Sempre que o setor de saúde fica ruim por falta de recursos financeiros disponíveis pensa-se em uma nova fonte de custeio por meio de tributos, como se já não existisse essa fonte prevista no próprio texto constitucional.

         Nunca se pensou em diagnosticar as causas dessa carência de recursos financeiros para o setor de saúde. Nunca se pensou em conter os gastos supérfluos, desnecessários ou inúteis que estão agigantando a estrutura do Estado a cada ano que passa. As despesas de pessoal crescem de forma assustadora, decorrente da preocupante expansão de cargos comissionados em prejuízo de cargos efetivos o que, por si só, já representa um sério obstáculo à manutenção de uma burocracia estável e competente. Somadas as despesas de pessoal e as concernentes ao serviço da dívida quase nada resta para as despesas de investimento comprometendo as gerações futuras.

         O equilíbrio orçamentário sempre foi buscado pelo aumento de receitas públicas, notadamente, de receitas tributárias, nunca pelo corte de despesas desnecessárias.

         O corte de despesas  que vem sendo anunciado no início de cada ano, na verdade, um corte linear de todas as dotações e não um corte seletivo, tem mais o sentido de descumprir a execução orçamentária do que para economizar recursos. Afinal, tantos cortes deveriam resultar em superávit no final do exercício e não em  deficit como vem acontecendo. O fato é que os recursos estão sendo desviados para setores não contemplados na lei orçamentária anual, isto é,  não legitimados pela população por meio do Parlamento. Não faz sentido discutir e debater por longo tempo a proposta orçamentária envolvendo negociações entre o governo e o Parlamento se alguns meses após a sua aprovação é aplicado um corte linear nas dotações orçamentárias.

         Ora, se o orçamento espelha o plano de ação governamental elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Legislativo, e, portanto, referendado pelo povo, de duas uma: a) ou o plano de ação existe, bastando a simples execução do orçamento com alguns ajustes aqui e acolá dentro das normas permitidas pela legislação orçamentária, b) ou o plano de governo não existe. A nação vem sendo administrada ao sabor dos interesses  políticos do momento, sendo o orçamento uma mera peça de ficção.

         Por isso, é preciso que a população pare de ver com bons olhos os cortes de despesas anunciados rotineiramente, porque isso está  longe de apresentar uma economia de recursos; representa, isto sim, desvios de recursos das destinações legitimadas pelo povo, por meio da lei orçamentária anual, o que irá agravar a saúde financeira do Estado a demandar, no futuro, mais recursos para compensar o setor que teve os gastos cortados indevidamente. O corte só se justifica quando a realização da receita pública ficar aquém do limite estimado, nunca quando está além.

         No que tange ao setor de saúde, a ser contemplado com 2,2 bilhões no ano de 2012, há fonte de receita assegurada pela Constituição Federal, diretamente, pela arrecadação de contribuições sociais referidas no 195 da Constituição Federal, destinadas à Seguridade Social, onde se insere o setor da saúde juntamente com os setores de assistência social e de previdência social (contribuições sociais incidentes sobre a remuneração; receita ou faturamento e lucro; contribuição do trabalhador, da receita de concursos de prognósticos e do PIS/COFINS importação). E há, também, fonte indireta representada pela destinação de parte da arrecadação de impostos por intermédio da lei orçamentária anual. Como os governantes não vinham fazendo as destinações devidas ao setor de Saúde a EC nº 29/2000 acrescentou os §§ 2º e 3º ao art. 198 da CF para prescrever a aplicação de  recursos mínimos para as ações de saúde em percentuais a serem definidos por lei complementar.

          Essa EC nº 29 vem sendo usada como pretexto para recriar a CPMF, quando o que se impõe é a alocação de verbas para o setor de saúde com os recursos financeiros correspondentes à arrecadação de impostos existentes. A Emenda simplesmente eliminou a barreira do art. 167, IV, da CF que proíbe a vinculação do produto de arrecadação de impostos a órgão, fundo ou despesa.

         É tudo uma questão de planejar e de não desviar os recursos pertencentes à saúde.

         A experiência já mostrou que impostos com destinação específica, camuflados sob a denominação de contribuição social não resolvem o problema da falta de recursos financeiros. Primeiramente, porque tributo vinculado não representa garantia de não desvio. Em segundo lugar, porque as necessidades da sociedade crescem em proporção maior que o crescimento do PIB como decorrência do crescimento populacional, de um lado, e a elevação do grau de democratização do País, de outro lado. Não adianta imaginar um sistema de saúde de fazer inveja aos países do primeiro mundo se a realidade financeira do Estado não permite a sua implementação plena.

         Sabemos que antes e depois da CPMF, na verdade, imposto disfarçado, nada melhorou no setor de saúde. Não se pode dizer que à época da CPMF o sistema de saúde funcionava melhor.

         É interessante verificar, outrossim,  a contradição legislativa existente. Os mesmos parlamentares que aprovaram a CPMF e as suas prorrogações aprovaram, também, as prorrogações do Fundo Social de Emergência com o nome de Fundo de Estabilização Fiscal, depois que o País saiu da situação de emergência. Estabilizada a economia, aquele fundo gigantesco, composto de 20% do total das  receitas tributárias da União, vem sendo prorrogado sem nome, apenas conhecido pela sigla DRU. Como a DRU vence em 31 de dezembro deste ano, já há proposta de emenda constitucional  tramitando para prorrogá-la até o ano de 2015. É curioso notar que embora os pequenos fundos e o fundo de valor expressivo como a DRU estivessem sujeitos às mesmas regras do art. 165, § 9º, II da CF, os primeiros são criados por lei ordinária, e o segundo por via de Emenda Constitucional para contornar a exigência constitucional que é comum para ambas as hipóteses.

         Considerando que  a receita tributária da União está estimada em R$ 999.657 bilhões para o exercício de 2012, tem-se que o Executivo poderá  gastar, à sua discrição e não de conformidade com a lei orçamentária anual, a bagatela de quase R$ 200 bilhões. São quase R$ 200 bilhões[1] que ficam fora do efetivo controle e fiscalização orçamentária por ausência de especificação dos elementos de despesas. Sem esses elementos nenhum sistema de controle e fiscalização poderá funcionar a contento.

         Maior parte dos recursos desse Fundão sem nome é gasta em obras e serviços que freqüentam a mídia por conta dos escândalos financeiros que se sucedem de forma impressionante.

         Por isso, que eu sempre digo: enquanto não se fechar o ralo por onde escoam o dinheiro público não adianta aumentar o volume da arrecadação tributária, pois o seu peso fará com que o dinheiro desapareça mais rápido. É a lei da física.

         Conclusões:

         Não há necessidade de novo tributo para financiar o setor de saúde.

         Há necessidade de reduzir o tamanho do Estado por via de uma Reforma do Estado.

         Há necessidade de se reprofissionalizar e de se reestabilizar a burocracia estatal devolvendo aos servidores de cargos efetivos as funções que lhes são inerentes, diminuindo a quantidades de servidores comissionados que hoje ocupam as principais posições dentro da máquina administrativa do Estado.

         Há necessidade de se devolver o efetivo controle e fiscalização da execução orçamentária aos órgãos competentes removendo o entrave a esse controle e fiscalização representada pela DRU.

         Há necessidade de dividir corretamente o produto da arrecadação das contribuições sociais à Seguridade Social entre os setores da saúde e da assistência social, sem prejuízo da destinação correta de parte do produto da arrecadação de impostos para esses dois setores e, também, para o setor de Previdência Social que já conta com contribuição social própria.  

         Enfim, é preciso eleger  as reais prioridades da sociedade e atendê-las dentro das possibilidades financeiras do Estado e não de forma como seria desejável. O que não é admissível é permitir a escalada de despesas desnecessárias e a expansão cada vez maior do nível de imposição tributária que nunca contribuiu para melhorar o desempenho e a qualidade do serviço público prestado.

SP, 15-9-11.

* Jurista, com 22 obras publicadas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira) da Academia Paulista de Letras Jurídicas.  Acadêmico, Titular da cadeira nº 7 (Bernardo Ribeiro de Moraes) da Academia Brasileira de Direito Tributário. Acadêmico Titular da cadeira nº 59 (Antonio de Sampaio Dória) da Academia Paulista de Direito. Sócio fundador do escritório Harada Advogados Associados. Ex-Procurador Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

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