RESUMO:  O presente estudo analisa as inovações introduzidas pela Lei nº 14.133/2021, que reformula o regime jurídico das licitações e contratos administrativos no Brasil. Identifica-se como problema central a persistência de práticas burocráticas e a necessidade de modernização das contratações públicas. A pesquisa, de natureza qualitativa, fundamenta-se em análise bibliográfica e normativa, tendo como justificativa a necessidade de avaliar o impacto prático da nova legislação. A hipótese é que a plena eficácia da Lei nº 14.133/2021 depende da internalização de seus princípios pelos gestores públicos e da transformação da cultura administrativa vigente. O estudo destaca a extinção de modalidades como a Tomada de Preços e o Convite, a introdução do Diálogo Competitivo, a obrigatoriedade do planejamento prévio e da gestão de riscos, bem como o fortalecimento dos programas de integridade. Conclui-se que, embora a nova legislação represente avanço normativo, sua efetividade está condicionada à capacitação dos agentes públicos, à atuação orientadora dos órgãos de controle e à consolidação de práticas administrativas voltadas à eficiência e à transparência.

Palavras-chave:  Licitações; Contratos Administrativos; Governança Pública; Gestão de Riscos; Planejamento Estratégico.

ABSTRACT: This study aims to analyze the innovations introduced by Law No. 14,133/2021, which reformulates the legal framework for public procurement and administrative contracts in Brazil. Motivated by the need to modernize bidding processes, reduce bureaucracy, and strengthen transparency and governance, the study adopts a qualitative methodology based on bibliographical research and normative analysis. It highlights the extinction of traditional modalities such as the Invitation to Bid and Price Taking, the introduction of Competitive Dialogue, the mandatory prior planning and risk management, and the strengthening of compliance in public contracts. In addition to the normative innovations, the article points out the challenges for the effective implementation of the new legislation, such as the need to train public agents, adapt oversight bodies, and overcome the culture of excessive formalism. The main conclusion of the study is that, although Law No. 14,133/2021 represents a significant advance for the Brazilian Public Administration, its effectiveness fundamentally depends on the internalization of its principles by public managers, the guiding role of oversight bodies, and the consolidation of planning and governance practices. The full adoption of these practices is essential so that the new legislation is not restricted to a formal change but results in effective improvements in public management and in strengthening society’s trust in public institutions.

Keywords: Public Procurement; Administrative Contracts; Public Governance; Risk Management; Strategic Planning.

1. INTRODUÇÃO

As licitações públicas são instrumentos essenciais para a gestão eficiente dos recursos públicos, sendo regidas pelos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da CF/88). A antiga Lei nº 8.666/1993, apesar de ter consolidado a obrigatoriedade das licitações, revelou-se ao longo do tempo excessivamente burocrática, inflexível e ineficaz diante das novas demandas administrativas.

Neste contexto, a Lei nº 14.133/2021 foi promulgada para estabelecer um novo regime jurídico para as contratações públicas, priorizando o planejamento, a eficiência, a transparência e a integridade. O presente artigo visa examinar as inovações mais relevantes da nova lei, os desafios de sua implementação e suas perspectivas para a Administração Pública brasileira.

2. PRINCIPAIS INOVAÇÕES DA LEI Nº 14.133/2021

2.1. Planejamento das Contratações

A nova legislação elevou o planejamento das contratações públicas à condição de princípio fundamental. O art. 11 da Lei nº 14.133/2021 determina que toda contratação deve ser precedida de estudo técnico preliminar e gestão de riscos, além da elaboração de projeto básico ou termo de referência.

Di Pietro (2023) destaca que a ausência de planejamento eficaz compromete a eficiência administrativa e pode configurar ato de improbidade, conforme previsto no art. 11 da própria lei.

O Estudo Técnico Preliminar (art. 18) e a Matriz de Riscos (art. 22, inciso III) são instrumentos obrigatórios que visam garantir que a contratação pública atenda efetivamente ao interesse público, reduzindo falhas e prejuízos futuros.

2.2. Gestão de Riscos

A gestão de riscos, prevista nos artigos 18 e 20 da Lei nº 14.133/2021, passou a ser elemento estruturante das contratações públicas. De acordo com a nova sistemática, a Administração Pública deve identificar, analisar, classificar e adotar estratégias de mitigação para os riscos que possam comprometer a execução satisfatória do objeto contratual.

Jacoby Fernandes (2022) observa que a incorporação da gestão de riscos ao processo licitatório representa uma ruptura com a tradição administrativa brasileira, que historicamente atuava de maneira reativa, apenas corrigindo danos já concretizados. Com a nova lei, busca-se promover uma atuação preventiva, em que o gestor público antecipa possíveis eventos adversos e estrutura os contratos de forma mais segura e eficiente.

Além da previsão legal, a adequada implementação da gestão de riscos exige a formação de uma verdadeira cultura organizacional orientada para a identificação e o tratamento sistemático das incertezas. Não se trata apenas da elaboração formal de documentos exigidos pela lei, mas da internalização de práticas de governança, de planejamento estratégico e de responsabilidade administrativa.

A gestão de riscos passa a integrar o ciclo de vida dos contratos, desde a fase interna da licitação até o acompanhamento da execução contratual, sendo crucial para assegurar a continuidade dos serviços públicos, a economicidade dos contratos e a integridade na atuação administrativa.

Segundo Rafael Oliveira (2023), a gestão eficiente de riscos é condição indispensável para que a Administração Pública alcance os objetivos de eficiência e efetividade previstos no art. 37 da Constituição Federal, reduzindo litígios, evitando prejuízos ao erário e promovendo contratações mais sustentáveis e seguras.

Assim, a gestão de riscos não deve ser vista como um mero requisito burocrático, mas como instrumento essencial de modernização da gestão pública, fortalecendo o controle interno e proporcionando maior segurança jurídica para todos os envolvidos nos processos de contratação.

2.3. Novas Modalidades e Extinção das Modalidades Tradicionais

A Lei nº 14.133/2021 promoveu significativa reformulação nas modalidades de licitação previstas no ordenamento jurídico brasileiro. Foram extintas as modalidades tradicionais de Tomada de Preços e Convite, que, segundo Marçal Justen Filho (2021), tornaram-se vulneráveis a práticas restritivas e pouco transparentes, enfraquecendo a competitividade e a eficiência do procedimento licitatório.

Em substituição, a nova legislação consolidou como modalidades principais a Concorrência, o Pregão, o Concurso e o Leilão, regulamentando-as de forma mais clara e moderna. Além disso, foi introduzida a modalidade inédita do Diálogo Competitivo, prevista no art. 32 da Lei nº 14.133/2021, destinada a contratações de grande complexidade técnica, nas quais a Administração Pública necessita dialogar com potenciais contratados para definir a melhor solução possível antes da formalização do edital.

Rafael Oliveira (2023) destaca que o Diálogo Competitivo representa uma evolução importante no direito público brasileiro, aproximando-se de instrumentos já utilizados em sistemas jurídicos europeus, como o modelo britânico e o da União Europeia. Trata-se de mecanismo que amplia a colaboração entre o setor público e o setor privado na busca de soluções inovadoras para problemas administrativos complexos.

A escolha da modalidade licitatória, sob o novo regime, passa a ser determinada prioritariamente pela natureza e pela complexidade do objeto, e não apenas pelo valor estimado da contratação, como ocorria sob a égide da Lei nº 8.666/1993. Essa alteração, segundo Jacoby Fernandes (2022), reforça a preocupação da nova lei com a eficiência e com a seleção da proposta mais vantajosa, permitindo maior flexibilidade procedimental sem comprometer a isonomia e a impessoalidade.

Dessa forma, a reforma das modalidades licitatórias não apenas moderniza o sistema, mas também fortalece a competitividade, estimula a inovação nas contratações públicas e amplia a possibilidade de alcançar soluções mais eficientes e adequadas ao interesse público. A mudança, contudo, exigirá dos gestores públicos capacitação técnica para escolha adequada das modalidades e adaptação dos órgãos de controle para análise contextualizada dos processos.

2.4. Fortalecimento da Governança e da Transparência

A Lei nº 14.133/2021 reforçou de maneira expressiva a governança e a transparência nas contratações públicas, consolidando esses valores como princípios estruturantes do novo regime jurídico (art. 5º). A governança passou a ser entendida como um conjunto de práticas e mecanismos destinados a assegurar o cumprimento dos princípios constitucionais da Administração Pública, a integridade dos processos decisórios e a responsabilização dos agentes públicos.

Dentre as inovações mais relevantes, destaca-se a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), regulamentado no art. 174 da nova lei. O PNCP funciona como uma plataforma unificada para a publicação de atos, editais, contratos e informações relativas às contratações públicas em todo o território nacional. Essa centralização das informações tem como objetivo ampliar o controle social, facilitar a fiscalização pelos órgãos de controle e proporcionar maior transparência à sociedade.

Além disso, a legislação passou a exigir a obrigatoriedade de publicação eletrônica de todos os atos pertinentes ao procedimento licitatório, buscando garantir ampla publicidade e acessibilidade, reduzindo a possibilidade de manipulação ou direcionamento dos processos administrativos.

Outro avanço importante foi a previsão da exigência de programas de integridade (“compliance”) como requisito para contratações de grande vulto, nos termos do art. 25 da Lei nº 14.133/2021. Para contratos que ultrapassem determinados valores, as empresas contratadas deverão implementar programas de integridade eficazes, como condição para assinatura ou manutenção do contrato, fortalecendo a prevenção da corrupção e da fraude nas contratações públicas.

Segundo Carlos Ari Sundfeld (2021), a adoção obrigatória dessas práticas de governança e de transparência amplia significativamente a segurança jurídica das contratações e fortalece a confiança da sociedade nas instituições públicas. Para o autor, essas medidas representam não apenas instrumentos de controle, mas elementos fundamentais para o aperfeiçoamento da gestão pública, reduzindo os espaços para práticas ilícitas e elevando o grau de responsabilidade dos agentes públicos e privados envolvidos nas contratações.

Assim, o fortalecimento da governança e da transparência, ao lado do planejamento e da gestão de riscos, integra a tríade sobre a qual se assenta o novo paradigma das contratações públicas brasileiras, sinalizando uma mudança profunda no perfil da Administração Pública contemporânea.

3. DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO

3.1. Capacitação dos Agentes Públicos

A efetiva implementação da Lei nº 14.133/2021 pressupõe uma Administração Pública dotada de servidores qualificados e devidamente capacitados para enfrentar os desafios impostos pelo novo regime jurídico das contratações. A inovação normativa, ao introduzir exigências como o planejamento das contratações, a gestão de riscos e a governança pública, requer dos agentes públicos não apenas o domínio técnico das normas, mas também habilidades estratégicas, capacidade analítica e uma compreensão sistêmica do processo licitatório.

Marçal Justen Filho (2021) adverte que, sem a devida capacitação, a complexidade dos procedimentos previstos na nova lei poderá gerar insegurança entre os gestores públicos, reforçando práticas de excessivo formalismo e resistência às inovações, em prejuízo à eficiência e ao interesse público. A ausência de formação adequada compromete o próprio propósito da nova legislação, que é conferir mais racionalidade e qualidade às contratações públicas.

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, ao estabelecer o princípio da eficiência como norte da Administração Pública (art. 37, caput), impõe implicitamente o dever de profissionalização e capacitação contínua dos servidores públicos. A capacitação não deve ser entendida como um evento isolado, mas como um processo permanente de atualização e aperfeiçoamento, necessário para que os agentes públicos possam planejar contratações de forma estratégica, gerir riscos com responsabilidade e adotar práticas de governança compatíveis com os padrões contemporâneos de administração.

Rafael Oliveira (2023) também ressalta que a qualificação técnica dos servidores é elemento indispensável para a implementação dos instrumentos de controle preventivo e de gestão por resultados previstos na nova lei, contribuindo para a redução de litígios, a melhoria dos contratos administrativos e o fortalecimento da confiança nas instituições públicas.

Dessa forma, investir na capacitação dos agentes públicos é investir na efetividade da Lei nº 14.133/2021 e, mais amplamente, na consolidação de uma Administração Pública moderna eficiente e comprometida com o interesse público.

3.2. Adaptação dos Órgãos de Controle

A implementação efetiva da Lei nº 14.133/2021 demanda, não apenas a adaptação dos gestores públicos, mas também a evolução dos órgãos de controle interno e externo. O novo regime jurídico das contratações públicas rompe com o paradigma exclusivamente procedimentalista que caracterizou a Administração Pública brasileira sob a vigência da Lei nº 8.666/1993, exigindo dos órgãos de controle uma atuação pautada na análise da eficiência, da razoabilidade e da concretização dos resultados administrativos.

Rafael Oliveira (2023) afirma que os tribunais de contas e as controladorias devem abandonar a postura de fiscalização meramente formalista e adotar uma visão sistêmica, avaliando a legalidade substancial e a adequação dos atos administrativos aos princípios constitucionais da eficiência e da economicidade. Não se trata apenas de verificar o cumprimento literal de regras procedimentais, mas de assegurar que as contratações públicas efetivamente atendam ao interesse público, com racionalidade e responsabilidade.

A nova legislação, ao estabelecer o princípio da segurança jurídica como vetor de interpretação e aplicação das normas (art. 5º, inciso III), impõe aos órgãos de controle o dever de agir de forma previsível, orientadora e preventiva, incentivando boas práticas administrativas e evitando a paralisia decisória decorrente do chamado “apagão das canetas”.

Segundo Sundfeld (2021), a atuação dos órgãos de controle deve estimular a inovação e a boa gestão, prestigiando a discricionariedade técnica legítima do gestor público, e não desestimulando a tomada de decisões responsáveis por receios infundados de responsabilização.

Assim, a adaptação dos órgãos de controle é condição indispensável para que o novo regime de contratações públicas alcance sua plena eficácia. O controle orientador e preventivo, aliado à fiscalização responsável, fortalecerá a confiança dos agentes públicos, estimulará práticas de gestão por resultados e contribuirá para a consolidação de uma Administração Pública mais eficiente, ética e comprometida com a realização dos direitos fundamentais.

3.3. Gestão da Transição Normativa

A entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 inaugurou um período de transição normativa peculiar no direito brasileiro, durante o qual coexistem, até o ano de 2026, tanto o novo regime jurídico das licitações quanto a legislação anterior, composta principalmente pela Lei nº 8.666/1993, pela Lei nº 10.520/2002 (Pregão) e pelo Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC).

Durante esse interstício, a Administração Pública, em cada procedimento licitatório ou contratação direta, deverá optar expressamente por adotar o regime da nova lei ou permanecer, de forma excepcional, sob a égide da legislação antiga. Essa escolha, conforme estabelece o art. 191 da Lei nº 14.133/2021, deve ser feita de forma fundamentada, devendo constar expressamente no instrumento convocatório ou no ato administrativo equivalente.

A convivência simultânea de regimes jurídicos distintos impõe grandes desafios aos gestores públicos, demandando cautela redobrada para evitar conflitos normativos, nulidades procedimentais e compromissos administrativos incompatíveis com os princípios constitucionais da legalidade, da eficiência e da segurança jurídica.

Marçal Justen Filho (2021) ressalta que a escolha do regime jurídico não pode ser arbitrária ou oportunista, mas deve ser guiada por critérios técnicos e orientada à maximização do interesse público. A adoção inadequada de um regime pode acarretar a invalidação do procedimento, ensejar responsabilizações administrativas e gerar incertezas para os licitantes e contratados.

Dessa forma, a gestão da transição normativa deve ser tratada como uma fase estratégica da atuação administrativa, exigindo dos agentes públicos conhecimento profundo dos dois regimes jurídicos, planejamento adequado das contratações, atuação preventiva dos órgãos de assessoramento jurídico e estreita colaboração com os órgãos de controle.

Garantir a segurança jurídica dos procedimentos licitatórios durante esse período de transição é fundamental para assegurar a continuidade dos serviços públicos e a confiança da sociedade na Administração Pública.

4. COMPARAÇÃO ENTRE A LEI Nº 8.666/1993 E A LEI Nº 14.133/2021.

A Lei nº 8.666/1993, por décadas, disciplinou as licitações e contratos administrativos no Brasil, estruturando um regime jurídico marcado pelo acentuado formalismo procedimental. Seu foco predominante encontrava-se na rigidez dos trâmites, com pouca atenção ao planejamento estratégico, à gestão de riscos e à governança das contratações públicas. Essa ênfase excessiva na obediência a etapas formais, ainda que importantes, acabava por negligenciar a preocupação com os resultados e a eficiência da atuação administrativa.

Em contraste, a Lei nº 14.133/2021 representa uma mudança paradigmática ao incorporar explicitamente valores como o planejamento prévio, a gestão sistemática de riscos, a governança pública e a transparência como princípios centrais da atividade licitatória. A nova legislação busca promover contratações públicas orientadas a resultados eficientes, assegurando a efetividade das políticas públicas e a boa utilização dos recursos públicos.

Uma das inovações mais significativas trazidas pela Lei nº 14.133/2021 refere-se à escolha da modalidade licitatória, que passou a ser determinada pela natureza e complexidade do objeto contratado, e não mais exclusivamente pelo valor estimado da contratação, como previa o regime anterior. Essa alteração confere maior racionalidade e flexibilidade aos processos licitatórios, permitindo que a Administração Pública adapte suas contratações às peculiaridades de cada caso concreto, com vistas à obtenção da proposta mais vantajosa.

Além disso, a nova legislação fortalece mecanismos de publicidade e controle social, exigindo, por exemplo, a divulgação de todos os atos em meios eletrônicos acessíveis ao público, como o Portal Nacional de Contratações Públicas. Essa ampla transparência visa fortalecer a confiança da sociedade nas contratações públicas e permitir maior fiscalização por parte dos órgãos de controle e da sociedade civil organizada.

Em síntese, enquanto a Lei nº 8.666/1993 estruturava a contratação pública sob um modelo predominantemente burocrático e reativo, a Lei nº 14.133/2021 busca construir um sistema mais dinâmico, orientado pela eficiência, pela efetividade e pela promoção do interesse público.

5. ANÁLISE CRÍTICA: LIMITES E PERSPECTIVAS

Embora a Lei nº 14.133/2021 represente um avanço normativo significativo e tenha introduzido instrumentos modernos de gestão pública, sua efetividade prática dependerá de fatores que transcendem o texto legal. A mera positivação de princípios como o planejamento, a gestão de riscos, a governança e a transparência, embora necessária, não é suficiente para garantir a transformação desejada nas contratações públicas brasileiras.

Entre os principais desafios extrajurídicos destaca-se a necessidade urgente de uma mudança cultural profunda na Administração Pública. A consolidação de práticas administrativas voltadas para resultados exige o abandono do paradigma tradicional meramente formalista e defensivo, historicamente enraizado nos órgãos públicos. A nova legislação pressupõe gestores públicos capazes de planejar estrategicamente, avaliar riscos de forma crítica e adotar decisões responsáveis, pautadas no interesse público e não apenas no temor da responsabilização.

Além da mudança de mentalidade, é imprescindível a capacitação permanente dos servidores públicos. A formação contínua é condição indispensável para que os agentes estejam preparados para interpretar e aplicar adequadamente os novos instrumentos introduzidos pela lei, como a matriz de riscos, o diálogo competitivo e a gestão por resultados. Sem servidores capacitados, há o risco de que as inovações normativas se esvaziem em práticas burocráticas meramente formais, incapazes de produzir ganhos reais de eficiência.

Outro elemento fundamental para a consolidação da nova legislação é o compromisso institucional com o planejamento e a transparência. A implementação efetiva dos mecanismos de governança exige uma atuação administrativa orientada por estratégias claras, metas definidas e prestação de contas efetiva à sociedade.

Carlos Ari Sundfeld (2021) adverte que a efetividade da Lei nº 14.133/2021 somente se concretizará com a superação da cultura do medo e da formalidade excessiva, mediante a adoção de uma postura gerencial ativa, baseada na integridade, na eficiência e na responsabilidade. Para o autor, é necessário que a Administração Pública internalize os novos paradigmas, transformando-os em práticas administrativas cotidianas, sob pena de a lei tornar-se mais uma reforma formal sem impacto substancial na realidade das contratações públicas.

Dessa forma, a consolidação do novo regime jurídico exige esforços coordenados de capacitação, mudança cultural e compromisso institucional, sob pena de a legislação não atingir seu pleno potencial transformador.

6. CONCLUSÃO

A Lei nº 14.133/2021 representa um marco na modernização das contratações públicas brasileiras. Suas inovações em planejamento, gestão de riscos, governança e transparência fortalecem o papel do Estado na promoção do interesse público.

Contudo, a eficácia da nova lei exigirá mudança de mentalidade, capacitação contínua e atuação proativa dos órgãos de controle. Se essas condições forem atendidas, a Lei nº 14.133/2021 poderá transformar as contratações públicas em instrumentos efetivos de realização dos direitos fundamentais e promoção do desenvolvimento nacional.

7. REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1º abr. 2021.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2023.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Curso de Licitações e Contratos Administrativos: comentários à Lei nº 14.133/2021. 25. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/2021. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.

OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Administrativo: nova lei de licitações e contratos administrativos. 3. ed. São Paulo: Método, 2023.

SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2021. Malheiros, 2021.