RESUMO: A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.950/SP trata de importante manifestação do Supremo Tribunal Federal (STF) em matéria de Direito Econômico. A ADI em questão foi ajuizada pela Confederação Nacional do Comércio em face da Lei nº 7.844/1992, do Estado de São Paulo, que garantiu aos estudantes o direito ao pagamento da meia entrada em espetáculos esportivos, culturais e de lazer. Por meio do questionamento da constitucionalidade material e formal desta lei, os ministros da Suprema Corte brasileira discutiram importantes temáticas tratadas no presente artigo, como sobre a competência dos Estados-membros para legislarem sobre Direito Econômico e os limites do princípio constitucional da livre iniciativa.

Palavras-chave: ADI, STF, Direito Econômico.

ABSTRACT: The Direct Unconstitutionality Action (ADI) nº 1.950/SP deals with an important manifestation of the Federal Supreme Court in matters of Economic Law. This ADI was sued by the National Commerce Confederation in view of the Law nº 7.844/1992, of the State of São Paulo, which guaranteed students the right to pay half-price tickets for sports, cultural and leisure shows. Through the questioning of the material and formal constitutionality of this Law, the Ministers of the Brazilian Supreme Court discussed important issues studied in this article, as the compentence of the Member States to legislate on Economic Law and the limits of the constitutional principle of free initiative. 

Key-words: ADI, STF, Economic Law.

1. INTRODUÇÃO

O Supremo Tribunal Federal (STF) é o órgão de cúpula do Poder Judiciário, competindo à guarda da Constituição Federal de 1988, conforme definido no art. 102 da referida Carta Constitucional, tendo a atribuição de processar e julgar as ações constitucionais, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).

O presente artigo tem como objetivo analisar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.950/SP à luz de importantes discussões do Direito Econômico. Essa ação foi proposta pela Confederação Nacional do Comércio em face da Lei paulista n.º 7844/92 que versa sobre a meia-entrada assegurada aos estudantes regularmente matriculados em estabelecimentos de ensino. O STF, por maioria, julgou improcedente a ação, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Cezar Peluso.

Como forma de analisar a supracitada ADI, será, primeiramente, apresentado o caso. Em seguida, aborda-se a competência para legislar sobre o Direito Econômico. Logo depois, estuda-se o princípio da livre iniciativa, que é um princípio constitucional previsto no artigo 1º da Carta Magna. Por fim, analisa-se acerca da intervenção do Estado no domínio econômico e conclui-se com a discussão sobre a constitucionalidade material da Lei nº 7.844/92.

2. APRESENTAÇÃO DO CASO

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.950/SP foi proposta pela Confederação Nacional do Comércio em face do artigo 1º da Lei nº 7.844/92, do Estado de São Paulo, in verbis:

Art. 1º - Fica assegurado aos estudantes regularmente matriculados em estabelecimentos de ensino de primeiro, segundo e terceiro graus, existentes no Estado de São Paulo, o pagamento de meia-entrada do valor efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diversão, de espetáculos teatrais, musicais e circenses, em casas de exibição cinematográfica, praças esportivas e similares das áreas de esporte, cultura e lazer do Estado de São Paulo, na conformidade da presente lei. (BRASIL, 1992).

De acordo com o relator, o Ministro Eros Grau, a requerente alegou que o preceito impugnado colide com os artigos 170 e 174 da Constituição Federal da República Federativa do Brasil, porque institui indevida intervenção do Estado-membro no domínio econômico, existindo, portanto, inconstitucionalidade material. Ademais, sustentou que há inconstitucionalidade formal, já que a intervenção na economia somente seria cabível, em termos excepcionais, à União.

A Assembleia Legislativa rebateu a supracitada alegação de inconstitucionalidade formal, destacando que, conforme o artigo 24, inciso I, da Constituição Federal de 1988, os Estados-membros têm competência concorrente para legislar sobre direito econômico, sendo, no caso em exame, competência legislativa plena, visto que a lei na qual se insere o dispositivo impugnado regulamenta campo não explorado por lei federal. Destacou que a estipulação de meia-entrada não significa fixação de preços. Por fim, afirmou que o objetivo da lei atacada é facultar e fomentar o acesso à cultura aos estudantes.

O Governador do Estado de São Paulo defendeu a existência de conformidade entre o preceito supracitado e os artigos 23 e 24, incisos I, IX e XV, da Constituição Federal. Alegou, ainda, que a lei paulista não contraria a liberdade de empresa dos promotores de eventos, tendo em vista que encontra sua base na diretriz que emerge dos artigos 205, 208, inciso V, 215 e 217, § 3º, da CRFB/1988.

O Advogado-Geral da União pugnou pela improcedência do pleito, aduzindo que o preceito atacado é formal e materialmente compatível com os preceitos constitucionais.

Por fim, o Procurador-Geral da República opinou pela improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade, destacando que os Estados-membros detêm competência legislativa para editar normas que assegurem aos estudantes o direito ao pagamento de meia-entrada em espetáculos culturais, esportivos e de lazer. Acrescentou, ainda, que, ante os termos do artigo 1º, da Medida Provisória n. 2.208/019, normas sobre descontos concedidos a estudantes são, em princípio, de caráter específico.

3. DA COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O DIREITO ECONÔMICO

A inconstitucionalidade formal ocorre quando o procedimento de criação da norma é feito sem seguir as regras determinadas pela Constituição, seja no que tange ao sujeito que podia criar o projeto de lei ou se o processo violou ou não cumpriu algo determinado pela Constituição Federal. Assim, conceitua Andrade Filho:

A inconstitucionalidade formal acontece no processo de formação ou produção da norma, quando é desrespeitado algum ditame do processo de elaboração legislativa prescrito na Constituição, seja no que se diz respeito à competência da autoridade ou do órgão que edita a norma. (ANDRADE FILHO, 1997, p.157).

Nesse sentido, a jurisprudência em matéria de inconstitucionalidade formal:

Ementa: AÇÃO DIRETA. LEI DISTRITAL Nº 919/1995, QUE DISPÕE SOBRE OPERAÇÃO DE CRÉDITO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VIOLAÇÃO AO ART. 22, VII , DA CONSTITUIÇÃO . 1. A Lei distrital nº 919/1995 tratou de operação de crédito de instituição financeira pública, matéria de competência privativa da União, nos termos dos arts. 21 , VIII , e 22 , VII , da Constituição . 2. A relevância das atividades desempenhadas pelas instituições financeiras, sejam públicas ou privadas, demanda a existência de um coordenação centralizada das políticas de crédito e de regulação das operações de financiamento, impedindo os Estados de legislarem livremente acerca das modalidades de crédito praticadas pelos seus bancos públicos. 3. Ação direta procedente. (ADI 1357, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 25/11/2015) - DF- 0002589-09.1995.0.01.0000)

Logo, o vício da inconstitucionalidade formal não reside no conteúdo, mas na forma da norma infraconstitucional, devido a um defeito objetivo, de procedimento, pressuposto ou competência inobservado quando da criação da lei ou ato normativo.

No que discerne à competência concorrente para legislar, esta será manifestada por meio da atribuição de faculdades legislativas a respeito de uma mesma matéria a mais de um ente político. A Constituição Federal de 1988 colocou o Direito Econômico na competência legislativa da União, dos Estados e do Distrito Federal, da seguinte forma:

Art. 24: Compete a União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico (...). (BRASIL, 1998).

Logo, o artigo 24 da Constituição dispõe sobre as matérias em que a União, Estados e Distrito Federal possuem competência concorrente, ou seja, aquelas em que os Estados e Distrito Federal podem disciplinar plenamente se não houver lei geral federal e, na ocorrência desta, nos limites em que o ato federal se colocar:

Art. 24. (...) § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados..§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades.§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende e eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. (BRASIL, 1998).

Dessa forma, a competência da União se limita a estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados editar normas específicas. Em caso de inércia da União, inexistindo lei federal, os Estados e o Distrito Federal poderão atuar de forma suplementar e legislar, também sobre as normas gerais, exercendo a competência legislativa plena. Entretanto, se a União legislar sobre norma geral, a norma geral que o Estado, ou Distrito Federal, havia elaborado terá sua eficácia suspensa, no ponto em que for contrária à nova lei federal.

Nesse sentido, afirma José Afonso da Silva:

A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui (na verdade até pressupõe) a competência suplementar dos Estados (e também do Distrito Federal), e isso abrange não apenas as normas gerais referidas no § 1º desse mesmo artigo no tocante à matéria neste relacionada, mas também as normas gerais indicadas em outros dispositivos constitucionais (SILVA, 2007, p. 504).

Nessa perspectiva, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, ao jugarem a ADIN 1.950/03, analisaram a inconstitucionalidade da formal da Lei n. 7.844/92, do Estado de São Paulo. O Ministro relator, Eros Grau, afastou a inconstitucionalidade formal do dispositivo impugnado, justificando que não apenas a União pode intervir na economia, mas também os Estados-membros e o Distrito Federal, que detêm competência concorrente para legislar sobre direito econômico, conforme artigo 24, I, da Constituição Federal.

O Ministro Eros Grau ainda asseverou, com base no parágrafo terceiro do supracitado artigo, que inexistindo lei federal regulando a matéria, o Estado exercerá a competência legislativa plena para atender as suas peculiaridades. Logo, a lei de meia entrada foi classificada, pelo ministro, como uma intervenção na economia compatível com a competência do Estado-membro.

Utilizando-se dos mesmos fundamentos do Ministro relator, os Ministros Sepúlveda Pertence e Nelson Jobim também admitiram a competência do Estado para legislar sobre direito econômico. Para o Ministro Carlos Brito a matéria também trata acerca da competência do Estado para legislar sobre cultura, tendo em vista tendo em vista a concorrência trazida pela Constituição Federal. Afirma, ainda, que a Constituição não determina exclusividade da lei federal para dispor sobre incentivos culturais, conforme dispõe § 3º do art. 216.

Em contrapartida, o Ministro César Peluso admitiu a inconstitucionalidade formar da Lei n. 7.844/92, afirmando que essa norma interfere nos contratos, bem como tabela as relações contratuais. Para o Ministro, não se pode admitir a fixação de preços como uma competência concorrente da União e dos Estados- Membros, pois não se trata de forma de intervencionismo pertencente ao direito econômico, mas sim ao direito civil, cuja competência é privativa da União, nos termos  do art. 22, I, da Constituição Federal.

Ademais, a meia entrada não pode ser objeto de lei estadual por não se incluir no art. 24, IX, CF, que dispõe que é competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto.

O Ministro Marco Aurélio também admitiu a inconstitucionalidade formal da Lei n. 7.844/92, do Estado de São Paulo, sustentando ser inconsistente essa forma de intervenção do Estado na economia.

4. DO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O princípio da livre de iniciativa teve seu surgimento em um decreto realizado pelo estadista francês Anne Robert Jacques Turgot, em 1776. O artigo sétimo deste decreto determinava que, a partir de 1º de abril daquele ano, seria livre a qualquer pessoa a realização de qualquer negócio ou exercício de qualquer profissão, arte ou ofício que lhe aprouvesse, desde que estivesse disposta a pagar as taxas exigíveis e a se sujeitar aos regulamentos de polícia aplicáveis.

Esse princípio é classificado no Brasil como constitucional e faz parte de um conjunto de normas fundamentais, razão pela qual considera-se situado em posição de superioridade, dado que as normas subordinadas não podem contrariar as normas de hierarquia superior.

É considerado como fundamento da ordem econômica, reservando a iniciativa privada o papel principal na produção ou circulação de bens ou serviços e instituindo a base sobre a qual se delineia a ordem econômica. Assim, cabe ao Estado apenas uma função supletiva, devendo explorar a atividade econômica apenas quando a sua atuação for necessária a segurança nacional ou existir relevante interesse econômico.

Conforme previsão do art. 170, da Constituição Federal de 1988, é livre o exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. Nos termos do art. 174, o Estado tem o papel primordial como agente normativo e regulador da atividade econômica exercendo as funções de fiscalização, incentivo e planejamento.

Verifica-se que a Constituição não coíbe o intervencionismo estatal na produção ou circulação de bens ou serviços, mas assegura e estimula o acesso à livre concorrência por meio de ações fundadas na legislação. Assim, a livre iniciativa não pode ser vista como absoluta, uma vez que há limitações impostar pela própria ordem econômica constitucional.

Por tudo exposto, observa-se que o estado, em regra, não atua diretamente na atividade econômica. Contudo, excepcionalmente, verifica-se a sua presença, sempre em benefício da coletividade e obedecendo aos postulados da valorização do trabalho e da livre iniciativa.

6. DA CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI Nº 7.844/92

De acordo com o voto do Ministro Eros Grau na ADI nº 1.950/SP, os preceitos que norteiam a ordem econômica no Estado Brasileiro não devem ser interpretados isoladamente. Nesse passo, embora seja garantido o princípio da livre iniciativa, segundo o qual é assegurado aos cidadãos o poder de organizar-se livremente para obter proveitos econômicos, deve-se compreender que a livre iniciativa não é um direito absoluto.  Esse princípio deve ser interpretado em consonância com os demais princípios constitucionais, encontrando limites, por exemplo, na busca da justiça social.

Nos termos do doutrinador José Afonso da Silva,

(...) a liberdade de iniciativa econômica privada, num contexto de uma Constituição preocupada com a realização da justiça social (o fim condiciona os meios), não pode significar mais do que ‘liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo poder público, e, portanto, possibilidade de gozar das facilidades e necessidade de submeter-se às limitações postas pelo mesmo’. É legítima, enquanto exercida no interesse da justiça social. Será ilegítima, quando exercida com o objetivo de puro lucro e realização pessoal do empresário. (DA SILVA, 2007, p. 794) (g.n).

No caso em questão, a lei estadual garante o direito de pagamento da meia entrada a estudantes em eventos esportivos, culturais e de lazer. Segundo voto do Ministro Eros Grau, permitir o acesso a essas modalidades de eventos é uma forma de garantir aos estudantes o direito à educação, permitindo com que sejam efetivados direitos assegurados nos artigos 205 (educação), 215 (cultura) e 217 (desporto) da Constituição Federal de 1988.

Nesse passo, embora seja adotado no país um sistema capitalista, onde há primordial importância da livre iniciativa, deve-se observar que a importância da intervenção do Estado na economia. Conforme estabelecido pelo voto dos ministros na referida ação, a Constituição Federal de 1.988 estabelece diretrizes, programas e fins que devem ser realizados pelo Estado e pela sociedade.

Da mesma forma que a Constituição, de um lado, assegura a livre iniciativa, do outro estabelece também que o Estado adote providências que permitam a garanta do efetivo exercício do direito à educação, à cultura e ao desporto (artigos 23, V, 205, 208 e 217,§ 3º, da Constituição). Sendo assim, por meio de uma interpretação sistemática da Constituição Federal, o ministro Eros Grau utilizou o art. 3º como fundamento para defender que, na interpretação do art. 170 da carta constitucional, deve prevalecer uma vertente mais socializante e menos individualista.

No mesmo sentido, o Ministro Carlos Brito sustentou que, embora os bens e valores culturais devam ser colocados a disposição da exploração econômica, bem como da iniciativa privada, cabe ao Estado concedê-los proteção.

Ademais, o supracitado Ministro destacou ainda que, no caso em questão, os estudantes, no geral, são representados por crianças e adolescentes, sendo, conforme estabelecido no artigo 227 da Constituição Federal de 1988, dever da família, da sociedade e do Estado assegurar aos adolescentes e às crianças o direito ao lazer e a cultura. Dessa forma, a lei da meia entrada representaria um incentivo não apenas à divulgação da cultura, que é um dever do Estado, como também garantiria aos estudantes o acesso aos bens culturais.

Por fim, o relator concluiu que havendo colisão entre princípios, deve-se aplicar a técnica da ponderação, prevalecendo o interesse da coletividade. Na ADI, ficaram vencidos os ministros Marco Aurélio e Cezar Peluso.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Da análise da ADIN 1.950/03, é possível asseverar que, no controle de constitucionalidade envolvendo o conflito de competência legislativa, há diferentes interpretações quanto ao conteúdo da norma posta em apreciação pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Observa-se que as razões dos votos dos Ministros em relação à temática de intervenção do Estado na economia são distintas.

Conforme exposto, no entendimento majoritário da Suprema Corte, verificou-se que, sobre o argumento formal da inconstitucionalidade da Lei 7.484/92, há a confirmação de que o Estado e o Distrito Federal possuem competência legislativa concorrente, conforme dispõe artigo 24 da Constituição Federal. Assim, a competência para legislar sobre a meia entrada dos estudantes é também de competência estadual, pois, como não existe norma federal que regulamente a meia entrada, tem-se que aos Estados é dado a plena competência plena para legislar sobre o tema.

Do ponto de vista da inconstitucionalidade material, a lei está em consonância com os ditames dos princípios dispostos na Constituição Federal, na medida em que a lei de meia entrada garante o acesso aos bens culturais, que é um dever do Estado, sendo uma intervenção legítima deste no domínio econômico.

   Conclui-se, portanto, que a intervenção do Estado na economia, prevista no art. 174 da Constituição Federal, é uma forma de intervenção indireta, onde o Estado é agente normativo e regulador da atividade econômica, possuindo papel fundamental na fiscalização, incentivo e planejamento desta atividade.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 10ª ed. Niterói/RJ: Impetus, 2006.

ANDRADE FILHO, Edmar Oliveira. Controle de Constitucionalidade de Leis e Atos Normativos. São Paulo: Dialética, 1997.

BRASIL.  Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1998.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 29ª ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2007.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 1950/SP. Relator: Eros Grau. Data de julgamento: 03/ 11/ 2.005. Tribunal Pleno. Data de Publicação: 02/06/ 2.006.