RESUMO: O presente artigo possui como objetivo explanar sobre o princípio da razoabilidade, consagrado na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Serão abordadas considerações doutrinárias, previsão legislativa em tratados internacionais, distinções entre razoabilidade e proporcionalidade, bem como a importância do princípio em comento para o bom funcionamento da administração pública e como o mesmo legitima o controle da administração pública pelo Poder Judiciário.

Palavras-chave: Princípio da Razoabilidade; Administração Pública; Controle da Administração; Direito Administrativo.

ABSTRACT:The purpose of this article is to explain the principle of reasonableness enshrined in the Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988. Doctrinal considerations, legislative prediction in international treaties, distinctions between reasonableness and proportionality, as well as the importance of the principle in the proper functioning of public administration and how it legitimizes the control of public administration by the Judiciary.

Keywords: Principle of Reasonability; Public administration; Control of Administration; Administrative law.

SUMÁRIO: 1.Introdução; 2. Conceitos Doutrinários; 3.Previsão Legislativa; 4. Histórico da Razoabilidade; 5. Distinção entre razoabilidade e proporcionalidade; 6. Considerações Finais; Referências.

1 INTRODUÇÃO

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, firmou um pacto com a sociedade brasileira, através da Assembleia Constituinte, no que tange a garantia dos direitos fundamentais e individuais, repudiando o passado de ditadura que se instaurou no país. Dessa forma, estabeleceu-se o marco inicial de uma nova etapa político-constitucional no Brasil. A partir do Artigo 5º da Carta Maior, depreende-se, dentre outros, o princípio do devido processo legal e o princípio da razoabilidade, que tem reflexos na teoria constitucional e administrativa.

O princípio da razoabilidade constitui-se de imensa produtividade para o desenvolvimento de uma hermenêutica progressista da nossa Constituição, objetivando a cessação de arbitrariedades/discricionariedades realizadas pelo Poder Público.

Diante disso, a aplicação de normas abertas necessita de um freio à discricionariedade total, justificada pela necessidade de melhor atender as conveniências da administração e da coletividade. A razoabilidade encontra ressonância na ajustabilidade da providência administrativa consoante o consenso social acerca do que é sensato. Então, não há como se falar em aplicação do direito, elaboração de normas, realização de atos administrativos e afins sem antes pensar no que seja razoável (e proporcional), pois ele(s) condicionam o justo e correto modo de agir dos administradores e administrados em uma sociedade

Em obediência a esse mandamento, as decisões têm de ser fundamentadas adequadamente, os fatos relevantes devem ser levados em conta, e devem, sobretudo, guardar proporção entre os meios e o fim a que se destina. Pelo critério da razoabilidade é que se busca a melhor maneira de concretizar a utilidade pública postulada pela norma; é a congruência lógica entre as situações postas e decisões administrativas.

A partir de então, o trabalho mostrará detalhes acerca deste princípio, sua importância e aplicação no direito brasileiro, tendo em vista a garantia dos direitos fundamentais, objetivo primordial do Direito Administrativo.

2 CONCEITOS DOUTRINÁRIOS

A Razoabilidade é um dos princípios mais difíceis de se definir, tanto é que Lucas Furtado prefere não fazê-lo, apenas tentar descrever como ele pode ser aplicado na prática. Outros autores encontram dificuldade em distingui-lo do princípio proporcionalidade e por isso os consideram como sinônimos. Nas sábias palavras de Maria Sylvia Di Pietro (2008, p.71), “trata-se de princípio aplicado ao Direito Administrativo como mais uma das tentativas de impor limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário”. Esta definição nos apresenta como sendo o princípio da razoabilidade um preceito do Direito Administrativo, ou seja, foge da corrente que afirma ser o princípio em estudo uma criação do Direito Constitucional.

Carvalho Filho (2012, p 36) nos diz que a razoabilidade é a qualidade daquilo que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocam a conduta possam dispor-se de forma pouco diversa; e complementa afirmando que a razoabilidade é subjetiva, ou seja, o que pode ser razoável para uns pode não ser para outros. Este autor frisa que o princípio da Razoabilidade tem que ser observado pela Administração à medida que sua conduta se apresente dentro dos padrões normais de aceitabilidade, pois se atuar fora desses padrões algum vício estará contaminando o comportamento estatal, o que significa dizer que não pode existir violação a tal princípio quando a conduta administrativa é totalmente revestida de ilicitude.

Já a renomada autora Fernanda Marinela (2012, p. 52) conceitua o princípio da Razoabilidade como sendo uma forma de proibir o administrador de atuar de forma despropositada ou tresloucada, quando, com a desculpa de cumprir a lei, age de forma arbitrária e sem qualquer bom-senso; nas palavras dela, trata-se de um princípio de proibição de excessos.

Marinela nos ensina que (2012, p. 52),

O princípio da razoabilidade não visa substituir a vontade da lei pela do julgador, visto que cada norma tem uma razão de ser. Entretanto, ele representa um limite para a discricionariedade do administrador, exigindo uma relação de pertinência entre oportunidade e conveniência, de um lado, e a finalidade legal do outro. Agir discricionariamente não significa agir desarrazoadamente, de maneira ilógica, incongruente. A lei não protege, não escampa condutas insensatas, portanto, terá o administrador que obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal.

Esta explanação coaduna-se com a proferida pelo também doutrinador Bandeira de Mello (2013, p. 111), que nos diz que o fato de a lei conferir ao administrador certa liberdade significa que lhe deferiu o encargo de adotar, ante a diversidade de situações a serem enfrentadas, a providencia mais adequada a cada qual delas; mas isso não significa que lhe seja outorgado o poder de agir ao sabor exclusivo de seu líbito, de seus humores, paixões pessoais, excentricidades ou critérios personalíssimos. Para tornar mais claro, podemos utilizar o exemplo do supracitado autor Lucas Furtado (2013, p.100).

Consideremos que determinado servidor público federal, tendo se ausentado injustificadamente por uma hora do serviço público, foi punido com a pena de advertência (...). Duas semanas depois o servidor voltou a se ausentar sem qualquer justificação ou consentimento de sua chefia. (...) a reincidência no cometimento de infração punível com advertência deve ser punida com suspenção, que será de um a 90 dias. No presente caso, consideremos que não houve qualquer outro prejuízo (...), poderia, ainda assim, a Administração aplicar ao servidor a pena de suspensão de 90 dias?

A partir deste modelo exemplificativo, o autor afirma que a resposta se encontra no princípio da Razoabilidade. Para ele, a pena de 90 dias de suspensão será incabível por ser desarrazoada, haja vista que o servidor ausente não provocou nenhum dano gravíssimo e nem possuía antecedente.

3 PREVISÃO LEGISLATIVA

A Constituição da República, com a Emenda Constitucional 45, veio consagrar o princípio da Razoabilidade como um corolário dos julgamentos do Poder Judiciário, seguindo a tradição do Pacto de San José da Costa Rica, e com estas influências o inciso LXXVIII do Art. 5º da Carta Magna passou a vigorar com a seguinte redação: "... a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". Este inciso representa a intenção do constituinte derivado de ratificar a extensão da celeridade no âmbito judicial, na condição de garantia fundamental, sendo de incontestável aplicabilidade imediata como garantia do bom recebimento da prestação jurisdicional.

A Razoabilidade também pode ser encontrada no artigo 2º, parágrafo único, da Lei nº 9.784/99, que impõe à Administração Pública: adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (inciso IV); observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados (inciso VIII); adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX).

O princípio da Razoabilidade também pode ser encontrado no artigo 29, §2º, segundo o qual “os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes”.

4 HISTÓRICO DA RAZOABILIDADE

O Princípio Razoabilidade como conhecemos hoje basicamente se desenvolveu no Direito anglo-saxônico. A Razoabilidade, em sua evolução histórica se origina de um dos preceitos mais importantes para o Direito Ocidental, qual seja, o devido processo legal. Por isso, quando se estuda o histórico do princípio da Rrazoabilidade é imprescindível nos atermos também ao devido processo legal.

A Carta Magna inglesa é um dos documentos pioneiros que consolidam uma restrição ao poder do soberano perante seus súditos é, conquistada pelos nobres ingleses, auxiliados pelo arcebispo de Canterbury, junto ao rei João “Sem Terra”, em 15 de junho de 1215. Aqui se encontra o início da chama que mais tarde moveria revolucionários tanto em território francês como na própria Inglaterra. A Carta Magna tinha como objetivo reduzir os poderes do soberano e satisfazer os direitos individuais dos nobres detentores de fortuna e propriedades face ao Poder Público.

Este documento, escrito em latim para que tomasse serventia apenas aos barões e não ao povo, instituía que “nenhum homem livre será detido ou sujeito a prisão, ou privado de seus bens, ou colocado fora da lei, ou exilado, ou de qualquer modo molestado, e nós não procederemos nem mandaremos proceder contra ele, senão mediante um julgamento regular pelos seus pares ou de harmonia com as leis do país” Desta forma, os direitos pertinentes aos barões ingleses apenas poderiam ser restringidos mediante a observação da lei do país.  Isso significa dizer que esses direitos naturais somente poderiam sofrer limitações segundo os procedimentos e por força do direito comumente aceito e sedimentado nos precedentes judiciais, ou seja, pelos princípios e costumes jurídicos consagrados pela common law.

No entanto, este conceito somente veio a produzir com maior potencialidade seus efeitos quando de sua recepção pela Nova Inglaterra – que viria a se tornar os Estados Unidos. Utilizado com a finalidade de obstaculizar a intromissão da Coroa britânica nos negócios das treze colônias da América do Norte, a Magna Carta toma a feição pela qual ficará consagrada nos ordenamentos de todo o mundo: a garantia do due process of law , que mais tarde seria incorporada ao texto da Constituição resultante das batalhas pela independência americana.

O Bill of Rigths inglês quando comparado a seus equivalentes norte-americanos, configura-se pragmático e de propósitos concretos e localizados, já as declarações de direitos norte-americanas, assemelhando-se ao estilo também encontrado na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão francesa, calcam suas bases no liberalismo econômico e no individualismo então reinante, transmitindo sua mensagem em linguagem universalista, e até mesmo por vezes demais abstrata.

As dez primeiras emendas aportadas ao texto constitucional americano inserem todo o conteúdo das Declarações de Direitos, formando uma espécie de Bill of Rights unificado. Deve-se destacar que o princípio do devido processo legal (due process of law) é finalmente revestido de tutela constitucional através da emenda n.º 5. Com o fim da guerra civil e a abolição da escravatura são editadas as emendas n.º 13, 14 e 15, visando a garantia das liberdades civis. Entretanto, cumpre ressaltar que a previsão da garantia do due process of law fez-se  em um enunciado elástico, consoante os moldes do sistema de common law , onde a doutrina e principalmente o ato decisório do magistrado assumem papel de enorme relevância para a construção do entendimento e aplicação da norma.

No mundo moderno, três grandes fases marcaram a utilização da razoabilidade. Na primeira fase, que se afirmou com a Primeira Guerra Mundial e o desenvolvimento ulterior do intervencionismo econômico e social, a razoabilidade emergiu timidamente. Na segunda, que perdurou da Segunda Guerra Mundial até a década de 60, o princípio passou por um período de minimização. Na terceira fase, iniciada nos anos 60, surgiu um novo ativismo judicial, que desenvolveu a noção do controle da razoabilidade das decisões tomadas no exercício de competências discricionárias. A razoabilidade, então, passou a suscitar novo interesse e a conhecer uma estabilização em sua aplicação.

Desta forma, pôde o princípio da razoabilidade, que de início restringia-se a uma garantia de cunho processual, descer a águas mais profundas, passando a coibir os desmandos do Poder Público não somente quanto a sua estética processual, mas também quanto ao seu conteúdo, quanto ao mérito do ato estatal, pautando este nos parâmetros de razoabilidade e racionalidade.

5 DISTINÇÃO ENTRE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE

Os princípios da Proporcionalidade e da Razoabilidade são utilizados por parte da doutrina, representada por Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antonio Bandeira de Mello, como sinônimos, assim como pela jurisprudência dos tribunais superiores que também tem equiparado os dois termos, como se verifica de trecho extraído de decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello no Habeas Corpus n° 95.685/SP:

 O exame da adequação de determinado ato estatal ao princípio da proporcionalidade, exatamente por viabilizar o controle de sua razoabilidade, com fundamento no artigo 5°, inciso LV, da Carta Política, inclui-se, por isso mesmo, no âmbito da própria fiscalização de constitucionalidade das prescrições normativas emanadas do Poder Público

No entanto, outra parcela da doutrina acredita na diferença entre estes dois princípios, tal como Humberto Ávila (2012, p. 173), que nos diz que a proporcionalidade implica a análise de um bem jurídico protegido por um princípio constitucional e da medida relativamente a um fim. E a razoabilidade, por outro lado, consiste na análise da constitucionalidade da aplicação de uma medida, não com base na relação meio-fim, mas com fundamento na situação pessoal do sujeito envolvido. Nesse aspecto, não se analisa apenas o bem jurídico protegido por um princípio constitucional e nem a medida em relação a um fim constitucionalmente previsto, mas a aplicação daquela medida para determinado indivíduo.

Além disso, os dois princípios também podem ser diferenciados a partir de 3 aspectos, quais sejam: a origem histórica, sua estrutura e a abrangência de aplicação. Quanto a origem histórica, a Razoabilidade se desenvolveu no direito anglo-saxônico, enquanto que a Proporcionalidade é desenvolvida pelos germânicos. No entanto, não há que se negar que um buscou a inspiração do outro, porém, cada qual resguardou aspectos culturais próprios.

Tratando-se de aspectos culturais próprios, a diferença se acentua na estrutura dos presentes princípios. Os povos germânicos (principalmente os alemães) são notadamente metódicos, objetivos e organizados em seu estudo. Desta forma, salta aos olhos que a Proporcionalidade tem uma estrutura mais objetiva (com o desenvolvimento dos três elementos) que a Razoabilidade. De fato, não há como negar que o Princípio da Proporcionalidade possui parâmetros mais claros para ser trabalhado no caso em concreto, enquanto que a Razoabilidade muitas vezes se confunde com a noção do que seria racional ou equilibrado em uma determinada circunstância (o que abre uma maior margem ao subjetivismo do julgador).

No que diz respeito à abrangência, a Razoabilidade tem como objetivo impedir a prática de atos que fogem à razão e ao equilíbrio do “pensamento comum”. Já a Proporcionalidade teria um campo de atuação maior: seria um verdadeiro parâmetro para se aferir a adequação e a necessidade de um determinado comando normativo no Ordenamento Jurídico. Desta forma, a Proporcionalidade seria uma espécie de “teste de fogo” para todas as normas que limitam direitos fundamentais. 

É importante frisar também que razoabilidade possui papel fundamental no ordenamento jurídico de um país, pois serve para afastar leis e atos normativos desarrazoáveis e fornecer elementos de exclusão do momento, do meio de atuação, da dispensa de tratamento igual ou desigual ou de finalidade não compatível com o senso comum. Ao contrário da Proporcionalidade, a Razoabilidade não possui subprincípios, sendo, portanto, menos sistemática.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O princípio da razoabilidade é um dos grandes instrumentos para evitar abusos na atividade administrativa. Quando falamos a respeito desse princípio, devemos entender que mesmo quando o administrador público tem uma relativa liberdade de escolha em suas mãos, ele não pode tomar uma decisão irracional. Mesmo quando tal administrador possui discricionariedade, não se deve fugir dos padrões de normalidade. Esse princípio é uma decorrência natural do princípio da legalidade: mesmo existindo uma decisão desarrazoada da administração pública, tanto o poder judiciário como a própria atividade administrativa podem anular este ato administrativo irracional.

Luís Roberto Barroso ensina que o princípio da razoabilidade é um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e administrativa. Ele permite ao Judiciário invalidar atos legislativos ou administrativos quando não houver adequação entre o fim perseguido e o meio empregado; a medida não seja exigível ou necessária, havendo caminho alternativo para chegar ao mesmo resultado com menor ônus a um direito individual; não haja proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a medida tem maior relevo do que aquilo que se ganha

REFERÊNCIAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 6. ed. Niterói: Impetus, 2012.

FURTADO, Lucas Rocha.  Curso de Direito Administrativo. 4. ed. Belo Horizonte: Forum, 2013.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed.  São Paulo: Atlas, 2007.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.