja com pedido de informações, participação em comissões especiais de investigações e em convocação de funcionários e servidores. O Legislativo municipal exerce a função julgadora quando é necessário julgar o prefeito e vereadores por atos políticos- administrativos (SILVA, 2006).

1.1 Governo Municipal

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o município passou a ser um ente federado com autonomia política, financeira e administrativa. O que instituiu dois poderes locais de governo, os Poderes Legislativo e Executivo, que por meio de eleição direta elege prefeitos e vereadores (FRANCO, 2013).

O Poder Legislativo municipal é representado pela Câmara de Vereadores. As atribuições das Câmaras são determinadas por Leis Orgânicas que o próprio município promulga. A constituição da casa é feita por eleição na qual os cidadãos escolhem os vereadores para cumprirem mandatos de quatro anos. O número de vereadores a serem eleitos observam os critérios da Constituição Federal que se baseia na quantidade de habitantes, sendo proporcional. Dentre as funções do Poder Legislativo municipal está a função administrativa, legislativa, julgadora e de assessoramento (SILVA, 2006).

O município legisla efetivamente e suas leis têm o mesmo nível das leis federais e estaduais, desde que versem sobre assuntos de interesse local, ou seja, desde que estejam no âmbito de sua competência. Afirma-se, portanto, que não há lei superior ou inferior; há lei pertinente, que trata de matéria de competência de quem a expediu (AGUIAR; GONÇALVES, 2008, p.18).

A Câmara de Vereadores de cada ente federado legisla sobre os interesses locais e regionais dos cidadãos. “Atualmente, os vereadores, representantes do povo, exercem a função principal de legislar sobre o interesse local, mas também acumulam funções de fiscalização ao trabalho dos Prefeitos e Secretários, além do julgamento das contas municipais (LIMA; SILVA, 2017, p. 103).

A votação de leis é de competência da Câmara Municipal sendo sua função principal.

O exercício da função legislativa possui a necessidade de limitar-se aos assuntos de interesse local, uma vez que sua competência restringe sua abrangência conforme determinação do art. 30, inciso I, da CF/88. Com efeito, demonstra-se que a matéria objeto da apreciação legislativa deve remeter-se à vida da comunidade local para que permaneça dentro da competência municipal, e não alcance as determinações de competência da União e dos Estados (FRANCO, 2013, p. 21).

Na função administrativa se restringe à organização interna quando pratica dos atos de administração como comissões e composição da mesa que são funções equivalentes à do Executivo (MEIRELLES, 2003, p. 607).

A Câmara não administra o município, estabelece apenas normas de administração. Não executa obras e serviços, dispõe sobre sua execução, não governa o município; mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no Prefeito. Ela exerce o desempenho normativo e o prefeito a função executiva (MEIRELLES, 2006, p. 605).

Conforme o art. 30 da Constituição Federal de 1988 compete aos municípios:

I  – legislar sobre assuntos de interesse local;

II  – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III   – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV  – criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual;

V  – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI   – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII   – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII   – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX   – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Já o Poder Legislativo Estadual e Federal compete conforme o art. 59 a elaboração de leis complementares, emendas à Constituição, leis delegadas, leis ordinárias, decretos legislativos, resoluções e medidas provisórias.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, aos Municípios concernem os assuntos de interesse local (SILVA, 2011, p. 478).

O Poder Legislativo, seja ele federal (Congresso Nacional), estadual (Assembleia Legislativa), distrital (Câmara Legislativa do Distrito Federal) ou municipal (Câmara Municipal), se concretiza por meio do processo legislativo.

A competência para a elaboração de leis deve observar o Artº. 61 da Constituição Federal do Brasil que explicita que cabe ao Deputado Federal ou Senador da República, Comissão da Câmaras dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, Presidente da República, Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores, Procurador-Geral da República, cidadão, iniciar um projeto de lei. Em simetria para as autoridades dos órgãos estaduais e municipais. De forma que, a iniciativa pode ser geral, concorrente, exclusiva, privativa ou popular.

2.     PROCESSO LEGISLATIVO

O processo legislativo é um conjunto de normas que norteia o Poder Executivo e Legislativo na formulação de leis, sendo a principal ferramenta para que o Legislativo exerça sua principal função: legislar.

Para Novelino (2009, p. 605), o conceito de processo legislativo consiste em um “conjunto sistematizado de normas regulatórias da elaboração de atos normativos primários, cujo fundamento imediato de validade é a Constituição”. E complementando, “consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração das espécies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos “atores” envolvidos no processo” (LENZA, 2013, p. 592).

Jorge Bernardi (2010) elucida que há dois sentidos para o processo legislativo:

O Processo Legislativo contempla dois sentidos: o sociológico, que envolve os legisladores no trabalho de formação das leis, e o sentido jurídico, que compreende os procedimentos que devem ser seguidos para que a lei tenha validade. A formação das leis é um ato complexo e, assim, deve ser entendido, pois, antes da norma, existe o momento social que levou a elaboração dela (BERNARDI, 2010, p. 39).

O processo legislativo é de suma importância e envolve interesses dos agentes públicos e dos cidadãos, pois é por meio deles que os vereadores eleitos pelo povo podem buscar melhores condições de vida para a sociedade, que através do conhecimento das necessidades locais podem propor ao Executivo projetos de lei para beneficiar a população seja na área da saúde, educação, segurança, dentre outros.

Sobre o processo legislativo municipal, Eduardo Franco destaca que:

O processo legislativo no âmbito municipal, por sua relevante importância no contexto constitucional brasileiro e no atual Estado democrático de direito, necessita ser conhecido e aplicado corretamente para que possa surtir seus efeitos, pois tanto a população em geral quanto os parlamentares em sua maioria, desconhecem as minúcias do Processo Legislativo (FRANCO, 2013, p. 9).

“A Câmara, no exercício de funções legislativas, participa da elaboração de leis. Têm os seus membros o direito: de iniciativa de projetos de lei, de apresentar emenda a projetos de lei, de aprovar ou rejeitar projetos, de aprovar ou rejeitar veto do prefeito” (MANUAL DO VEREADOR, 2005, p. 29). Tais atos constituem o processo legislativo.

Sobre o processo legislativo, Nery destaca que:

A compreensão e o estudo do processo legislativo são fundamentais para conhecer o processo de elaboração das principais espécies normativas brasileiras. Permite, ainda, acompanhar a produção e o acompanhamento destas espécies no tocante ao processo legislativo, pois o desrespeito ao mesmo acarretará a nulidade da espécie normativa produzida, provocando assim o chamado vício da inconstitucionalidade formal (SUCH, 2015, p. 16).

O processo legislativo é composto pelo processo legislativo ordinário, processo legislativo sumário e processo legislativo especial. A distinção entre o processo legislativo ordinário e o sumário é o pedido de urgência feito pelo chefe do Poder Executivo que obriga o parlamento a apreciar a matéria em até 45 dias, sendo ambos constituídos pelo mesmo rito procedimental. O processo legislativo especial corresponde ao conjunto de atos que elaboram, alteram e consolidam emendas à Constituição, medidas provisórias, leis complementares, decretos, resoluções e leis delegadas (JUNIOR, 2010).

2.1 Fases do processo legislativo

O processo legislativo ordinário é composto por cinco fases: iniciativa, discussão, votação, sanção ou veto e promulgação. Conforme Ferreira Filho (2012, p.228), a formação da lei municipal segue o padrão do processo legislativo previsto na Constituição Federal de 1988, “apresenta uma fase introdutória, a iniciativa, uma fase constitutiva, que compreende a deliberação e a sanção, e a fase complementar, na qual se inscreve a promulgação e também a publicação”.

A iniciativa é o impulso inicial da proposta de lei. Segundo Silva (2006, p. 525), por iniciativa legislativa compreende-se a “faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo”. Esta fase pode ser instaurada pelo Poder Legislativo quanto pelo Poder Executivo que conforme a Constituição Federal atribui a iniciativa geral e a iniciativa privativa, respectivamente.

Para Lenza (2013, p. 600) “o aludido instituto serve [...] apenas para deflagrar o processo legislativo, sendo que o Parlamento poderá rejeitar o projeto de lei ou, ainda, o que é pior, emendá-lo, desnaturando a essência do instituto”. As propostas de projetos de lei possuem matérias de competência exclusiva do prefeito e outras de iniciativa comum.

De acordo com o art. 61 da Constituição Federal é iniciativa privativa do Poder Executivo, Presidente da República:

Leis que fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; disponham sobre: (a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; (b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade, e aposentadoria; (d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; (e) criação, estruturação e atribuição dos Ministérios e órgãos da administração pública; (f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoção, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para reserva (EC-19/98).

Essa previsão também se aplica pela simetria nos governos estaduais e municipais que além da Constituição Federal são norteados pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. No estado do Tocantins, município de Palmas, a Lei Orgânica define que é competência privativa do Poder Executivo municipal, de acordo com o art. 71, no que tange ao processo legislativo:

II - iniciar o processo legislativo na forma e nos casos previstos na Constituição Estadual e nesta Lei Orgânica; III - sancionar e fazer publicar as leis, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; IV - vetar projetos de leis, totais ou parcialmente; V - dispor sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da Administração Municipal; VI - prover os cargos e funções públicas municipais, na forma da Constituição Estadual e das leis; VII - celebrar convênios, acordos, contratos e outros ajustes do interesse do Município; VIII - enviar a Câmara Municipal, observado o disposto nas Constituições Federal e Estadual, projetos de lei dispondo sobre: a) Plano plurianual;b) Diretrizes Orçamentárias; c) Orçamento Anual; d) Plano Diretor. IX - remeter mensagem a Câmara Municipal, por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do Município;

Os princípios constitucionais que norteiam a iniciativa de leis bem como a iniciativa geral e privativa devem ser fundamentais para que não haja distorções na técnica legislativa e consequentemente vícios formais no processo legislativo (FRANCO, 2013).

A fase de discussão é quando o projeto de lei é submetido à análise das comissões para o debate sobre a deliberação do projeto de lei e a votação corresponde a fase decisória que caso aprovado o projeto segue para o Poder Executivo para sanção/ veto ou promulgação.

Conceitualmente, “a discussão é a fase destinada ao debate sobre determinado projeto, visando à sua deliberação, onde poderá ser debatido o PL original e suas emendas”. E a votação é quando “o Plenário manifesta sua posição através do voto; completa o turno regimental da discussão e da tramitação da proposição; é através dela que o sistema normativo municipal é alterado, motivo pelo qual, a abstenção constitui uma situação excepcional” (SILVA, 2008, p. 524).

A sanção e o veto, presentes na fase constitutiva do processo legislativo, são instrumento de controle de um Poder para com o outro, denota-se, portanto, o sistema de freios e contrapesos instituído na relação de separação entre os poderes. A sanção é a anuência do Poder Executivo ao projeto de lei que cuja matéria aprovada se torna lei. Ferreira Filho (2012, p. 214), destaca que, “a sanção é ato do chefe do Poder Executivo que transforma o projeto aprovado pelo Legislativo em lei”, ocorrendo de forma tácita ou expressa.

No Brasil, em especial, a sanção constitui-se requisito essencial à formação da lei. Pode-se afirmar, inclusive, que se equivocam aqueles que imaginam serem a sanção ou seu oposto – o veto - meros ritos de finalização. O poder do Executivo neste caso costuma ser decisivo. Sua força é tamanha que chega a ser considerada, não apenas como uma fase do Processo Legislativo, mas como uma forma de interferência legislativa indireta (LOIS, 2009, p. 14).

Já o veto é a discordância parcial ou total com o projeto de lei. O veto deve se pautar em dois motivos: contrariedade ao interesse público e inconstitucionalidade. Pode ser total ou parcial de forma que deve ser devolvido ao Legislativo para análise e posteriormente devolvido ao Executivo.

O veto é forma de discordância, de julgamento ou de oposição formal do Executivo ao projeto aprovado pelo Legislativo, remetido para sanção e promulgação; é forma de controle preventivo da constitucionalidade, podendo ser total (quando se refere a todo o texto) ou parcial (quando se refere a parte dele) (SILVA, 2008, p. 524).

O veto pode se dá por motivos de cunho político ou jurídico. Em ambos os casos há tacitamente a exigência da fundamentação dos motivos de maneira transparente. “O veto, que é irretratável, deve ser expresso e fundamentado na inconstitucionalidade do projeto (veto jurídico) ou na contrariedade ao interesse público (veto político)”. (MENDES; BRANCO, 2012, p. 939).

Observa-se que, as razões do veto devem ser fundamentadas na Constituição Federal explicando a inconveniência e inconstitucionalidade do projeto de lei, podendo ser suspensivo e superável. De forma que quando parcial, a parte vetada deve ser reavaliada e quando total, todo o projeto deve ser reexaminado. Conforme Silva (2006), o veto é um ato que pode ser relativizado pois um projeto de lei não pode simplesmente ser vetado seu andamento no processo legislativo. Se em votação na Casa Legislativa o veto for mantido, o projeto é arquivado, mas se o veto do Poder Executivo for rejeitado, o projeto segue para sanção e se transforma em lei.

Destaca-se que, o chefe do Poder Executivo pode vetar projeto de lei de sua própria autoria quando detectada ilegalidade ou inconstitucionalidade no projeto que não fora percebido antes, nas fases anteriores do processo legislativo (MEIRELLES, 2006).

Por fim, a promulgação é quando o projeto de lei se transforma em Lei sendo declarada pelo prefeito ou presidente da Câmara com número e data determinada e que começa a produzir efeito no ordenamento jurídico. “O ato de promulgação tem, assim, como conteúdo, a presunção de que a lei promulgada é válida, executória e potencialmente obrigatória” (SILVA, 2009, p. 529).

Sobre a função da publicidade da lei promulgada, “é dar conhecimento a todos de que a ordem jurídica foi inovada impedindo, assim, a alegação de ignorância da lei. A publicação ocorre com a inserção do texto promulgado no Diário Oficial (NOVELINO, 2009, p. 612).

Na fase complementar que é subdividida em promulgação e publicação, na promulgação temos certificação da validade da lei, atesta-se que a lei existe. Já na publicação leva-se ao conhecimento de todos a existência de uma lei (JUNIOR, 2010, p. 31).

Após a promulgação a lei não pode ser extinta, mas sim revogada por meio de declaração de inconstitucionalidade. A publicidade da lei promulgada deve ser expressa como requisito de moralidade e eficácia.

Por fim, observa-se a importância do Poder Legislativo na política institucional e de suas competências legislativas constitucionais.

2.2 Vício de iniciativa no Poder Legislativo

O controle de constitucionalidade no processo legislativo é baseado em dois aspectos: ação e omissão, “a inconstitucionalidade pode decorrer tanto de uma postura ativa do Estado, a edição de um ato normativo inconstitucional, como da inércia estatal em situações em que está obrigado a agir” (DUTRA, 2005, p. 16).

São subdivididos em vício de formal e material. “O controle de constitucionalidade   procura   eliminar    todos    os    vícios    que    possam   prejudicar, de alguma maneira, a supremacia constitucional, e que, deste modo, afetem a própria força normativa da Constituição, ou seja, o seu poder de exigir obediência” (MACHADO, 2004, p. 05).

O processo legislativo é paradigma para a análise de constitucionalidade. Assim, a inobservância dessas competências e trâmites podem ser parâmetros para a análise da constitucionalidade formal de uma lei, inclusive, podendo ser objeto de controle prévio de constitucionalidade (antes da lei ser promulgada) (FROTA; FROTA, 2019, p. 02).

No vício formal ocorre que na fase de elaboração da lei, este subdivide-se em subjetivo e objetivo. O subjetivo está relacionado a competência para elaboração da lei se privativa, exclusiva ou concorrente. Já o vício objetivo ocorre nas demais fases do projeto de lei e que diz respeito ao conteúdo da norma (JUNIOR, 2010).

No processo legislativo encontramos o vício de iniciativa formal e material conforme elucida Pedro Lenza:

Nesse sentido quando estudamos as regras sobre controle de constitucionalidade, apontamos que uma espécie normativa poderia apresentar um vício formal (subjetivo e objetivo) ou vício material, vícios estes caracterizadores da inconstitucionalidade. O vício formal, como já apontamos, diz respeito ao processo de formação da lei (processo legislativo), cuja macula pode estar tanto na fase de iniciativa (vicio formal subjetivo) como nas demais fases de processo de formação da lei (vicio formal objetivo, por exemplo, desrespeito ao quorum de votação). Já o vício material refere-se ao conteúdo da espécie normativa, a matéria pro ela tratada. Em decorrência de todos esses detalhes é que se estabelece um controle prévio ou preventivo, realizado não só pelo Legislativo (Comissões de Constituição e Justiça), como, também, pelo Executivo (através do veto), sem falar é claro do controle repressivo ou posterior, cujo objeto é a lei ou ato normativo (já constituídos), sendo realizado de maneira difusa ou concentrada (lembrar que o controle de constitucionalidade no Brasil é jurisdicional misto) (LENZA, 2013, p. 386).

Dentre os vícios formais tem-se o vício de iniciativa, que ocorre “se um órgão estranho àquele que possui competência exclusiva sobre determinada matéria inicia o processo legislativo a este respeito, se deste processo resultar uma lei, ela estará viciada pela inconstitucionalidade por um vício de iniciativa em seu processo de produção” (MACHADO, 2004, p. 16).

Toda lei promulgada que resulta de um projeto de lei com vício de iniciativa sob o princípio da legalidade é inconstitucional. Sendo pacificado no ordenamento jurídico brasileiro tratar-se de um vício insanável e inconvalidável mesmo com a sanção do Poder Executivo.

A sanção do projeto de lei não convalida o vício de inconstitucionalidade resultante da usurpação do poder de iniciativa. A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo, mediante sanou-o do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, nulo tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula n. 5/STF. Doutrina. Precedentes. No mesmo sentido: ADI 1.963-MC, Rel. Min. Mauricio Corrêa, julgamento em 18-3-99, DJ de 7-5-99; ADI 1.070-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23-11-94, DJ de 15-9- 95 (STF, ADI 2867, Rel. Celso de Mello).

O ato da sanção do projeto de lei que corresponde ao posicionamento favorável do prefeito, em nível municipal, não implica na legitimidade da autoria do projeto, todavia se a lei foi de iniciativa do Poder Legislativo, Câmara de Vereadores, esta é inconstitucional por vício de iniciativa já que a competência da matéria é privativa do Executivo.

O ADI 2867 trouxe um entendimento que derrubou o que era consolidado até então no ordenamento jurídico do Brasil por meio da Súmula nº 05 que defendia o oposto. “A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”. À luz dos princípios constitucionais essa doutrina foi considerada inadequada.

O vício de iniciativa formal que também é bem recorrente no ordenamento jurídico brasileiro consiste na perspectiva de que o Poder Legislativo não tem competência para criar leis que ocasionem o aumento de despesas ao Poder Executivo. Sendo esta temática alvo do entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) e sua posição a repercussão geral nº 878/911.

3.     REPERCUSSÃO GERAL Nº878/911 RJ DO STF

A repercussão geral é um instituto do Tribunal Constitucional do STF “compatível com a competência de uma Suprema Corte no campo constitucional, que deve ocupar-se apenas com questões de relevo e de interesse geral” (BENUCCI, 2008, p. 02).

A repercussão geral opera em dois planos, em relação ao recurso extraordinário: de um lado, funciona como mecanismo de restrição das questões constitucionais que podem ser levadas ao STF; de outro, funciona como veículo de transposição de recurso extraordinário, já que, uma vez havendo repercussão geral, tende a jurisprudência do Supremo a abrandar a exigência de presença de outros requisitos do recurso (MEDINA, 2013,p. 01).

O instituto da repercussão geral decorre de recursos extraordinários endereçados ao STF sendo um instrumento de gestão judiciária que possibilita maior celeridade a processos judiciais, uma vez, prima pelo princípio da efetividade das atividades jurisdicionais pois busca reduzir a lenta tramitação de recursos extraordinários na Corte Superior (BENUCCI, 2008).

A repercussão geral julgada pelo STF sobre questão constitucional delibera um parâmetro para o julgamento de recursos com questões de direito semelhantes. Embora, o mérito não seja vinculante, a situação jurídica afirmada pela tese deve ser aplicada pela jurisprudência no ordenamento jurídico brasileiro (MEDINA, 2013).

O Recurso Extraordinário com agravo nº 878.911/ Rio de Janeiro, de 29 de setembro de 2016, interposto pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro contra uma decisão do Tribunal de Justiça do Estado que declarou inconstitucional a Lei nº 5.616/2013 cujo objeto é a determinação de instalação de câmeras de segurança nas escolas públicas do município. O vício de iniciativa por ser competência privativa do Poder Executivo Municipal.

Conforme o relatório,

O prefeito do Município do Rio de Janeiro apresentou contrarrazões, nas quais reafirma que a Lei 5.616/2013 é inconstitucional, por tratar de matéria para a qual a iniciativa do processo legislativo é privativa do Poder Executivo[...] (ARE 878911 RG / RJ).

A inconstitucionalidade declarada na origem pelo vício de iniciativa atestou que a lei estadual supracitada desrespeitou a competência privativa do prefeito e também ocasionaria despesas aos cofres municipais.

Inicialmente, registro que a discussão relativa a vício de iniciativa no processo legislativo é de inegável relevância dos pontos de vista jurídico e político, mormente quando se cogita desrespeito à competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Considerando, ainda, que a lei em questão tem o condão de acarretar despesa aos cofres municipais, destaca-se também a relevância econômica da questão debatida. [...] (ARE 878911 RG / RJ).

Contudo, o entendimento da Corte do STF é de que a discussão cabida é acerca do vício de iniciativa formal subjetiva, e não em relação a despesa em si. O entendimento ora obsoleto interpelava no tocante a negativa de propositura de Leis pelo Poder Legislativo que causavam despesa ao Executivo ser inconstitucional pois considerava iniciativa exclusiva do Poder Executivo.

Neste caso concreto julgado constitucional pela Corte do STF, a instalação de câmeras de segurança nas escolas, que ora causam despesas ao Município não contraria a constitucionalidade, pois não cria ou altera a estrutura ou atribuição de órgãos da Administração Pública.

A lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada (ARE 878911 RG / RJ)

Conforme a tese 917 da decisão do STF da repercussão geral:

Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico  de servidores  públicos (art. 61, § 1º, II,a, c e e, da Constituição Federal) (ARE 878911 RG / RJ).

Na repercussão geral ficou explícito que as matérias previstas no artigo 61 §1º da Constituição Federal seja em nível federal, estadual ou municipal devem ser compreendidas como exclusivas do Poder Executivo, não podendo transcender o texto legal ampliando elementos viciosos. Entretanto, de maneira geral, os Tribunais de Justiça não estão aplicando este entendimento da alta Corte brasileira declarando inconstitucionais diversas leis municipais aludindo a criação de despesas por vício de iniciativa, justificando que são matérias de iniciativa reservada do chefe do Poder Executivo Municipal, fato este que restringe a atuação de vereadores no processo legislativo.

3.1 Câmara Legislativa do município de Palmas (TO)

Atualmente a Câmara Municipal de Palmas no estado do Tocantins é composta por 19 vereadores, estando na nona legislatura da Câmara. Os Arquivos relativos a legislação da Câmara Municipal de Palmas são o regimento interno, Lei orgânica do município, estatuto do servidor e resoluções.

A Câmara Municipal tem sete comissões permanentes: Comissão de Constituição e Justiça e Redação; Comissão de Assuntos dos Direitos da Mulher; Comissão de Administração Pública, Urbanismo e Infraestrutura; Comissão de Cidadania, Direitos Humanos, Meio Ambiente e Ética; Comissão e Finanças, Tributação, Fiscalização e Controle; Comissão de Políticas Públicas Sociais e Comissão de Segurança Pública. Conforme o artigo 31 do Regimento interno da Câmara Municipal de Palmas as comissões permanentes são de caráter técnico-legislativo ou especializado, integrantes da estrutura institucional da Câmara e agentes do processo legiferante, cabendo-lhes apreciar as matérias submetidas a seu exame e sobre elas deliberar, bem como exercer o poder fiscalizador inerente ao Poder Legislativo, acompanhando os planos e programas governamentais e a execução orçamentária no âmbito de suas competências (PALMAS, 2000).

3.2 Processo Legislativo na Câmara do município de Palmas (TO)

Em 2021, até o mês de outubro, foram registrados, segundo o setor de Processo Legislativo da Câmara Municipal de Palmas, vinte e sete vetos de processos legislativos devolvidos pelo chefe do Poder Executivo, Prefeita Cinthia Alves Caetano Ribeiro, por vício formal de inconstitucionalidade de iniciativa que violam a Constituição Federal.

O Poder Executivo de Palmas se manifestou com vetos parciais e integrais para inúmeros processos de forma que, seu entendimento se remete a norma padece de vício formal de inconstitucionalidade. Deixando explícito em muito destes projetos que, conforme o inciso I do artigo 44 da Lei Orgânica de Palmas “Não será permitido aumento de despesas previstas nos projetos: I- de iniciativa exclusiva do prefeito (...)” (grifo nosso).

Sobre o tema, o veto apresenta ainda fundamentações com aspectos jurídicos- formais sobre a inviabilidade de matéria similares em que há o vício de iniciativa de competência privativa do chefe Poder do Executivo, atribuída como uma ofensa ao princípio de separação e independência dos poderes, é juridicamente inviável, uma vez que, “cria nova obrigação e despesa pública para o Poder Executivo” (grifo nosso).

Em uma ampla análise, observa-se que mesmo com a decisão da Corte do STF que afasta como causa de vício de iniciativa formal a criação de projetos de leis que gerem despesas, o mesmo não ocorre em inúmeros projetos de leis que são levados pela Câmara Legislativa de Palmas (TO) ao Poder Executivo Municipal, tendo em vista ainda que, em nenhuma das decisões de veto cita a decisão do STF, mas sim decisões de Tribunais Regionais em outros estados que versam sobre matéria similar ou em momento precedente a repercussão geral nº 878/911 RJ.

CONCLUSÃO

Verifica-se que a postura do Poder Executivo Municipal de Palmas - TO mostra-se conservadora frente ao avanço da doutrina em relação à hipóteses de Propositura de Leis por parte do Poder Legislativo Municipal que causam despesa ao Executivo, declarando vício de iniciativa que torna o processo legislativo inconstitucional em casos previstos pela repercussão geral nº 878.911/ Rio de Janeiro, em que a Corte do Supremo Tribunal Federal, prepondera que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

Apesar de que, decisões da Suprema Corte possuírem eficácia erga omnes e efeito vinculante na jurisprudência brasileira, esta não tem sido aproveitada, tampouco apreciada pelos tribunais e Poder Judiciário seja de âmbito municipal ou estadual o que demonstra uma interpretação equivocada e restrita por parte dos operadores de Direito visto que o rol taxativo que não deve ser superado concerne somente às previsões do artigo 61, da Constituição Federal.

Ainda há controvérsias sobre os efeitos de repercussão geral, se fosse aplicado na jurisprudência brasileira os efeitos da decisão com tema de repercussão geral, na prática os processos legislativos com vício de iniciativa sofreriam uma uniformização jurisprudencial e poderiam sim ser convalidados desde que atendam dois critérios: de não incidir no artigo 61 e visar o bem comum.

Em grande parte dos projetos de leis apresentados pela Câmara Municipal de Palmas – TO que foram vetados pelo Poder Executivo Municipal é discutível sobre a usurpação da competência privativa do chefe do Poder Executivo. É necessário cautela e sapiência por parte dos Poderes responsáveis, pois são numerosos os projetos de leis que padecem, projetos apenas buscam melhorias no cotidiano da vida do cidadão e de grande valia para a população em geral.

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