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Quinta, 20 de Julho de 2017 04h30
KIYOSHI HARADA: Advogado em São Paulo (SP). Mestrado em Teoria Geral do Processo pela Universidade Paulista(2000). Especialista em Direito Tributário e em Direito Financeiro pela FADUSP. Professor de Direito Tributário, Administrativo e Financeiro. Conselheiro do Instituto dos Advogados de São Paulo. Presidente do Centro de Pesquisas e Estudos Jurídicos. Membro do Conselho Superior de Estudos Jurídicos da Fiesp. Ex Procurador-Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo. Site:www.haradaadvogados.com.br



Contribuição social para o seguro de acidente do trabalho

A matriz constitucional dessa contribuição social reside no  art. 7º, inciso XXVIII da CF in verbis:

“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que  visem à melhoria de sua condição social:

...

XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;”

E o § 10, do art. 201 da CF completa, prescrevendo que a “lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado.”

Com fundamento nos dispositivos constitucionais retrocitados o art. 22 da Lei nº 8.212, de 24-7-1991 instituiu a contribuição social para o seguro de acidente do trabalho nos seguintes termos:

“Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de:

...

II – para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: (Redação dada pela Lei nº 9.732, de 1998)

a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;

b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio;

c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave.

...

§3º O Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá alterar, com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção, o enquadramento de empresas para efeito da contribuição a que se refere o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em prevenção de acidentes.”

De longa data vem grassando séria controvérsia acerca da aplicação das alíquotas dessa contribuição social. A doutrina tem-se orientado no sentido da inconstitucionalidade dessa exação, por falta de definição legal do que sejam riscos mínimo, médio e grave para ensejar a aplicação das alíquotas de 1%, 2% e 3%, respectivamente, nos termos do art. 22, inciso II, das Lei nº 8.212, de 24-7-91. Existe, também, uma corrente doutrinária reconhecendo a validade da alíquota de 1%, porque qualquer que venha a ser a definição de risco mínimo a alíquota aplicável seria de 1%. Concordamos com esse posicionamento.

Entretanto, a jurisprudência de nossos tribunais vem se orientando no sentido da validade dessas alíquotas, que estão fixadas por lei, cabendo ao Executivo apenas enquadrar as empresas em cada um desses graus  de risco.

No processo nº 2001.02.01.038174-0, da 1ª Turma do TRF, da 2ª Região, em que foi Relator o juiz Ney Fonseca, por exemplo, assentou a tese de que os Decretos  ns. 356/91, 612/92 e 2.173/97, “não alteraram a base de cálculo da contribuição para o SAT, mas apenas estabeleceram critérios para classificar as empresas de acordo com as atividades preponderantes.”  E prossegue: “A própria Lei nº 8.212/91, que criou o SAT, permite à Previdência alterar, com base nas estatísticas de acidentes, apuradas em inspeção, o enquadramento das empresas para efeito de contribuição do SAT”. Acrescentou, ainda, ser “impossível criar uma nova lei toda vez que fosse necessário reclassificar o grau de risco das empresas.”

Demais decisões a respeito invocam esses mesmos argumentos retro apontados.

Segundo o princípio constitucional da legalidade (art. 150, I da CF), nenhum tributo poderá ser exigido ou aumentado sem prévia lei que o estabeleça. A instituição do tributo pressupõe definição de seu fato gerador, por lei, em sentido estrito.

Como se sabe, o fato gerador da obrigação tributária, além do seu elemento nuclear ou objetivo (descrição abstrata da hipótese em que o tributo é devido) contém o aspecto subjetivo (sujeitos ativo e passivo); o aspecto espacial (onde se realiza o fato gerador); o aspecto temporal (momento em que ocorre o fato gerador); e o aspecto quantitativo. Este último aspecto se subdivide em base de cálculo (grandeza ou expressão numérica da situação jurídica abstratamente descrita) e a alíquota (percentual incidente sobre a base de cálculo).

E é óbvio que todos esses aspectos, por abrangidos na definição do fato gerador, devem ser definidos privativamente por lei, em sentido estrito, salvo no caso de expressa exceção constitucional. Somente os impostos de caráter ordinatório, expressamente referidos no § 1º do art. 153, é que podem ter as suas alíquotas alteradas por decreto do Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei.[1] Não é o caso de contribuição ao SAT, que se submete inteiramente ao princípio de reserva legal, nos precisos termos do art. 197, incisos I a IV do CTN.

O princípio da tipicidade cerrada não deixa qualquer margem de liberdade ao Executivo para, a pretexto de regulamentar a matéria, provocar aumento, inovação ou alteração do conteúdo quantitativo do fato gerador da obrigação tributária.

Resta claro, portanto, que cabe à lei definir, com exclusividade, as diferentes hipóteses (em abstrato) de riscos de acidentes considerados leve, médio e grave.

A lei definiu satisfatoriamente a base de cálculo dessa contribuição ao SAT, qual seja, o total das remunerações pagas ou creditadas pela empresa, mas, não definiu, por completo, as alíquotas aplicáveis em cada caso. Se o texto legal discriminou três diferentes alíquotas, para três hipóteses diversas de riscos de acidente, que classificou como sendo leve, médio e grave, parece óbvio que sem definição expressa do que sejam esses riscos leve, médio e grave não estará criado o tributo, por omissão parcial no que tange ao elemento quantitativo do fato gerador. A aplicação desta ou daquela alíquota não pode ficar a critério do Executivo. O princípio da estrita legalidade tributária não permite a criação de norma legal em branco.

Dizer que cabe ao Executivo enquadrar as empresas em cada um desses graus de risco é confundir, data vênia, o aspecto normativo ou abstrato do direito com o ângulo do direito concretizado ou realizado. É preciso que a lei diga, em nível hipotético e abstrato, que tipo de empresa desenvolve atividade preponderantemente de riscos leve, médio ou grave, sem o que, a aplicação das diferentes alíquotas ficará à discrição do Executivo, que não tem delegação para isso. É imprescindível que a lei diga o que se entende por riscos leve, médio e grave.

Costuma-se invocar o § 3º, do art. 22 da Lei nº 8.212/91 para tentar justificar a delegação, que na verdade não existe e nem poderia existir.

Aquele parágrafo retrotranscrito, muito ao contrário do alegado não representa uma delegação legislativa para definição dos diferentes graus de riscos, e por conseguinte, das alíquotas aplicáveis.

Como está expresso no próprio texto, delegou-se ao Ministério da Previdência a alteração do enquadramento das empresas nos diferentes graus de risco, previamente definidos em lei. Se esses diferentes graus de riscos não estiverem predefinidos em lei, não haverá possibilidade de enquadramento originário das empresas, e muito menos, de ulterior alteração desse enquadramento com base nas estatísticas de acidentes. Aliás, alterar enquadramento pressupõe sua preexistência. Não se pode alterar o que não existe.

Não se pode confundir descrição legislativa dos riscos leve, médio e grave com a adequação da situação fática à hipótese legal prevista. Aqui sim, cabe falar que é missão precípua do Executivo promover o enquadramento das empresas nas definições legais, e alterar esse enquadramento, se for o caso, ou seja, sempre que as estatísticas de acidentes do trabalho, apurados em inspeção demonstrarem a inadequação do enquadramento inicial. Mas, note-se que não se trata de redefinição ou reclassificação dos graus de riscos de acidentes do trabalho, o que só pode ser feita através de lei. As definições de riscos leve, médio e grave, para efeito de aplicação das alíquotas de 1%, 2% e 3%, respectivamente, não podem ser alteradas pelo Executivo. Cabe a esse Poder tão só promover o enquadramento das empresas nos diferentes graus de risco. A aplicação da lei ao caso concreto é coisa diversa da atividade legislativa. A teoria da tridimensionalidade do direito está a demonstrar que o jurídico se compõe de três elementos interligados: o fato, a norma e o valor. Fato é o antecedente da norma, isto é, um fato concreto, que a lei conferiu relevância jurídica, conhecido como fato jurídico ou fato juridicizado. Norma é a descrição hipotética e abstrata de uma situação, que se concretizada no mundo fenomênico, gera efeito jurídico. Valor, por sua vez, corresponde à operação mental do aplicador da lei, consistente na demonstração de que houve subjunção da norma ao fato concreto, ou, como preferem os estudiosos, subsunção do fato à hipótese legal prevista. O fato concreto constitui fonte material do direito, ao passo que, a norma constitui fonte formal do direito.O elemento valorativo consiste em verificar a adequação da situação concreta à hipótese normativa.   Uma empresa, por exemplo, do setor de transporte de passageiros, originariamente enquadrada pelo Executivo em atividade de risco médio (risco médio definido por lei), se amanhã, ficar provado, por meio  de dados estatísticos do Ministério do Trabalho, que o referido setor apresenta risco grave de acidentes de trabalho (assim definido por lei) , poderá ter o seu enquadramento originário alterado por ato do Executivo. Não teria sentido, nesse caso, exigir elaboração de lei específica. O legislador, que não é omnisciente, não poderia, de antemão, fixar concretamente uma determinada alíquota para cada setor da atividade, segundo os diferentes graus de risco. Isso é tarefa do Executivo com base na prévia definição de riscos  dada pela lei. A modificação do enquadramento ocorre, ou por equívoco no enquadramento inicial, ou pela modificação da situação fática (determinada atividade, que antes apresentava pouco risco, passou a apresentar risco intenso). Não há na lei descrição de hipótese que caracterizam riscos de graus leve, médio e grave, mas tão somente as alíquotas de 1%, 2% e 3% aplicáveis respectivamente aos casos de riscos leves, médios e graves.Entretanto, o STF já decidiu que o simples fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de “atividade preponderante” e “grau de risco leve, médio e grave” não implica ofensa ao princípio da legalidade tributária. Acrescentou que se o decreto ultrapassar os limites da lei o problema situa-se no campo da ilegalidade, matéria que não integra o contencioso constitucional (RE 343446, Relator Min. Carlos Velloso, DJ 04-04-2003). No mesmo sentido: AI 620978 AgR/BA, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 4-09-2012.

O problema se agravou com o advento do Decreto nº  6.957, de 9-9-2009, que alterou o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto no 3.048/1999. Ele introduziu por meio do Anexo V uma relação completa de atividades preponderantes e correspondentes alíquotas,  que em sua maioria foram  oneradas por alíquota máxima de 3%. Parece patente o desvio de finalidade tendo em vista que o remanejamento das atividades preponderantes foi feito de forma imotivada e sem a menor preocupação com os diferentes graus de risco oferecidos por essas atividades.

Assim é que são oneradas com alíquota máxima de 3% (risco grave), por exemplo, as agências de matrimônio; o cultivo de frutas em geral; a criação de bovinos, suínos, frangos; a confecção de roupas íntimas; a remoção de resíduos não perigosos etc. Como é possível comparar a atividade de uma agência de matrimônio com a atividade de criação de bovinos ou suínos?

Em contrapartida, são oneradas com alíquota de 2% (risco médio) a remoção de resíduos perigosos; venda de fogos de artifício e artigos pirotécnicos etc.  A contradição é flagrante: enquanto a atividade de remoção de resíduos não perigosos é enquadrada na alíquota de 3% correspondente ao risco grave, a atividade  de remoção de resíduos perigosos é enquadrada no grau de risco médio e contemplada com a alíquota de 2%.  Não deveria ser o contrário?

Apenas algumas atividades são oneradas com a alíquota de 1% (risco leve), tais como a manutenção e reparação de equipamentos de irradiação; manutenção de aeronaves na pista; transporte aquaviário para passeios turísticos etc.

Houve patente desvio de finalidade. O Decreto sob exame sequer teve a preocupação de ao menos disfarçar o objetivo fiscal,  atentando contra o princípio da razoabilidade ao prescrever a aplicação invertida das alíquotas do SAT ao prescrever alíquotas maiores para atividades de menor risco em potencial. O tributo de natureza regulatória, para prevenir riscos de acidentes do trabalho, passou a ter caráter meramente fiscal. O Executivo valeu-se da faculdade outorgada por lei para fazer uma coisa e fez outra coisa bem diversa.  Manifesta a ilegalidade e inconstitucionalidade desse Decreto, alvo de diversas contestações no Judiciário.

Esse aumento de tributo atabalhoado veio a ser condenado pelo STF: Resp nº 1425090/PR, Rel. mIn. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 16-9-2014.

NOTAS:

[1] Ver Leis nºs 8.7894, de 21-6-1994 que regulamenta o disposto no § 1º, do art. 153 da CF em relação ao IOF. Lei nº 3.244, de 14-8-57 com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº  63, de 21-11-66 e pelo Decreto-lei nº 2.162, de 19-9-84 regula os limites e condições para alterar por decreto as alíquotas do imposto de importação, observadas as normas de tratados e convenções internacionais. Lei nº 1.199, de 27-12-1971 regula os limites e condições para alteração das alíquotas do IPI por decreto em função da essencialidade dos produtos.

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Crimes Contra a Ordem Tributária - Kiyoshi Harada e Leonardo Musumecci Filho - Editora ATLAS
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No capítulo final traz uma riquíssima seção de entrevistas com 19 personalidades nikkeis, que marcaram seu tempo na história nipo-brasileira e no próprio cenário nacional, contribuindo para enriquecer cada um dos 14 capítulos abordados no livro.




Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2008
Prática do Direito Tributário e Financeiro, vol. 1
Trata-se de coletânea de artigos e pareceres, elaborados pelo autor ao longo de sua advocacia pública e privada. Os temas abordados são pertinentes aos casos concretos submetidos à sua apreciação, ou refletem estudos sobre questões controvertidas, discutidas em diferentes épocas pela doutrina especializada, o que, confere à obra um cunho eminentemente prático. Os trabalhos são datados, de sorte a remeter o leitor aos textos legais vigentes em cada época, propiciando-lhes maior compreensão. Ainda que aparentemente antigos alguns dos textos eles têm utilidade em função do princípio tempus regit factum, que remete à aplicação da legislação vigente à época da ocorrência do fato gerador.


Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2004
Prática do Direito Tributário e Financeiro - Artigos e Pareceres - Vol. 2
Esta segunda coletânea de artigos e pareceres, elaborados pelo autor, a exemplo do primeiro volume, confere um cunho eminentemente prático em razão da abordagens objetivas dos diferentes temas tratados, sem perda de conteúdo, recheada de noções interligadas aguçando o espírito do leitor. Todos os artigos e pareceres estão datados a fim de remeter o leitor aos textos legais vigentes em cada época, e assim, propiciar uma leitura atualizada dos trabalhos, quando for o caso.

Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2005
Da Liminar em Matério Tributária, 2ª edição, 2003.
Editora: Juarez de Oliveira, tel.: (11) 3399.3663

Esta obra estuda as medidas liminares, no âmbito do direito tributário, abarcando todos os provimentos cautelares ou antecipatórios, que podem ser concedidos em qualquer tipo de processo, mas, conferindo-lhe efeito prático e privilegiando o princípio de efetividade da jurisdição.
Por isso, o estudo confere maior relevância ao direito substancial de cautela, considerando esta como elemento estrutural da atividade jurisdicional, conferida ao Judiciário, em regime de monopólio estatal.
A obra é completada com modelos de petições iniciais, que bem ilustram a aplicação da matéria abordada, nesta edição revista e ampliada.


Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2003

Direito Urbanistico. Estatuto da Cidade. Plano Diretor Estratégico. (301 páginas)
Esta obra, precedida de noções elementares de Direito Urbanístico e de seus principais princípios e instituições urbanísticas, propõe-se a estudar, detidamente, cada um dos dispositivos do Estatuto da Cidade à luz de uma visão multidisciplinar e privilegiando sempre as interpretações conforme textos constitucionais pertinentes. Daí os inúmeros vícios apontados. O livro estuda também o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, em forma de anotações, relativamente aos dispositivos de maior relevância no contexto do Direito Público, no qual se insere o Direito Urbanístico.

Autor: Kiyoshi Harada
Direito Tributário Municipal - Sistema Tributário Municipal - 3ª Edição 2007
Este livro contém duas partes. A parte I aborda noções gerais de Direito Tributário, à luz da moderna doutrina e jurisprudência. A parte II estuda o Sistema Tributário Municipal, a partir da Lei nº 6.989, de 29-12-1966, que o implantou, incluindo a partir dela os demais textos complementares, oferecendo ao leitor uma visão global na devida ordem hierárquica e sistemática. Aos textos são acrescidos ricos comentários de interesse geral, à medida que a legislação tributária do município de São Paulo vem servindo de fonte das legislações dos demais municípios.


Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2008
Direito Tributário - Col. Didática Jurídica - Vol. 2
Este livro, escrito em linguagem simples, objetiva e de forma didática, é um manual seguro de aprendizagem inicial do Direito Tributário. Aborda noções de tributos e suas espécies à luz da doutrina e da jurisprudência atualizadas. Depois de examinar cada um dos princípios constitucionais tributários, a obra incursiona no campo das Normas Gerais de Direito Tributário, na ordem constante no Código Tributário Nacional, além abordar o Direito Processual Tributário e os crimes tributários.


Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2006
Direito Financeiro e Tributário - 17ª Edição - 2008
Revista e ampliada, trata do Direito Financeiro e do Direito Tributário. As duas matérias são abordadas com apoio nas melhores doutrinas e na jurisprudência atualizada, sempre em linguagem clara, simples e objetiva, incorporando os sólidos conhecimentos práticos adquiridos pelo autor ao longo de sua advocacia pública e privada. Na Parte I cuida do Direito Financeiro estudando os seus quatro objetos com bastante espírito crítico: as Despesas Públicas, as Receitas Públicas, o Orçamento e o Crédito Público . Contém a Lei de Responsabilidade Fiscal com anotações dos dispositivos pertinentes a cada um dos objetos do Direito Financeiro. Na parte II é estudado o Direito Tributário abordando as noções teóricas e seus institutos, na ordem disciplinada pelo Código Tributário Nacional, além de fazer um exame completo do Sistema Tributário Nacional, esculpido na Carta Política, examinando cada um dos princípios tributários e cada uma dos tributos em espécie, à luz da legislação tributária vigente e com riqueza de ilustração jurisprudencial atualizada. Trata, ainda, de matérias afins, como processo administrativo tributário, processo judicial tributário, crimes tributários, além de comentários ao Projeto de Reforma Tributária em discussão no Congresso Nacional.


Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2008
Desapropriação - Doutrina e Prática - 7ª Ed. 2007
Esta obra trata da desapropriação à luz do direito positivo e da jurisprudência, discorrendo sobre a matéria com a segurança de quem militou nessa área, por quase duas décadas, como Procurador do Município de São Paulo e como Diretor do seu Departamento de Desapropriações.
Não só a desapropriação como também as matérias afins são abordadas sob enfoque teórico-doutrinário e com inúmeras ilustrações práticas, sempre em linguagem clara, simples e objetiva.
Como matéria introdutória, o Autor aborda o fundamento jurídico da propriedade privada, sua função social e as garantias constitucionais a ela concernentes. A seguir, passa a estudar os aspectos gerais da desapropriação com base na doutrina e na legislação em vigor. Examina as diversas modalidades de desapropriação e seus respectivos processos judiciais, inclusive, o processo de desapropriação indireta.
Este livro promove, ainda, um estudo completo sobre assuntos correlatos à desapropriação, como retrocessão, o seqüestro e a intervenção por descumprimento de ordem judicial, além de conter toda legislação infraconstitucional pertinente e atualizada e, também, normas gerais de avaliação.
Finalmente, a obra incorporou diversos modelos de petições sobre a matéria, extraídas de casos concretos, assim como súmulas do STF, do STJ e do antigo TFR.

Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2007

Da Liminar em Matéria Tributária - 2ª Edição 2003
Esta obra estuda as medidas liminares, no âmbito do direito tributário, abarcando todos os provimentos cautelares ou antecipatórios, que podem ser concedidos em qualquer tipo de processo, mas, conferindo-lhe efeito prático e privilegiado o princípio de efetividade da jurisdição. Por isso, o estudo confere maior relevância ao direito substancial de cautela, considerando esta como elemento estrutural da atividade jurisdicional, conferida ao Judiciário, em regime de monopólio estatal.

Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2003
Código Tributário Nacional - 12ª edição
Organização: Kiyoshi Harada

Editora: Rideel - São Paulo, tel. (11) 6238-5118/ 6238-5119


Contém o texto da Lei nº 5.172, de 25-1-1966 (CTN) atualizado até 5-1-06, com índice alfabético remissivo e com anotações de disposições correlatas do CTN e da Constituição Federal. Contém, ainda, os dispositivos da Constituição pertinentes ao Direito Tributário e a legislação complementar (Decretos-leis, Leis complementares, Leis ordinárias e Decretos), além de Súmulas do STF, do STJ e do antigo TFR.

É indicado para uso em concursos públicos.


Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2006
Código Tributário Nacional - Anotado
Este livro traz as disposições gerais do Código Tributário Nacional, competência tributária, impostos, taxas, contribuição de melhoria, distribuições de receitas tributárias, legislação tributária, obrigação tributária, crédito tributário e administração tributária.

Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2008
Aspectos Tributários da Nova Lei de Falências - Comentários À Lc 118, de 09/02/2005
Esta obra objetiva comentar os aspectos tributários representados pelos artigos 6°, 57, 68, 83,141, II e 146 da Lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, conhecida como Nova Lei de Falências: Contudo, esses comentários são precedidos de uma visão panorâmica do novo estatuto legal, sem preocupação de esgotar o estudo cabente aos especialistas da matéria.

Autor: Kiyoshi Harada
Ano: 2008

Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: HARADA, Kiyoshi. Contribuição social para o seguro de acidente do trabalho. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 20 jul. 2017. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?colunas&colunista=390_&ver=2707>. Acesso em: 22 out. 2017.

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