RESUMO: O presente artigo objetiva fazer uma análise da legitimidade dos Estados para legislar sobre mensalidades escolares em tempos de covid-19, na medida em que, deparados com a situação de calamidade decorrente da pandemia mundial, diversos Estados passaram veicular, sustentando-se na competência concorrente para legislar sobre educação, leis que obrigavam as redes de ensino particulares a conceder descontos nas mensalidades. Para isso, faz-se uma análise do chamado “condomínio legislativo”, cujo conceito perpassa pela própria ideia de Federação, bem como se faz uma análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.445/PA, cujo julgamento no Supremo Tribunal Federal definiu os contornos constitucionais acerca do tema.

Palavras-Chave: Pacto Federativo. Repartição de Competências. Mensalidade Escolar.

ABSTRACT: This article aims to analyze the Federal Entities legitimacy to legislate on school fees in times of covid-19, insofar as, faced with the calamity situation arising from the world pandemic, several States began, based on its constitucional competence, to legislate on education, laws that forced private schools to grant discounts on tuition. For this, an analysis is made of the so-called "legislative condominium", whose concept permeates the very idea of Federation, as well as an analysis of the  Direct Unconstitutionality Action 6.445/PA, whose judgment in the Supreme Court defined the constitutional contours about of the theme.

Keywords: Federative Pact. Division of Competences. Tuition.

1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 inaugurou importante passo à consecução do espírito federalista brasileiro, forma de estado adotada a partir da Proclamação da República, em 1889. O reconhecimento expresso dos municípios como entes federados é prova disso, no chamado federalismo tridimensional[1], no qual os Municípios recebem competência diretamente da Constituição Federal. Quanto à formação histórica da Federação, MICHEL TEMER:

“A Federação surge, provisoriamente, no Brasil por meio do Decreto 1, de 15 de novembro de 1889, que também instituiu a República como forma de governo e estabeleceu ‘as normas pelas quais se devem reger os Estados Federais’.

Consolida-se na Constituição de 24.2.1891, que já fornece todos os lineamentos básicos indispensáveis à sua caracterização.”[2]

Outrora Estado Unitário e monárquico, o Brasil passou por desmembramento político e consequente distribuição do poder estatal (daí porque se diz que no Brasil há um federalismo por desagregação ou federação centrífuga) aos entes instituídos, além de adotar a República como forma de governo.

O Estado Federal caracteriza-se como uma forma plural de exercício do poder estatal, que é repartido entre os Entes e exercido dentro das limitações expressas pela Constituição. Desta forma, a Carta Magna não é só a fonte dos poderes atribuídos aos entes, mas serve também de moldura à proteção dessa própria divisão[3], o que pode ser notado pela eleição, dentre as chamadas cláusulas pétreas, da forma federativa de Estado (art. 60, §4º, I, da CF/88[4]), que traz consigo a própria inexistência do direito de secessão.

A técnica utilizada pela Carta Política brasileira para regular a distribuição das competências aos entes foi dividi-las entre competências administrativas (estas divididas entre as da União, plasmadas no art. 21 e as comuns de todos os entes, consignadas no art. 23) e competências legislativas (também organizadas entre competência privativa da União, conforme art. 22 e competências concorrentes, nos termos do art. 24). A lógica que norteia tal divisão é pensada de forma a evitar a sobreposição de competências e, desta forma, os próprios conflitos federativos. Para REINHOLD ZIPPELIUS:

“O Estado federal é uma união de Estados de natureza tal que também a própria associação organizada de Estados (ou seja, a federação) reveste a qualidade de Estado. Tenta-se enquadrar a relação entre federação e Estados membros num esquema, distinguindo-se ora dois ou três elementos. Uns defendem que no Estado federal existem os Estados membros e o Estado global; enquanto os outros dizem que no Estado federal estão reunidos o Estado global, os Estados membros e o Estado central (Nawiasky III, 158 ss.). Na verdade, a totalidade das competências do Estado global é assumida em parte pelos órgãos dos Estados membros e em parte pelos órgãos centrais da associação organizada dos Estados, não sendo possível materializar, num Estado central separado, as competências dos puros órgãos centrais. A distribuição das competências no Estado federal é equilibrada por forma a que nem os órgãos centrais da federação, nem os órgãos dos Estados membros possuem, por si sós, a supremacia das competências.” [5]

Por outro lado, não se deve confundir o conceito de Federação com o da União, em lição de JOSÉ AFONSO DA SILVA:

“Estado Federal é o todo, dotado de personalidade jurídica de Direito Público Internacional. A União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros são entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e também de personalidade jurídica de Direito Público interno.”[6]

Assim, via de regra, há correspondência entre as competências administrativas e legislativas. A título de exemplo, compete à União organizar e fiscalizar a proteção e o tratamento de dados pessoais (art. 21, XXVI), bem como compete legislar privativamente sobre proteção e tratamento de dados pessoais (art. 22, XXX). Da mesma forma, é competência comum da União, Estados e Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação (art. 23, V), bem como há competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação (art. 24, IX), bem como se atribui ao Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II).

Contudo, seja em razão da complexidade e dinamicidade das relações jurídicas modernas, seja em razão da própria evolução da sociedade (cujo ordenamento jurídico é expressão última), não raro acabam levando a um duvidoso exercício de competência legislativa, que acaba por ser objeto de impugnação a ser decidida pelo Poder Judiciário, notadamente pelo Supremo Tribunal Federal.

Esse confronto ocorreu justamente quando, em sede do da pandemia mundial de covid-19, alguns Estados (como Bahia, Maranhão, Ceará, Pará e Rio de Janeiro) editaram leis que determinavam que fosse aplicado descontos nas mensalidades escolares, sustentando se tratar de lei que veiculava competência para legislar sobre consumo e educação. Todas as leis foram objeto de Ações de Diretas de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal federal, cujas conclusões serão aqui analisadas.

2. A EDIÇÃO DE LEIS ESTADUAIS E A REPERCUSSÃO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

As leis estaduais em comento, sob o fundamento de legislar sobre direito do consumidor e educação, estabeleciam obrigatoriedade em se conceder descontos lineares nas mensalidades escolares, o que levou à impugnação, através de Ações Diretas de Inconstitucionalidade, das referidas normas, assim dividias: ADI 6.575 (Bahia), 6.423 (Ceará), 6.435 (Maranhão), 6.445 (Pará) e 6.448 (Rio de Janeiro).

As ações foram manejadas pela Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen), nos termos da legitimidade prevista no art. 103, IX, da Constituição Federal[7], que alegou, dentre outras matérias, a invasão de competência constitucionalmente atribuída privativamente à União (direito civil, nos termos do art. 22, I, da CF/88) e violação à livre iniciativa, princípio veiculado como fundamento da República (art. 1º, IV, da CF/88[8]) e da ordem econômica (art. 170, caput, da CF/88[9]).

As ADIs 6.575, 6.423 e 6.435 foram julgadas em conjunto na data de 21/12/2020 e, sob a relatoria do ministro Edson Fachin e voto vencedor do ministro Alexandre de Moraes (ADI 6.575) e relatoria do ministro Alexandre de Moraes (ADIs 6.423 e 6.435), receberam a mesma ementa:

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 14.279/2020 DO ESTADO DA BAHIA. REDUÇÃO OBRIGATÓRIA E PROPORCIONAL DAS MENSALIDADES NA REDE PARTICULAR DE ENSINO EM DECORRÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE CARÁTER TEMPORÁRIO PARA ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DECORRENTE DO CORONAVÍRUS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL (ART. 22, I, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. PROCEDÊNCIA.

1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.

2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

3. A Lei 14.279/2020 do Estado da Bahia, ao determinar a redução obrigatória e proporcional das mensalidades na rede particular de ensino, em decorrência das medidas restritivas de caráter temporário para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do coronavírus, viola a competência da União para legislar sobre Direito Civil (art. 22, I, CF), por se tratar de norma abstrata sobre direito civil, afastando-se da competência concorrente dos estados para editar normas sobre responsabilidade por danos aos consumidores (art. 24, V, CF).

4. Efeitos jurídicos da Pandemia COVID-19 sobre os negócios jurídicos privados, inclusive decorrentes de relações de consumo, foram tratados pela Lei 14.010/2020, que estabeleceu o Regime Jurídico Emergencial e Transitório das relações jurídicas de Direito Privado (RJET) no período da pandemia do Coronavírus (Covid-19), reduzindo o espaço de competência complementar dos Estados, ausente previsão geral de modificação dos contratos de prestação de serviços educacionais.

4. Ação direta julgada procedente.”

(ADI 6575, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-027  DIVULG 11-02-2021  PUBLIC 12-02-2021)

Apesar de haver declaração de inconstitucionalidade formal, o voto do relator originário, ministro Edson Fachin, apontava para a constitucionalidade da norma, pois não haveria violação da competência legislativa da União e nem da livre iniciativa. O voto teve como proposição a seguinte ementa:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONVERSÃO DO JULGAMENTO DA MEDIDA CAUTELAR EM JULGAMENTO DE MÉRITO. LEI ESTADUAL. PANDEMIA. COVID. REDUÇÃO DE MENSALIDADES ESCOLARES. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. DIREITO DO CONSUMIDOR. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. LIVRE INICIATIVA. CONFORMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. IMPROCEDENTE.

1. Proposta de conversão da análise da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando que a presente ação direta encontra-se devidamente instruída.

2. Repartir competências compreende compatibilizar interesses para o reforço do federalismo cooperativo em uma dimensão de fato cooperativa e difusa, rechaçando-se a centralização em um ou outro ente a fim de que o funcionamento consonante das competências legislativas e executivas otimizem os fundamentos (art. 1º, da CRFB) e objetivos (art. 3º, da CRFB) da República.

3. Conquanto seja a União competente privativamente para legislar sobre direito civil (CRFB, art. 22, I), é preciso reconhecer, por outro lado, que aos Estados e ao Distrito Federal é dada a competência para legislar sobre relações de consumo em geral, não havendo no caso expressa vedação para a atuação dos entes federados (clear statement rule). Ausência de inconstitucionalidade formal. Precedentes.

4. A livre iniciativa, embora seja um fundamento da ordem econômica, não é o único, e deve sempre ser conformado com outros princípios, entre os quais a defesa do consumidor (CRFB, art. 170). Precedente: ADI 3874, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 23/8/2019.

5. Pedido julgado improcedente.”

Contudo, o voto vencedor e divergente levou à conclusão de que as normas em questão são inconstitucionais por terem invadido seara cuja competência legislativa é privativa da União (direito civil), uma vez que as leis teriam se imiscuído indevidamente nas relações contratuais travadas entre as redes de ensino e seus clientes. Assim, divergiu apenas em relação à conclusão da inconstitucionalidade formal, entendendo que a norma seria materialmente constitucional. Assim pontuou o ministro Alexandre de Moraes:

“Peço vênia para divergir do eminente relator em relação ao mérito.

Para o caso sob exame, cumpre verificar se o Estado da Bahia poderia, legitimamente, à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, disciplinar o conteúdo posto na norma impugnada.

(…)

Assim, a lei estadual em questão regula matéria atinente ao direito civil, pois determina uma modificação de elemento essencial do contrato a partir de uma externalidade, de forma similar ao comando dos arts. 478 a 480 do Código Civil (resolução ou modificação das obrigações contratuais por onerosidade excessiva decorrente de acontecimentos extraordinários ou imprevisíveis), de forma abstrata e presumindo-se o prejuízo dos contratantes consumidores e um ganho ilícito por parte dos fornecedores.

(…)

Tem-se, assim, concorrentemente, a existência de lei federal geral a respeito dos efeitos jurídicos da Pandemia COVID-19 nas relações de direito privado, com normas específicas sobre relações de consumo, sem prever a modificação do preço de contratos de prestação de serviços educacionais ou qualquer outro, e a inexistência de competência legislativa dos Estados a respeito de relações contratuais, pois de direito civil.

Diante do exposto, DIVIRJO do relator para julgar PROCEDENTE o pedido, declarando a inconstitucionalidade formal da Lei 14.279/2020 do Estado da Bahia.”

Nesse sentido, considerando que só foi declarada inconstitucionalidade formal por vício orgânico, seria legítimo considerar que a União, detentora da competência legislativa sobre direito civil, poderia, em tese, determinar a incidência de desconto linear sobre as mensalidades escolares.

Registra-se que, nos bojos destas ações, o ministro Dias Toffoli reconheceu, em voto isolado, violação à livre iniciativa, ou seja, a inconstitucionalidade material das normas, nos seguintes termos:

“De outra banda, também vislumbro na norma impugnada vício de inconstitucionalidade material, por contrariedade à livre iniciativa.

Refiro-me a um fundamento da República (art. 1º, inciso IV da CF/88) e da ordem econômica (art. 170, caput, da CF/88) que se relaciona com as demais liberdades fomentadas pela Constituição de 1988, como corolário da autonomia individual, manifesta na liberdade negocial e na liberdade contratual. Não se trata, porém, de liberdades absolutas, eis que devem coadunar-se com outros fundamentos posicionados em patamar equivalente pelo constituinte, em defesa dos quais seria cabível uma ingerência estatal.

Há, portanto, situações em que a intervenção do Estado no domínio econômico se mostra legítima, no sentido de salvaguardar outros princípios constitucionais tão relevantes quanto o da livre iniciativa e que devem orientar o comportamento dos agentes estatais e privados em suas atividades, a exemplo da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho e da função social da propriedade.

Tenho, todavia, não ser o caso dos autos.

Em que pese o nobre intuito, o legislador baiano invadiu indevidamente o espaço da liberdade de iniciativa, na medida em que impôs uma redução na receita das instituições de ensino do estado, sem qualquer contrapartida e de forma anti-isonômica, já que atribuiu especificamente ao setor da educação privada o dever de compensar os prejuízos experimentados pelos particulares em razão da pandemia.

Não se desconsidera que o acesso à educação e a defesa do consumidor são direitos com estatura constitucional e que podem ensejar uma intervenção do Poder Público, caso o comportamento da iniciativa privada importe em obstrução a seu exercício.

Entretanto, na espécie, a edição da lei impugnada está atrelada a fatores externos à atividade econômica afetada, quais sejam, os efeitos de uma emergência internacional de saúde, os quais atingiram tanto pessoas físicas como jurídicas e cuja obrigação de mitigação não pode ser transferida a um ou outro agente privado.

(…)

Verifica-se, portanto, que houve uma intervenção desproporcional do Estado da Bahia em relações privadas que encontram amparo na legislação civil.

Ante o exposto, divirjo do Relator e voto pela procedência integral do pedido formulado na ADI nº 6.575 para se declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei nº 14.279/20 do Estado da Bahia.”

Ocorre que, na adi 6.445/PA, julgada em 31/05/2021, houve um recalibramento do entendimento do Supremo Tribunal Federal justamente porque o voto vencedor foi proferido pelo ministro Dias Toffoli que, convencendo a maioria do plenário, conduziu a Corte Constitucional a declarar inconstitucionalidade formal e material da lei paraense.

O julgamento terminou com um placar de 8x3 a favor da declaração da inconstitucionalidade, contudo os ministros Luís Roberto Barroso e Alexandre de Moraes reconheceram apenas a inconstitucionalidade formal. O Supremo Tribunal Federal fixou os seguintes termos:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.065, de 28 de maio de 2020, do Estado do Pará. Redução das mensalidades devidas aos estabelecimentos da rede privada de ensino durante a crise sanitária decorrente do novo coronavírus. Matéria ínsita ao Direito Civil. Inconstitucionalidade formal de lei estadual. Competência da União para legislar sobre a matéria. Intervenção indevida do Estado no domínio econômico. Inconstitucionalidade material. Violação do princípio da livre iniciativa. Ação direta julgada procedente.

1. A lei paraense dispõe sobre os termos em que serão descontados valores nas contraprestações pactuadas entre as instituições de ensino e os estudantes, ou quem os represente, não consistindo, portanto, em típica disciplina acerca da proteção do consumidor contra eventuais ações abusivas por parte dos prestadores de serviços educacionais. A temática da lei não tem, portanto, teor nitidamente consumerista.

2. A lei em comento interfere na essência do contrato, de forma a suspender a vigência de cláusulas contratuais que se inserem no âmbito da normalidade dos negócios jurídicos onerosos, matéria ínsita ao Direito Civil, sobre a qual compete à União legislar.

3. Ademais, o legislador paraense invadiu indevidamente o espaço da liberdade de iniciativa, na medida em que impôs uma redução de receita às instituições de ensino do estado, sem qualquer contrapartida e de forma anti-isonômica, já que atribuiu especificamente ao setor da educação privada o dever de compensar os prejuízos experimentados pelos particulares em razão da pandemia, sendo certo, ainda, que a estipulação de descontos lineares não necessariamente importa em benefício para os usuários do sistema de ensino, pois retira das partes contratantes a capacidade de negociar formas de pagamento que se adéquem à especificidade de cada situação.

4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”

(ADI 6445, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 31/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-163 DIVULG 16-08-2021  PUBLIC 17-08-2021)

Nota-se, portanto, que o julgamento acima assenta entendimento relevantíssimo no âmbito da Federação, na medida em que acena para a própria impossibilidade da União, utilizando-se da competência legislativa privativa sobre direito civil, editar normas que imponham descontos nas mensalidades escolares, uma vez que representaria medida violadora da livre iniciativa, nos termos do voto condutor, que assim fixou:

“Ainda que se pudesse argumentar que se trata de lei editada no exercício da competência legislativa concorrente, por tangenciar questão relacionada à proteção do consumidor, ainda assim, não se chegaria à conclusão da constitucionalidade da norma.

Com efeito, ao mesmo tempo que dispõe sobre a competência legislativa concorrente entre a União e os estados-membros, prevê o art. 24 da Carta de 1988, em seus parágrafos, duas situações em que compete ao estado-membro legislar: (a) quando a União não o faz e, assim, o ente federado, ao regulamentar uma das matérias do art. 24, não encontra limites na norma federal geral; e (b) quando a União edita norma geral sobre o tema, a ser observada em todo território nacional, cabendo ao estado a respectiva suplementação , a fim de adequar as prescrições a suas particularidades locais.

(…)

Analisada a questão sob o pálio da competência concorrente, vê-se que a União exerceu a competência para estabelecer normas gerais no âmbito da defesa do consumidor, como se extrai da Lei Federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, o Código de Defesa do Consumidor, no qual consta ser direito básico “a modificação das cláusulas contratuais que estabeleçam prestações desproporcionais ou sua revisão em razão de fatos supervenientes que as tornem excessivamente onerosas” (art. 6º, inciso V).

Nesse sentido, a lei do Estado do Pará vai de encontro ao regramento federal acerca da revisão de cláusulas contratuais no âmbito consumerista, pois tolheu a possibilidade de revisão de cada contrato de prestação de serviços educacionais ao estabelecer a obrigatoriedade de desconto nas mensalidades de forma indistinta.

(…)

De outra banda, também vislumbro, na norma impugnada, vício de inconstitucionalidade material, por contrariedade à livre iniciativa.

Refiro-me a um fundamento da República (art. 1º, inciso IV, da CF/88) e da ordem econômica (art. 170, caput, da CF/88) que se relaciona com as demais liberdades fomentadas pela Constituição de 1988, enquanto corolário da autonomia individual, manifesta na liberdade negocial e na liberdade contratual. Não se trata, porém, de liberdades absolutas, eis que devem se coadunar com outros fundamentos posicionados em patamar equivalente pelo constituinte, em defesa dos quais seria cabível uma ingerência estatal.

(...)

Em que pese seu nobre intuito, o legislador paraense invadiu indevidamente o espaço da liberdade de iniciativa, na medida em que impôs uma redução na receita das instituições privadas de ensino do estado sem qualquer contrapartida e de forma anti-isonômica, já que atribuiu especificamente ao setor da educação privada o dever de compensar os prejuízos experimentados pelos particulares em razão da pandemia.

Não se desconsidera que o acesso à educação e a defesa do consumidor são direitos com estatura constitucional e que podem ensejar uma intervenção do Poder Público caso o comportamento da iniciativa privada importe em obstrução a seu exercício.

Entretanto, na espécie, a edição da lei impugnada está atrelada a fatores externos à atividade econômica afetada, quais sejam, os efeitos de uma emergência internacional de saúde, os quais atingiram tanto pessoas físicas como jurídicas e cuja obrigação de mitigação não pode ser transferida a um ou outro agente privado.

(...)

Cabe mencionar novamente o julgamento da ADI nº 6.484, no qual, repito, deliberou-se acerca da validade de lei estadual que suspendeu a cobrança das consignações voluntárias contratadas por servidores públicos pelo prazo de até 180 (cento e oitenta) dias, no intuito de amenizar a crise causada pela pandemia de COVID-19.

Naquele caso, além de reconhecer a inconstitucionalidade formal da lei, este Plenário também a considerou materialmente inconstitucional, por interferir de forma desproporcional em relações contratuais regularmente constituídas.

Reitero que, por louvável que seja a iniciativa do Estado do Pará, a estipulação de descontos lineares não necessariamente importa em benefício aos usuários do sistema de ensino, pois retira das partes contratantes a capacidade de negociar formas de pagamento que se adéquem à situação de cada um.

Isso porque a norma interveio indistintamente em todos os contratos do estado, colocando em situação desproporcionalmente favorável aqueles que não observaram decréscimo remuneratório em decorrência da pandemia e prejudicando, ainda mais, aqueles que, por circunstâncias pessoais, precisariam de descontos maiores nas mensalidades.

Com efeito, é possível que os contratantes dos serviços educacionais tenham sido atingidos pelos efeitos econômicos da pandemia em diferentes graus. Poderá haver situações em que os responsáveis pelo custeio da própria educação ou de dependente não tenham sofrido qualquer diminuição em sua renda ou situações em que ambos os provedores, ou o provedor, caso haja apenas um, tenham perdido seus empregos.

É possível, também, que haja escolas do sistema privado com maiores provisões, enquanto outras tenham, inclusive, de contar com benefícios governamentais.

Ademais, ao estipular cortes na receita de todas as instituições de ensino da rede privada do estado, não se está a considerar as peculiaridades de cada uma, sendo certo que, desde o início da pandemia, tem sido observado um esforço para a adaptação das aulas a plataformas digitais em todo o país, o que pode demandar investimento em tecnologia e acarretar aumento de custos, em vez de sua diminuição, como presumiu o legislador estadual.

As situações são múltiplas, plurais e inviáveis de serem tratadas de modo uniforme pela lei estadual, sob pena de se lesarem, ainda mais, os destinatários a que a lei pretende atender.

Verifica-se, portanto, que houve uma intervenção desproporcional do Estado do Pará em relações privadas que encontram amparo na legislação civil, pelo que resta evidenciada a inconstitucionalidade material da Lei nº 9.065/2020 do Estado do Pará.

Pelo exposto, voto pela procedência integral do pedido formulado na ADI nº 6.445, declarando-se a inconstitucionalidade formal e material da Lei nº Lei nº 9.065/2020 do Estado do Pará.”

Portanto, a lei paraense foi declarada formal e materialmente inconstitucional, nos termos do voto do ministro Dias Toffoli. Contudo, em julgamento da adi 6.448/RJ, o Supremo Tribunal Federal, termos do voto do ministro Ricardo Lewandowski, declarou apenas a inconstitucionalidade formal da referida norma, sem apreciação da seara material, em que pese ter havido tal alegação. Vejamos:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 8.864/2020 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DEFINITIVO. REDUÇÃO OBRIGATÓRIA DAS MENSALIDADES NA REDE PRIVADA DE ENSINO DURANTE O PLANO DE CONTINGÊNCIA DO NOVO CORONAVÍRUS. FEDERALISMO. REGRAS DE COMPETÊNCIA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL. ART. 22, I, DA CF. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. PREJUDICADO EXAME DO PEDIDO CAUTELAR.

I - Como a presente ação direta encontra-se devidamente instruída e tendo em vista a economia e a eficiência processual, fica convertida a análise da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito.

II - É característica do Estado Federal a repartição de competências entre os entes políticos que o compõem, de modo a preservar a diversidade sem prejuízo da unidade da associação.

III – O ato normativo questionado, ao impor a redução das mensalidades na rede privada de ensino durante o Plano de Contingência do novo Coronavírus, adentrou na competência privativa da União, prevista no art. 22, I, da Constituição Federal, para legislar sobre direito civil.

IV – O Plenário consolidou o mesmo entendimento por ocasião dos recentes julgamentos das ADIs 6.423/CE, 6.435/MA e 6.445/PA.

IV – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 8.864/2020 do Estado do Rio de Janeiro.”

(ADI 6448, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-204  DIVULG 13-10-2021  PUBLIC 14-10-2021)

Inclusive, no caso, foi mencionada a adi 6.445/PA, sem haver, data vênia, acurácia em relação aos seus termos. Importante mencionar que o voto vencedor chega a mencionar, em seu relatório, a alegação de violação material, entretanto não chega a analisá-la, limitando-se a declarar a inconstitucionalidade formal da norma. Vejamos:

“Na espécie, busca-se, em síntese, a declaração de inconstitucionalidade da Lei carioca 8.864/2020, ao fundamento de que teria invadido competência privativa da União para legislar sobre direito civil, bem como ofendido a livre iniciativa, a proporcionalidade e a autonomia universitária.

(…)

Não é difícil constatar, a meu ver, que o referido diploma normativo dispõe sobre contratos de prestação de serviços escolares ou educacionais privados.

A Lei estadual, ao impor a redução das mensalidades na rede privada de ensino durante a vigência do estado de calamidade pública decretado em razão da pandemia do coronavírus, adentrou na competência privativa da União, prevista no art. 22, I, da Constituição Federal, para legislar sobre direito civil.

(...)

Na espécie, compreendo aplicáveis os mesmos fundamentos expendidos nos julgamentos das ADIs 6.423/CE, 6.435/MA e 6.445/PA, de maneira a assentar que o Estado do Rio de Janeiro não poderia substituir-se à União para determinar redução das mensalidades na rede privada de ensino, ainda que mediante lei estadual e em período tão gravoso, como o do atual surto do novo coronavírus, que atinge a todos indiscriminadamente.

Isso posto, julgo procedente a presente ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei 8.864/2020 do Estado do Rio de Janeiro.”

Em que pese a omissão constatada (já que não há julgamento positivo ou negativo acerca da inconstitucionalidade material suscitada), tal decisão não foi objeto de embargos de declaração para integralizar este ponto do acórdão, tendo transitado em julgado da forma como descrito no acórdão, onde se analisou tão somente a inconstitucionalidade formal.

Apesar do resultado do julgamento ainda extirpar do ordenamento jurídico o referido diploma normativo, há uma diferença gigante entre considerar ou não a norma materialmente constitucional, na medida em que, conforme já apontado, a constitucionalidade poderia indicar que a União poderia, em tese, impor os descontos nas mensalidades escolares.

3.  CONCLUSÃO

As competências constitucionais administrativas e legislativas restam distribuídas de forma a intensificar e preservar o pacto federativo, cuja identidade foi reforçada com o advento da Constituição Federal de 1988.

Contudo, em que pese a interpretação favorável pela descentralização de poder, em acompanhamento à própria formação da federação brasileira (por desagregação), os Entes não podem, a pretexto de exercício de competência legislativa, se imiscuir em matérias que demandam uniformidade de tratamento nacional, como o é a questão dos contratos escolares.

Nessa medida, o Supremo Tribunal Federal declarou que invade a competência legislativa da União a edição de normas estaduais que estipulem a implementação de desconto nas mensalidades escolares. Contudo, ao se limitar a essa declaração de inconstitucionalidade formal, haveria, em tese, possibilidade da União em editar tais normas.

Por outro lado, em sede do julgamento da adi 6.445/PA, firmou-se maioria para declarar que as normais em tela também veiculam fundamentos materialmente inconstitucionais, na medida em que violam o princípio da livre iniciativa, que é tanto fundamento da República como vetor da ordem social. Assim, restaria soterrada a possibilidade até mesmo da União em editar normas que viessem a intervir diretamente em contratos escolares.

Por fim, deve-se ficar atento para o julgamento da adi 6.448/RJ que, em que pese fazer referência à ratio decidendi veiculada na adi 6.445/PA, acabou por ser omissa na análise da alegação de inconstitucionalidade material da referida norma, o pode implicar em uma futura reanálise da matéria no âmbito do próprio Supremo Tribunal Federal.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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