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Quarta, 11 de Outubro de 2017 05h30
MARCO AURÉLIO ROSA DE DEUS: Formado na AUDF. Advogado da União.



Sistemas eleitorais e soberania popular


RESUMO: O presente artigo tem como objetivo debater os sistemas eleitorais no Brasil e a possibilidade de candidatura única para eleições majoritárias, respeitando a garantia da soberania popular de representatividade.

Palavras chave: SISTEMAS ELEITORAIS. MAJORITÁRIO. PROPORCIONAL. DISTRITAL. CANDIDATURA ÚNICA. SOBERANIA POPULAR. REPRESENTATIVA.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Espécies de sistemas eleitorais. 3. Sistema Majoritário. 4. Sistema Proporcional 5. Sistema Misto. 6. Candidato Único Conclusões. 7. Referências bibliográficas.


1. INTRODUÇÃO

O Brasil adota o sistema eleitoral majoritário para os cargos de Presidente da República, Governador de Estado e Distrito Federal, Senador da República e o sistema proporcional, para os cargos de Deputado Federal, Estadual, Distrital e para o cargo de vereador. Para ser eleito no sistema majoritário para cargos do Poder Executivo em municípios com mais de duzentos mil eleitores é necessário maioria de votos. Por outro lado, em municípios que tenha menos de duzentos mil eleitores não há exigência de maioria. No entanto, é necessário a observância da soberania popular, principalmente no sistema majoritário para cargos do Poder Executivo, sob pena de um candidato ser eleito com reduzido número de votos.

2. SÃO ESPÉCIES DE SISTEMAS ELEITORAIS:

1.    Majoritário (de maioria simples ou maioria absoluta);

2.    Proporcional (listas abertas, listas fechadas e listas fechadas flexíveis);

3.    Distritos de média magnitude;

4.    Distritos misto (majoritário e proporcional) ou distrital puro (apenas majoritário).

Sistema utilizado para a escolha dos representantes do povo ao exercício de mandatos eletivos. Tem por objetivo organizar as eleições e a conversão de votos em mandatos políticos. O Direito Eleitoral conhece três sistemas tradicionais: o majoritário, o proporcional e o misto; este é formado pela combinação de elementos daqueles.

Para Ramayana, Sistemas Eleitorais é um conjunto de técnicas legais que objetiva organizar a representação popular, com base nas circunscrições eleitorais (divisões territoriais entre estados, municípios, distritos, bairros etc.).

Para Gomes (2011), os sistemas eleitorais são mutáveis, variando no tempo e no espaço. A forma que assumem concretamente em determinada sociedade decorre da atuação, da intenção e dos conflitos travados entre as diversas forças político-sociais ao longo da história.

Na Constituição do Brasil, foram consagrados os sistemas majoritário e proporcional. Mas sempre se propugnou a adoção do misto, sobretudo com a implementação do voto distrital.

3. SISTEMA MAJORITÁRIO

Pelo sistema majoritário, o candidato que receber a maioria – absoluta ou relativa dos votos válidos é considerado vencedor do certame.

No Brasil, o sistema majoritário foi adotado nas eleições para chefia do Poder Executivo e Senador (e suplentes), conforme se vê nos art. 28, Caput, 29, II, 32, § 2º, 46 e 77, § 2º, CF/88.  

Para Gomes (2011), esse sistema compreende duas espécies. Pela primeira – denominada simples ou turno único -, considera-se eleito o candidato que conquistar o maior número de votos entre os participantes do certame. Não importa se a maioria alcançada é relativa ou absoluta. É isso que ocorre nas eleições para Senador, bem como nas eleições para Prefeito em municípios com menos de 200.000 eleitores, nos termos do artigo. 29, II, da Lei Maior.

Já o chamado sistema majoritário de dois turnos, o candidato só é considerado eleito no primeiro turno se obtiver a maioria absoluta de votos, não computando os em branco e os nutos. Casso contrário, faz-se nova eleição. Esta deve ser realizada no último domingo de outubro, somente podendo concorrer os dois candidatos mais votados. Considera-se eleito o que obtiver a maioria dos votos válidos (CF, art. 77, §3º). Tal se dá nas eleições par Presidente, Governador, Prefeito e seus respectivos vices em municípios com mais de 200.000 eleitores.

Para Ramayana, o sistema majoritário sempre pareceu mais adequado. Diz o autor que, nesse ponto seguimos a mesma opinião do renomado Desembargador do Tribunal do Rio de Janeiro, Fernando Whitaker da Cunha, em sua obra Democracia e Cultura, Editora Forense Rio de Janeiro, 1973. Dizia o renomado jurista, (p. 162): “Expurgação de algumas deficiências, parece-nos que o sistema majoritário ainda é o melhor, pelo menos enquanto a representação proporcional não atingir suas verdadeiras finalidades, que são as de encarnar autêntica e legitimidade as reais correntes de opinião, embasadas em princípios ideológicos-partidários.

E, ainda, citando o pensamento de Macdonal, dizia Whitaker:

O sistema de representação proporcional aumenta consideravelmente os gastos eleitorais, oferece oportunidades abundantes para maquinações clandestinas, torna as maiorias e os governos mais dependentes de individualidades dispersas no Parlamento, e leva, a este, grande número de homens que não representam opiniões, nem são portadores de nenhum mandato, porque são eleitos por grupos muito singularizados, como, por exemplo, sociedades de temperenças, grupos que, entretanto, terão de votar em todas as questões que suscitem ante o parlamento.

São especiais as lições do Ministro Celso de Melo do Supremo Tribunal Federal sobre o sistema proporcional:

(...) o mandato representativo não constitui projeção de um direito pessoal titularizado pelo parlamento eleito, mas representa, ao contrário, expressão que deriva da indispensável vinculação do candidato ao partido político, cuja titularidade sobre as vagas conquistas no processo eleitoral resulta de “fundamento constitucional autônomo”, identificável tanto de “fundamento constitucional autônomo”, identificável tanto no art. 14, § 3º, inciso V (que define a filiação partidária como condição de elegibilidade) quanto no art. 45, caput (que consagra o “sistema proporcional”), da mais adequada ao exercício democrático do poder, especialmente porque assegura, às minorias, o direito de representação e viabiliza, à correntes políticas, o exercício do direito de representação parlamentar”

(MS 26.603/DF, rel. Min. Celso de Melo, Pleno.

4. SISTEMA PROPORCIONAL

O sistema proporcional foi concebido para refletir as diversas correntes de pensamento e tendências existentes no meio social de um determinado país.  

O sistema proporcional é adotado nas eleições para a Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Câmara Legislativa do Distrito Federal e Câmaras de Vereadores, conforme dispõem os artigos 27, 1º, 29, IV, 32, e 45, CF/88.

Para Gomes (2011), a origem desse sistema situa-se na Europa. Atribui-se ao advogado londrino Thomas Hare o mérito de sua introdução nos domínios eleitorais. No Brasil, o sistema proporcional foi implementado pelo Código Eleitoral de 1932 (Decreto nº 21.076, de 24-2-1932) e mantido nos subsequentes.

A distribuição de cadeiras entre as legendas é feita em função da votação que obtiveram. Assim, para que um candidato seja eleitor, é preciso que seu partido contemplado com um número mínimo de votos, denominado quociente eleitoral. Havendo coligação partidária, os votos conferidos às agremiações que a integram devem ser somados, porque a coligação é considerada uma entidade única, ou seja, um só partido.

5. SISTEMA MISTO

Para Gomes (2011), o sistema mista foi fórmula encontrada por países como Alemanha e México, cada qual à sua maneira. Muito se discute sobre sua implantação no Brasil. O tema voltou à balia na Assembleia Constituinte de 1988 e na revisão de 1994. Recentemente, tornou à cena nos debates que se travam a respeito da reforma política. É formado pela combinação de elementos do majoritário e do proporcional e tem em vista as eleições para o parlamento. A circunscrição eleitoral (Município, Estado ou União) é dividido em distritos. Para tanto, divide-se o número de votos pelo de vagas a preencher na respectiva Casa Legislativa. Cada partido pode apresentar um só candidato por distrito. No dia do pleito, aos eleitores são apresentadas duas listas de votação: uma majoritária (restrita ao distrito), outra proporcional (abrangente de toda a circunscrição). Na primeira, vota-se em um dos candidatos indicados pelos partidos àquele distrito. Considera-se vitorioso quem obtiver o maior número de votos no distrito. Na segunda lista, o eleitor vota em um partido – voto de legenda -, não em candidatos. A apuração do eleito leva em conta a votação em toda a circunscrição, isto é, em todos os distritos, sendo feita com base em critérios proporcionais.

Para Gomes, cogita-se de três procedimentos, a saber: listas fechadas, flexível e aberta. Pela primeira, o partido é soberano para definir quem entre seus filiados ocupará a vaga por ele conquistado. Na flexível é ainda o partido quem define a ocupação das vagas, mas os eleitores podem interferir na posição em que os candidatos se encontrarem na lista, escolhendo uns e deixando de escolher outros; a preferência manifestada pelo eleitor tem a força de alterar a ordem da lista elaborada pela agremiação. Já na lista aberta cabe aos próprios eleitores (e não aos partidos) formar a ordem nominar a ser observada na indicação dos eleitores.

A ocupação do parlamento perfaz-se pela soma dos eleitos nas duas listas de votação, ou seja, na distrital e na partidária.

O que se entende por votos válidos?

Os votos válidos são votos da legenda partidária e de todos os candidatos; os votos nulos e em branco não entram na contagem. O art. 106 do Código Eleitoral determina a contagem dos votos em branco, mas o dispositivo legal não foi recepcionado pelo art. 77, 2º, da Carta Magna.

O que se entende por quociente eleitoral?

O quociente eleitoral (art. 106 do CE) é a divisão do número total de votos válidos pelo número de lugares na Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais.

O que se entende por quociente partidário?

É o percentual (art. 107 do CE) obtido por partido ou coligação, através da divisão do número de votos alcançados pela legenda pelo quociente eleitoral.

6. CANDIDATO ÚNICO

Questão complexa é saber quantos votos são necessários para se eleger um candidato único, no sistema majoritário, e com isso ter a soberania popular representativa – hipótese rara, mas que tem acontecido no país.

Para Cerqueira (2014), O candidato único dever ser submetido a dois turnos de votação, seja em municípios com mais ou menos de 200 mil eleitores (interpretação sistemática). Assim, precisa, em primeiro turno, de 50% = 1 dos votos dos eleitores presentes na zona eleitoral, excetuados os brancos e nulos. Em eventual segundo turno, concorre apenas e tão somente com os votos nulos (e não os brancos), ou seja, tendo votos válidos a mais do que os votos nulos, ou mesmo empatando com estes, será proclamado Prefeito; do contrário, far-se-ão novas eleições (art. 224 do CE), reabrindo todos os prazos de registros de candidatura(s).

O referido autor traz o seguinte exemplo: 1.000 eleitores presentes. Precisa de conseguir 50% + um destes, ou seja, 501 votos. Se houver votos brancos, 400 nulo e 200 válidos, ele não consegue ser eleito, pois não conseguiu os 501 votos necessários. Nesse caso, sugerirmos segundo turno. Se, no segundo turno, os votos válidos forem superiores ao nulos, ele está eleito; se os nulos forem superiores aos válidos, aplica-se o art. 224 do CE. Não importam os brancos aqui, a briga é apenas contra os votos nulos.

E se realmente não conseguir, anulando as eleições pelo 224 do CE?

Nesse caso, com novas eleições, sugerimos que as lideranças políticas da cidade componham outro candidato; do contrário, haveria extremo prejuízo da eleição, ficando o Presidente da Câmara como interino até solução do impasse.

Para Cerqueira, a candidatura única para Prefeito tem causado muita perplexidade no meio jurídico; primeiro, porque não há previsão legal, seja na CF/88, na Lei 9.504/97 ou no Código Eleitoral; isso é, passou a ser um “elefante branco” da democracia; segundo, porque o tema, em uma visão distorcida, pode provocar a quebra da soberania popular (ar. 1º, parágrafo único, da CF/88), incumbindo uma visão sistemática e profunda do tema.

A preocupação hoje é intensa, pois os casos se somam em todo o País, apesar do pluripartidarismo.

Afirma Cerqueira, em que pese a técnica conceitual (classificação do sufrágio), percebemos que a CF/88 não foi técnica, ou seja, levou como parâmetro não as formas de SUFRÁGIO, e sim as formas de VOTO.

Para o autor, como o parâmetro constitucional foi o voto, e não sufrágio, devemos reler os dispositivos constitucionais e da Lei n. 9.504/97:

a)    Onde a CF/88 e a Lei 9.504/97 mencionam “maioria absoluta de votos” (50% + 1 dos votos válidos, considerando o eleitorado, e não eleitores presentes), deve ser lido “sufrágio de maioria relativa” (50% + 1 dos eleitores presentes no dia da eleição, não computando os brancos e nulos), pois a CF/88 usou a fórmula “maioria absoluta de votos”, ou seja, teve como enfoque os “votos” (exercício do sufrágio), e não o sufrágio (direito subjetivo de eleger);

b)    Onde a CF/88 e a Lei n. 9.504/97 mencionam “maioria dos votos válidos”, não se trata de sufrágio de maioria relativa (50% + 1 dos votos válidos, ou seja, dos eleitores presentes no dia da eleição), e sim “sufrágio relativo” (maioria dos votos válidos dos eleitores presentes – há uma superioridade meramente numérica sobre aqueles que concorreram ao pleito, sem exigência da maioria absoluta ou relativa, não precisando, portanto, de 50% + 1).

Assim, pela leitura meramente gramatical da lei, a ideia é a de que, se não houver no município 200 mil eleitores, apenas haverá turno único de “maioria relativa de votos”, leia-se “sufrágio relativo” (maioria dos votos válidos, tão somente), e não sufrágio por maioria (50% + 1 dos eleitores que comparecem para votação no dia da eleição, com exceção de votos brancos e nulos).

A CF/88 prevê o quórum de “maioria absoluta”, ou seja, sufrágio por maioria relativa (50% + 1 dos eleitores presentes na votação, excluídos os brancos e nulos): Nas eleições presidenciais para Presidente da República (art. 77, § 2º, da CF/88), Governadores (art. 28 da CF/88) e Prefeitos em municípios com amis de 200 mil eleitores (art. 29, II, da CF/88), e, segundo os arts. 2º e 3º da Lei n. 9.504/97, vincula sua eleição à de seus vices.

A lei n. 9.504/97, art. 2º, §§ 1º e 3º, impõe segundo turno entre os dois candidatos mais votados, no último domingo do mês de outubro do ano da eleição, desde que nenhum dos candidatos tenha obtido a maioria absoluta de votos.

Para Cerqueira, o segundo turno será necessário apenas no caso de o município possuir mais de 200 mil eleitores e, na visão destes autores, no caso de candidato único que não conseguir a “maioria absoluta de votos”.

Qual o motivo de segundo turno no caso de candidato único?

Responde Cerqueira, reconvocar os eleitores para eleição, uma vez que o primeiro turno não se conseguiu 50% + 1 dos eleitores presentes; logo, o candidato sendo único nem sequer representa a soberania popular (art. 1º, parágrafo único, da CF/88). Do contrário, como os votos brancos não são considerados nulos, se o candidato tiver ao menos um voto válido e nenhum nulo, estará eleito, em completo absurdo, já que o art. 224, que anula eleição, apenas o faz se os votos forem superiores a 50% (e não os todos em branco).

E se houver segundo turno, o que acontece?

Para Cerqueira, o candidato único terá que conseguir o sufrágio relativo, ou seja, uma pequena diferença numérica contra os votos nulos. Nesse caso, ele teria que concorrer apenas e tão somente contra os votos nulos: se os seus votos válidos forem superiores aos nulos, será proclamado Prefeito; se forem inferiores, far-se-á nova eleição, por força do art. 224 do CF. Veja que os votos brancos não são computados nem como válidos e tampouco como nulos; enfim, são realmente brancos, sem qualquer efeito.

Por que não adotar um só turno de escrutínio para candidato único, levando-se em conta apenas o sufrágio relativo, isto é, os votos válidos serem superiores aos inválidos (brancos e nulos)?

Segundo o autor, porque, nesse caso, a soberania popular e a democracia estariam rompidas, ou seja, os eleitores não estariam avisados do sufrágio relativo, bem como não estaria consagrado o sufrágio por maioria absoluta (“maioria relativa de votos”) de um candidato apenas, leia-se sem qualquer concorrente, o que impossibilitaria o eleitor de realmente manifestar seu voto, pois pensaria: “Para que eu vou votar, se ele elegerá apenas com seu próprio voto?” Diante disso, o segundo turno para candidato único é uma necessidade da soberania popular, evitando o risco de, em um único turno, um voto válido ser responsável pela vitória, se não houver votos nulos superiores a isso (art. 224, do CE).

Para Cerqueira, portanto, havendo segundo turno em eleições com candidato único, como a CF/88 não usa a técnica do sufrágio, devemos entender que deve ser exigido dele, em verdade, o sufrágio relativo (maioria dos votos válidos, não computando os brancos e nulos). Os brancos não teriam qualquer efeito; porém, os nulos poderiam ensejar a nulidade da eleição, caso fossem superiores aos válidos (ar. 224 do CE).

Exemplifica Cerqueira: Município com menos de 200 mil eleitores e candidato único; 2.500 eleitores (eleitorado); compareceram para votar: 2.100 eleitores.

Os votos brancos e nulo, somados, resultam em 1.049 e, houve 1.051 (2.100 – 1.049) votos para candidato “A”, que estará eleito, sem qualquer polêmica, pois conseguiu 50% + 1 dos eleitores que compareceram, superando os votos inválidos. Nessa primeira hipótese, o Professor Thales Tácito e a jurisprudência do TSE se entendem.

Entretanto, a divergência vem na hipótese a seguir.

Os votos brancos atingem 1.901, os votos nulos atingem 99, portanto, houve 100 votos válidos para o candidato “A”:

a)    Para o TSE: Acórdão n. 11.402, de 14.10.1993, Rel. Min. José Candito – o candidato estará eleito, pois não é exigido maioria absoluta de votos (50% + 1), e sim qualquer diferença numérica;

b)    Para o Professor Thales Tácito: necessário, sim, 50% + 1 dos votos dos eleitores presentes e, como não conseguiu, será necessário o segundo turno; do contrário, um candidato único estaria eleito com 100 votos, em um total de eleitores de 2.100, distorcendo a soberania popular, pois se os eleitores quisessem confirma-lo, não votariam em branco da forma apresentada.

Para Cerqueira, o segundo turno é importante para esclarecer ao eleitor que, se o candidato único tiver qualquer diferença superior aos votos nulos, ou até empate, será eleito. A única forma de os eleitores manifestarem que não desejam o candidato é o voto nulo ser superior ao válido (art. 224, do CE), já que votos brancos não têm qualquer efeito.

Caso haja empate com os votos nulos, o professor Thales entende que, ainda assim, a vontade dos eleitores presentes e de votos válidos deve prevalecer, pois no segundo turno não se exige 50% + 1 dos votos válidos e, para anular a eleição, o art. 224 do CE exige que os votos nulos sejam superiores ao válidos.

Se os votos nulos superarem os válidos, far-se-á nova eleição (art. 224 do CE), abrindo-se prazo para novo registro de candidatura(s) e talvez começando nova “novela” de candidato único, que pode ser aquele que concorreu ou outro. Importante destacar que somente os votos nulos anulam eleições, e não votos brancos. Enquanto isso, assume o Presidente da Câmara do Executivo local ou, na impossibilidade deste, o juiz de direito por simetria constitucional.

7. CONCLUSÃO

Portanto, o sistema majoritário com candidatura única é situação peculiar no sistema eleitoral brasileiro de difícil equacionamento, pois caso seja adotada a técnica defendida por Cerqueira, haverá gastos com a realização de novas eleições e sem a garantia de que seja sando o impasse, tendo em vista que pode ocorrer o mesmo fenômeno. Caso seja proclamado o candidato único com o quantitativo dos votos em primeiro escrutínio, haverá a violação do sistema majoritário da soberania popular.

Assim, considerando a soberania popular imprescindível para o fortalecimento da democracia é de se concluir que um segundo turno para candidatura única, quando o candidato não consiga maioria de votos, passa a ser a solução mais adequada em respeito ao primado da soberania pupular.

Bibliografia.

Cerqueira, Thales Tácito. Direito eleitoral esquematizado / Thales Tácito Cerqueira, Camila Albuquerque Cerqueira. – 4. Ed. Ver. E atual. - São Paulo: Saraiva, 2014.

Gomes, José Jairo Direito Eleitoral / José Jairo Gomes. Direito eleitoral 2. Direito eleitoral – Brasil. Título 10-12968  7. ed. Ver. Atual. E ampl. – São Paulo: Atlas, 2011.

Ramayana, Marco. Direito Eleitoral – 12ª edição/Marco Ramayna – Rio de Jeneiro: Impetus, 2011. 


Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: DEUS, Marco Aurélio Rosa de. Sistemas eleitorais e soberania popular. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 11 out. 2017. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.589743>. Acesso em: 17 out. 2017.

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