Key word: Public Administration, Social Control, Ombudsman.

INTRODUÇÃO

Após edição da Carta Constitucional de 1988, o Estado assumiu diversas atividades essenciais, e a cada dia torna-se uma entidade mais complexa. Com o crescimento do papel do Estado, em função das demandas sociais, surgiram os controles efetuados pelos próprios Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário sobre eles mesmos, validando o mecanismo da nova ordem democrática, até então conhecido como controle, por meio dos freios e contrapesos, que nada mais é do que o controle recíproco entre os Poderes.

Entre os controles já estabelecidos na ordem constitucional, judicial e política, surge também um controle específico, reservado a um personagem externo à Administração Pública, o cidadão, que se denomina de Controle Social, pois é exercido diretamente pela sociedade. Conforme preceitua a Constituição Federal qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Como observado, a Constituição deixa clara a atribuição de recebedor da denúncia, o Tribunal de Contas da União (TCU). Em respeito ao princípio simétrico, os municípios, os estados e o Distrito Federal deverão seguir o instituto nos respectivos tribunais de contas de suas localidades. Comumente, os Tribunais têm criado ouvidorias na estrutura administrativa, com o fim de receber possíveis reclamações quando da execução da sua função típica, ou no recebimento de denúncias advindas dos municípios.

No âmbito da administração pública, conforme preconiza a Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante Controle Externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Convém ressaltar que para garantir que os princípios de eficiência e eficácia administrativa devem ser observados, bem como a garantia dos direitos coletivos sejam resguardados, torna-se necessário a existência de sistemas de controle que garantam sua observância. Desta forma, a ouvidoria, é vista como um instrumento da democracia.

Nesse sentido a denúncia recebida, por cidadão, partido político, associação ou sindicato, de irregularidade ou ilegalidade, será processada no âmbito do TCE-TO, ou seja, apurada em caráter sigiloso por intermédio de diligências. Somente depois de saneada, será arquivada com despacho fundamentado do Relator.

Com isso, o presente trabalho tem como objeto o controle social sobre a Administração Pública. Em especial, pretende apresentar a utilidade da Ouvidoria do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins para o fomento da participação popular no processo de fiscalização da aplicação dos recursos públicos, por meio das denúncias dos cidadãos.

O artigo está organizado com os seguintes tópicos: controle da administração pública; formas de controle; tribunais de contas dos estados; funções dos tribunais de contas dos estados; a ouvidoria e o controle social; ouvidoria no tribunal de contas do estado do Tocantins; funcionamento da ouvidoria do TCE-TO; atendimentos realizados pela ouvidoria vinculada ao tribunal de contas do estado do Tocantins; a importância da ouvidoria.

2     Controle da administração pública

O controle sobre a Administração Pública é um dos fundamentos básicos da organização, seja ela pública ou privada. A criação de novas técnicas de controle, para a implantação de um maior e mais eficiente sistema de controle, surgiu com o crescimento das entidades públicas, cada vez mais complexas nas ações para atendimento à coletividade.

Di Pietro conceitua controle da seguinte forma:

Pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. (DI PIETRO, 2000, p. 478).

Por sua vez, Alexandrino afirma que:

Considera-se como controle administrativo como o conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria administração pública, os Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas de governo. (ALEXANDRINO, 2012, p. 125).

Como se denota a partir da observação dos autores mencionados por meio desse amplo controle dos atos da administração pública, objetiva-se assegurar a legitimidade dos seus atos em face de conduta funcional dos seus agentes e a defesa dos direitos dos administrados.

2.1   FORMAS DE CONTROLE

Di Pietro acerca das espécies de controle, assim considera:

O controle ainda pode ser interno ou externo, consoante decorra de órgão integrante ou não da própria estrutura em que se insere o órgão controlado. É interno o controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes. É externo o controle exercido por um dos Poderes sobre o outro; como também o controle da Administração direta sobre a indireta. (DI PIETRO, 2000, p. 479).

Assim, se estiver dentro, ou seja, se fizer parte da estrutura controlada, denomina-se Controle Interno, se estiver fora, não fizer parte da estrutura controlada, denomina-se Controle Externo. Por ser o mais usual, esse será o critério utilizado neste trabalho.

A importância do controle está na garantia de que a autoridade e responsabilidade devem estar equilibradas. Esse controle é feito geralmente debaixo de severas críticas e reações, porque os resultados das ações de controle, revelados em relatórios técnicos, afetam os sentimentos das pessoas quando apontam erros, falhas ou o descumprimento de normas.

Meirelles (2003) expõe o controle na Administração Pública como sendo a faculdade de vigilância, orientação e correção que determinado órgão exerce sobre a conduta do outro. Assim, para ser efetivo, o controle deve ser exercido em todos os níveis e em todos os setores.

A Controladoria Geral da União é o órgão competente por assistir direta e imediatamente ao Presidente da República, no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam concernentes à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, correição e ouvidoria geral.

No artigo 74 da Constituição o controle externo tem como titular o parlamento. O Congresso Nacional é diretamente auxiliado pelo TCU. Aqui, vemos a utilização do princípio da simetria, que determina a aplicação da regra aos demais entes da federação, no âmbito dos estados, dos municípios e do Distrito Federal.

Chaves (2009, p. 13) conceitua controle externo como “a fiscalização e a apreciação das prestações de contas dos responsáveis pela coisa pública, quando exercidas por um ente que está fora do âmbito no qual o fiscalizado está inserido”.

O controle externo acontece quando um órgão fiscaliza outro, sendo que o fiscalizador não faz parte da estrutura do fiscalizado, assim, existe o controle externo realizado pelo Ministério Público e pelos demais órgãos.

No rol de controles, encontra-se o Controle Social, que é a integração da sociedade com a Administração Pública, com a finalidade de solucionar problemas e as deficiências sociais de forma mais eficaz.

Carvalho Filho, acerca do Controle Social, preconiza que:

Modernamente as normas jurídicas, tanto constitucionais como legais, têm contemplado a possibilidade de ser exercido controle do Poder Público, em qualquer de suas funções, por seguimentos oriundos da sociedade. É o que se configura como controle social, assim denominado justamente por seu uma forma de controle exógeno do Poder Público nascido das diversas demandas dos grupos sociais. (CARVALHO FILHO, 2013, p. 950).

Não obstante, o Controle Social é um instrumento democrático no qual há a participação dos cidadãos no exercício do poder, colocando a vontade social como fator de avaliação para a criação e as metas a serem alcançadas no âmbito de algumas políticas públicas.

3     TRIBUNAIS DE CONTAS dos estados

3.1   COMPETÊNCIAS

Os Tribunais de Contas estaduais têm sua competência determinada pelas constituições de cada Estado nos limites estabelecidos pela Carta Magna, que prevê as normas estabelecidas no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. (BRASIL, Constituição Federal, Art. 75).

Aplica-se nos mesmos moldes do Art. 74 aos estados, onde as competências destes seguem as mesmas atribuídas ao TCU pela Constituição Federal.

O princípio da simetria, previsto no artigo 75 da Constituição Federal, é tema de decisão da Suprema Corte, conforme consta na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 916, relatada pelo ministro, à época, Joaquim Barbosa, proferida em 2 de fevereiro de 2009:

Nos termos do art. 75 da Constituição, as normas relativas à organização e fiscalização do TCU se aplicam aos demais tribunais de contas. O art. 71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de competência da função executiva. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público. (ADI 916, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, Brasília, DF, julgamento em 2 fev. 2009, Publicação DJE de 6 mar. 2009).

Nesse mesmo diapasão José Afonso da Silva leciona:

É a esses Tribunais de Contas Estaduais e municipais (também Estaduais) que se dirige o at. 75, para declarar que as normas estabelecidas nos arts. 70 a 74 se aplicam, que no couber, à sua organização, composição e fiscalização, assim como ao Tribunal do Contas do Distrito Federal. (SILVA, 2006, p. 471).

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, além das entidades da administração direta e indireta, quanto à legitimidade, à economicidade, à aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo parlamento estadual, mediante controle externo e controle interno de cada Poder.

A Constituição do Estado do Tocantins, no seu art. 33^[2], disciplina a matéria da competência do Tribunal de Contas do Estado, estabelecendo que compete ao TCE/TO, entre outras, julgamento as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelos Poderes Públicos estadual e municipal e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outras irregularidades que resultem prejuízo ao tesouro público.

Assim, toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais os Estados e os municípios respondam, ou que, em nome dessa, assuma obrigações de natureza pecuniária, deverá prestar contas de sua utilização aos tribunais de contas dos respectivos estados.

3.2   FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS ESTADOS

Os diversos tribunais de contas têm como função fundamental realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos federativos e federados da administração pública direta e indireta, estando as empresas públicas e sociedades de economia mista sujeitas a essa fiscalização.

Nesse sentido, a doutrina pátria costuma enquadrar as competências legais e constitucionais dos Tribunais de Contas em funções: a) função consultiva; b) função judicante; c) função fiscalizatória; d) função informativa; e) função sancionatória; f) função corretiva; g) função de ouvidoria.

São diversas as funções dos tribunais de contas, contudo, traremos a definição doutrinária sobre a função de ouvidoria, objeto do presente estudo, nas palavras de Luiz Henrique Lima:

A função de ouvidor estabelece um canal de comunicação entre os interessados e os Tribunais de Contas, facilitando o acesso e auxiliando na função de fiscalização, podendo os interessados ofertar denúncias e representações. Essa função também está prevista na Constituição Federal de 1988. (LIMA, 2009, p. 111).

A regulamentação dessas funções e competências está contida, principalmente, nas leis orgânicas dos tribunais de contas, editadas no âmbito da esfera de governo, que integra o órgão de controle externo. No Estado do Tocantins, a Lei n° 1.284/11 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins) dispõe sobre competências, "jurisdição", composição, sanções, julgamento, fiscalização e demais matérias correlatas.

4      o CONTROLE SOCIAL E a Ouvidoria

O aumento da participação dos cidadãos, exercendo o controle social, “acompanhando as ações da gestão pública e avaliando os objetivos, processos e resultados” torna-se essencial para uma atuação administrativa mais célere e eficaz na consecução das demandas da sociedade (FACCIONI, 2006, p. 8).

A Constituição Federal de 1988 prevê que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, portanto pode denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. Nesse sentido a legislação social pertinente define como prioridade a descentralização e a participação social por meio dos espaços como Fóruns, Conferências e Conselhos Federal, Estaduais e Municipais. Compete aos Conselhos, a participação da sociedade civil na gestão estatal, espaço democrático com representação dos interesses gerais da sociedade e controle das contas públicas, como a responsabilidade de participação popular, deliberação, controle social, definições de prioridade diante das politicas públicas e visa a garantia e direitos sociais.

Cabe à sociedade conhecer os mecanismos que viabilizam o controle social sobre a administração públicas, e incumbe agilizar a organização civil para fiscalizar as discrepâncias diante da administração públicas por parte de alguns administradores e governantes.

Nesse sentido a Ouvidoria se caracteriza como um mecanismo de controle social. Visa, precipuamente, garantir a satisfação do interesse público, dando abertura ao cidadão para se manifestar sobre a atuação das entidades públicas. Assim, independentemente de se estar exercendo ou não o controle institucional por meio da Ouvidoria, caracteriza-se como método de exercício do controle social, pois a preocupação primária de tal instituto reside na observância dos interesses da sociedade.

Segundo Perez, registra-se que as ouvidorias configuram-se como “instrumentos jurídicos” que ensejam aos cidadãos a possibilidade de participarem, diretamente ou através de representantes, dos processos decisórios, das execuções ou controles das tarefas desempenhadas pela Administração Pública (PEREZ, 2004).

Consequentemente o controle social é fundamental para aumentar a eficácia ao suprir as imprecisões no agir administrativo, mantendo a coerência na atividade administrativa, por conseguinte, o objetivo das ouvidorias é receber as sugestões de aprimoramento, reclamações ou críticas sobre os serviços prestados pelos órgãos públicos.

4.1   OUVIDORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS

A Ouvidoria do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins foi criada pela Lei nº 1.593, de 5 de julho 2005, com o objetivo de receber denúncias e reclamações de seus jurisdicionados. No decorrer dos anos, a unidade se estabeleceu como canal de comunicação entre a sociedade e o TCE-TO, recebendo manifestações de cidadãos de todos os municípios tocantinenses, seja sobre a atuação dos gestores públicos ou do próprio Tribunal.

A Ouvidoria do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins funciona como canal de comunicação à disposição da sociedade, um instrumento democrático provedor da cidadania, um canal de diálogo. Por meio dela, o cidadão pode fazer reclamações, pedir solicitações, dar sugestões ou fazer elogios referentes aos serviços prestados pelo próprio Tribunal de Contas ou aos atos de agentes públicos e serviços praticados no âmbito da administração direta e indireta nas esferas estadual e municipal.

A Ouvidoria recebe atendimentos que são classificadas em reclamações, informações, elogios e sugestões referentes aos: Serviços prestados pelo TCE-TO e; Atos de agentes públicos e serviços praticados no âmbito da administração direta e indireta nas esferas estadual e municipal.

Conforme a Lei Orgânica do Tribunal de Contas, juntamente com a Instrução Normativa nº 08, de 7 de novembro de 2012, os procedimentos internos são regulados quanto ao recebimento de denúncias e solicitações de informações pelos cidadãos.

Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.

A Ouvidoria recebe e analisa reclamações, sugestões, informações e os elogios dos cidadãos, encaminhando exemplos, as demandas externas que dependem de processo de instauração de procedimento de inspeção ou auditorias.

O atendimento da Ouvidoria só será considerado encerrado quando o cidadão receber uma resposta conclusiva. O prazo para resposta ao pedido de informação será de, no máximo, 20 (vinte) dias, admitida prorrogação por 10 (dez) dias, nos termos da Lei Federal nº 12.527/2011.

As denúncias e sugestões realizadas pelos cidadãos são direcionadas aos setores competentes, que acompanham e tomam as providências cabíveis, além de manter o cidadão informado, conforme a tramitação dos atendimentos.

Embora algumas demandas necessitem de um tempo maior para a resposta, por precisarem de encaminhamento para outras áreas ou departamentos competentes, a Ouvidoria tenta agir da forma mais ágil possível, dentre eles cita-se: site, tele atendimento, atendimento presencial, correspondência, urnas localizadas no prédio do Tribunal de Contas e manuais.

Qualquer pessoa pode dirigir-se à Ouvidoria do Tribunal de Contas para apresentar sua manifestação (atendimento), não sendo necessária a presença de advogado ou procurador constituído para a sua formalização. Para acompanhar o atendimento já existente, o interessado deverá ligar para a Ouvidoria e informar o número da demanda que foi gerada pela sua manifestação. Poderá fazer ainda o acompanhamento utilizando o sítio do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins ao informar o número da demanda.

4.2   ATENDIMENTOS REALIZADOS PELA OUVIDORIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS

As atribuições da Ouvidoria do Tribunal de Contas estão regulamentadas pela Resolução Administrativa TCE/TO nº 004, de 13 de julho de 2007, que apresenta como missão, conforme apresenta no relatório de gestão, 2012: Ser modelo de gestão e referência no Estado do Tocantins, o que só será construído com a execução do planejamento estratégico respeitando as prioridades da instituição.

Os quadros a seguir demonstram a natureza da informação trazida pelo cidadão e os principais canais utilizados entre o período de 2012 a 2014.

Quadro 1 - Natureza das informações apresentadas à Ouvidoria do TCE-TO

Fonte: Ouvidoria TCE/TO

Quadro 2 - Canais das informações apresentadas à Ouvidoria do TCE-TO

Fonte: Ouvidoria TCE/TO

Considera-se tímida a participação popular e ela vem diminuindo como demonstra o quadro acima. Verifica-se assim, a necessidade de uma maior divulgação da ferramenta de controle para um maior engajamento dos cidadãos no Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.

Todavia, a comunicação com maior natureza apresentada nos períodos analisados é do tipo denúncia, tendo o site como o canal mais utilizado pelo cidadão para interação com o TCE-TO. Ou seja, essa é uma ferramenta que se apresenta com menor custo para o denunciante e que possibilita um acompanhamento mais próximo da Ouvidoria.

Com os resultados, percebe-se que a Ouvidoria tem legitimidade dentro da instituição, embora seja preciso investir mais na divulgação da ferramenta, além de demonstrar a importância de o cidadão estar interagindo com o órgão de fiscalização.

Vale ressaltar que a Ouvidoria representa o cidadão dentro da instituição, zelando pelos seus interesses e suas necessidades, ao proporcionar condições para o tratamento e o recebimento das manifestações da sociedade.

No mais, as informações recebidas pela Ouvidoria são subsídios para melhorias contínuas dos processos de trabalho externos e internos do Tribunal de Contas e o fortalecimento do exercício da cidadania.

Não há obrigatoriedade de identificação, o cidadão poderá fazer a reclamação, a solicitação, o elogio ou a crítica de maneira anônima.

Contudo, é ela que assegura a resposta ao manifestante, por isso é importante que o cidadão indique o e-mail ou o endereço para que a Ouvidoria possa encaminhar as respostas e o acompanhamento de suas manifestações.

5     CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa buscou determinar que a criação de espaços de comunicação e ampliação dos vínculos com o cidadão visou, em última instância, o favorecimento de uma nova imagem social da instituição, até então desgastada pelas críticas de pouca efetividade na sua atuação.

Nesse âmbito a ouvidoria tem um papel de mediador entre a demanda da sociedade e a instituição, favorecendo a participação do cidadão, na condição de sujeitos ativos. sua ação se destaca por possibilitar o diálogo como forma de resolução de conflitos de interesses.

É a ação comunicativa do cidadão, consciente de seus direitos e deveres, que desencadeia uma série de ações do Estado, em direção ao entendimento recíproco. A fala e a ação do cidadão favorecem a identificação dos pontos negativos da prática administrativa, incentivando uma atuação responsável e comprometida com os anseios sociais da transparência.

Considera-se nesse sentido que para garantir que os princípios de eficiência e eficácia administrativa devem ser observados, bem como a garantia dos direitos coletivos sejam resguardados, torna-se necessário a existência de sistemas de controle que garantam sua observância.

Concebe-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.

A Ouvidoria como mecanismo de controle social recebe e analisa reclamações, sugestões, informações e os elogios dos cidadãos, encaminhando exemplos, as demandas externas que dependem de processo de instauração de procedimento de inspeção ou auditorias.

Por fim, quanto à interação com a sociedade, conclui-se que as diversas ações implementadas pelo TCE-TO, e particularmente pela Ouvidoria, podem ser identificadas como potenciais transformações no modo de se relacionar com o cidadão, porque permitem a construção de um processo de diálogo e mútuo aprendizado, fundamentais para o exercício da cidadania.

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