RESUMO: O presente trabalho analisa a evolução jurisprudencial acerca da temática da perda do mandado por infidelidade partidária que foi embrião para a edição pelo Tribunal Superior Eleitoral da resolução n° 22.610/07 que aborda a questão. São destaque também, nesse presente artigo, os pontos mais polêmicos e divergentes acerca da sua edição.

Palavras-Chave: Resolução n° 22.610/07. Direito eleitoral. Infidelidade Partidária.

1. INTRODUÇÃO

             Adentra-se, nesse artigo, sobre a polêmica resolução nº 22.610/07 e de como foi o ambiente de surgimento e desenvolvimento desta. Trazem-se com detalhes algumas decisões do STF (Supremo Tribunal Federal) sobre a questão, suas mudanças de entendimento ao longo dos anos, e como a discussão foi se desenrolando até chegarmos ao atual entendimento sobre a fidelidade partidária e a legalidade da resolução emanada pelo TSE (Tribunal Regional Eleitoral).

As questões sobre a sua legalidade/constitucionalidade também são trazidas a tona no presente trabalho. Em suma, será feita uma abordagem jurisprudencial a respeito da evolução sobre o tema da perda do mandado por infidelidade partidária e como essa construção de pensamento influenciou na criação da resolução nº 22.610/07, que tanto foi/é questionada por doutrinadores e juristas nacionais.

2. EVOLUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA - PERDA DO MANDATO POR INFIDELIDADE PARTIDÁRIA

O entendimento acerca do instituto da fidelidade partidária anterior a regulamentação da Resolução n° 22.610 de 25 de outubro de 2007 era diferente. Antes o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, bem assim também o do Supremo Tribunal Federal, era de que ante a falta de norma prevista tanto na Constituição como na Lei dos Partidos Políticos, não poderia ocorrer à perda do mandato eletivo por infidelidade partidária, o que acabava dando uma garantia de liberdade partidária ao eleito, que poderia trocar de partido ao seu bel prazer. O conteúdo do Mandado de Segurança 23.405/2004 é explícito quando diz:

Mandado de Segurança. 2. Eleitoral. Possibilidade de perda de mandato parlamentar. 3. Princípio da fidelidade partidária. Inaplicabilidade. Hipótese não colocada entre as causas de perda de mandado a que alude o art. 55 da Constituição. 4. Controvérsia que se refere à Legislatura encerrada. Perda de objeto. 5. Mandado de Segurança julgado prejudicado (BRASIL, STF, 2015a). (grifos nossos).

Logo, não era possível, segundo esses tribunais, devida a falta de normatização, a perda do mandato por infidelidade ao partido, estando tais questões somente sob responsabilidade dos partidos políticos via estatutos. Assim, a jurisprudência dominante assentia que a única punição aplicável ao infiel seria a de uma pena interna expressada em seus estatutos partidários.

Abaixo segue um trecho do acórdão 11.075 de 03 de abril de 1990, decisão essa declarada via recurso especial interposto pelo Diretório Regional do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) do Estado de Mato Grosso do Sul:

(...) uma vez que a Constituição de 1988 não estabelece sanção de perda de mandato para infidelidade partidária, estando revogadas ou sem eficácia quaisquer normas infraconstitucionais que disponham em sentido contrário. Não colhe o argumento de que o estatuto do recorrente, por conter normas que cominam a sanção pleiteada, deve ser aplicado à espécie. Ora, perda de mandato é matéria de direito público-eleitoral, objeto de legislação privativa da União Federal, sendo inoperante as normas dos Estatutos Partidários que a prevejam. Demais disso, o colendo TSE, através da Resolução 15.135, já dirimiu por completo o tema [...] (BRASIL, TSE, 2015b). (grifos nossos).

Contudo, em resposta a consulta n° 1398 formulada pelo então Partido da Frente Liberal (PFL), atualmente Democratas, o TSE começou a enxergar a situação da infidelidade partidária de forma diferenciada. O resultado dessa consulta desembocou na resolução n° 22.526, onde passou a se entender como constitucional preserva-se o mandato, oriundo de eleições proporcionais, ao partido político que tinha como filiado o candidato que abandonara o partido, isso, porque, o mandato não poderia pertencer ao candidato e sim ao partido.

Trecho do voto do ministro relator Cesar Asfor Rocha à referida consulta:

Ao meu sentir, o mandato parlamentar pertence, realmente, ao partido político, pois é à sua legenda que são atribuídos os votos dos eleitores, devendo-se entender como indevida (e mesmo ilegítima) a afirmação de que o mandato pertence ao eleito, inclusive porque toda a condução ideológica, estratégica, propagandística e financeira é encargo do Partido Político, sob a vigilância da Justiça Eleitoral, à qual deve prestar contas (art.17, III, da CF) (BRASIL, TSE, 2015c). (grifos nossos)

Ademais o Ministro Peluso, na referida consulta, deixa evidente que, em muitos casos certos candidatos dificilmente seriam eleitos se não fossem favorecidos pelo sistema proporcional, ou mesmo em decorrência da influencia do partido político que estão filiados.

Não há como admitir-se, na moldura do sistema, que representante eleito sob tais condições possa mudar de partido levando consigo o cargo, até porque, se tivesse concorrido por outro partido, poderia nem sequer ter sido eleito, o que mostra desde logo que o patrimônio dos votos deve entenderse, na lógica do sistema proporcional, como atributo do partido, e não, de cada candidato político (BRASIL, TSE, 2015c). (grifos nossos)

Nesse contexto, e em conseqüência disso, a troca de partido passou a ser vista, sob o ponto de vista constitucional, como ato possível de perda de mandato ao político que desrespeitou deveres partidários do partido pelo qual se elegera.

O STF compartilhou nos mandados de seguranças 26.602, 26.603 e 26.604 – onde os partidos reivindicavam as vagas que foram perdidas com a desfiliação dos parlamentares de seus quadros partidários – o mesmo entendimento do TSE pós consulta n° 1398, assim como também fez questão de ressaltar que o Tribunal Superior Eleitoral poderia emitir resolução regulamentando o processo de perda do mandato. Segue abaixo o teor da ementa do Mandado de Segurança 26.603:

(...) INOPONIBILIDADE, AO PODER JUDICIÁRIO, DA RESERVA DE ESTATUTO, QUANDO INSTAURADO LITÍGIO CONSTITUCIONAL EM TORNO DE ATOS PARTIDÁRIOS “INTERNA CORPORIS” – COMPETÊNCIA NORMATIVA DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL – O INSTITUTO DA “CONSULTA” NO ÂMBITO DA JUSTIÇA ELEITORAL: NATUREZA E EFEITOS JURÍDICOS – POSSIBILIDADE DE O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, EM RESPOSTA A CONSULTA, NELA EXAMINAR TESE JURÍDICA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – CONSULTA /TSE N° 1.398/DF – FIDELIDADE PARTIDÁRIA – A ESSENCIALIDADE DOS PARTIDOS POLÍTICOS – MANDATO ELETIVO – VINCULO PARTIDÁRIO E VÍNCULO POPULAR – INFIDELIDADE PARTIDÁRIA – CAUSA GERADORA DO DIREITO DE A AGREMIAÇÃO PARTIDÁRIA PREJUDICADA PRESERVAR A VAGA OBTIDA PELO SISTEMA PROPORCIONAL – HIPÓTESES EXCEPCIONAIS QUE LEGITIMAM O ATO DE DESLIGAMENTO PARTIDÁRIO – POSSIBILIDADE, EM TAIS SITUAÇÕES, DESDE QUE CONFIGURADA A SUA OCORRÊNCIA, DE O PARLAMENTAR, NO ÂMBITO DE PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO INSTAURADO PERANTE A JUSTIÇA ELEITORAL, MANTER A INTEGRIDADE DO MANDATO LEGISLATIVO – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, NO PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO, DO PRINCÍPIO DO “DUE PROCESS OF LAW” (CF, ART. 5°, INCISOS LIV E LV) – APLICAÇÃO ANALÓGICA DOS ARTS. 3° A 7° DA LEI COMPLEMENTAR N° 64/90 AO REFERIDO PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO – ADMISSIBILIDADE DE EDIÇÃO, PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, DE RESOLUÇÃO QUE REGULAMENTE O PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAÇÃO – MARCO INICIAL DA EFICÁCIA DO PRONUNCIAMENTO DESTA SUPREMA CORTE NA MATÉRIA: DATA EM QUE O SUPERIOR TRIBUNAL ELEITORAL APRECIOU A CONSULTA N° 1.398/DF – OBEDIÊNCIA AO POSTULADO DA SEGURANÇA JURÍDICA – A SUBSISTÊNCIA DOS ATOS ADMINSTRATIVOS E LEGISLATIVOS PRATICADOS PELOS PARLAMENTARES INFIÉIS: CONSEQUEÊNCIA DA APLICAÇÃO DA TEORIA DA INVESTIDURA APARENTE – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL E A RESPONSABILIDADE POLÍTICO-JURÍDICA QUE LHE INCUMBE NO PROCESSO DE VALORIZAÇÃO DA FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO – O MONOPÓLIO DA “ÚLTIMA PALAVRA”, PELA SUPREMA CORTE, EM MATÉRIA DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL – MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO (BRASIL, STF 2015d). (grifos nossos).

Cabe destacar que essa mudança de postura teve razão na filiação partidária como condição indispensável à elegibilidade de candidato a cargo político/representativo. Portanto, a perda de mandato eletivo do político que mudava de partido nada mais seria do que uma decorrência lógica da interpretação sistêmica dos princípios constitucionais da representação e filiação partidária e, em grau máximo, do princípio democrático.

A interpretação sistêmica pode ser notada através do conteúdo do artigo 14, § 3°, inciso V da Constituição do Brasil, que exige como requisito à representação do povo (parágrafo único, artigo 1°, da Constituição da República) a filiação partidária, ou seja, desobedecerá tal artigo constitucional aquele candidato que abandona o partido, uma vez que, ao deixar o mesmo, este não carrega consigo o mandato, já que é o partido o verdadeiro “dono” desse; e se o mandado não é inerente ao candidato, logo, este ficara sem partido, e sem partido não poderá ser um legitimo representante do povo.

Fica evidenciado também que a infidelidade partidária, com as migrações dos candidatos para outros partidos, passou a causar um problema ao sistema representativo brasileiro, uma vez que alterou a distribuição das cadeiras nas casas legislativas divergindo a composição das cadeiras com aquilo que fora decidido nas urnas, em uma clara afronta a soberania popular.

Assim, essa nova postura dos Tribunais acima referidos, tratou o instituto da fidelidade partidária como uma espécie de corretivo aos famigerados e cada vez mais presentes casos de políticos que trocavam de legenda partidária; logo, esse novo entendimento visa o fortalecimento da ideológica e bandeira do partido, bem como a relação desses com o eleitorado avivando as bases da democracia representativa, tentando, sobretudo, coibir as promiscuidades partidárias.

Voto do Ministro Cezar Peluso na consulta n° 1398:

O reconhecimento, a garantia e a vivência de que o mandato pertence ao partido, não à pessoa do mandatário, têm, entre outros, o mérito de, impedindo a promiscuidade partidária, fortalecer a identificação e a vinculação ideológica entre candidatos, partidos e eleitorado, como substrato conceitual e realização histórica da democracia representativa. (BRASIL, STF, 2015e):

Posteriormente foram estendidas tais questões aos mandatos majoritários, na consulta n° 1407. O relator da consulta, o ministro relator Carlos Ayres, embora tenha admitido que nas eleições majoritárias o prestígio pessoal dos candidatos tende a suplantar o prestigio do partido, destacou que apesar de uma dependência eleitoral menor no mandato majoritário em relação ao proporcional, isso não pode ser confundida com independência. Afirmou assim que o mandato nas eleições majoritárias também pertence ao partido, levando em consideração basicamente as mesmas fundamentações referentes aos cargos proporcionais.

Assim, parece restar evidente o necessário e tão controverso ativismo judicial do TSE e do STF frente a essa questão da fidelidade partidária, tendo, notadamente, atendido a preceitos precípuos da nossa constituição. Observa que esses tribunais criaram uma hipótese de perda de mandado eletivo, que, apesar de não prevista no ordenamento jurídico nacional, acabaram sendo uma decorrência lógica frente à afronta aos princípios da representativa e da filiação partidária.

A aplicação do instituto do ativismo resguardou, nesse caso, princípios constitucionais importantes e que fundamentam nosso sistema eleitoral, e em ultima ratio, nossa democracia. Afinal, se existe essa ligação entre partido e candidato em decorrência de imposição constitucional da filiação partidária, logo, lógico considerar que o mandato não lhe pertença e que eventual perda de mandato é conseqüência disso.

Nesse diapasão, reconhecer a fidelidade partidária como imposição da Constituição da República Federativa, resgatou-se a verdadeira finalidade dos partidos políticos no sistema eleitoral brasileiro. Conclui-se com excelente fala do Ministro Celso de Mello citado no voto do ministro Calor Britto, no julgamento da ação declaratória de inconstitucionalidade n° 3999:

O ato de infidelidade, seja o Partido Político, seja, com maior razão, ao próprio cidadão-eleitor, mais do que um desvio ético-político, representa um inadmissível ultraje ao princípio democrático e ao exercício legitimo do poder, na medida em que migrações inesperadas, nem mesmo motivadas por razões justas, não só surpreendem o próprio corpo eleitoral e as agremiações partidárias de origem – desfalcando-se as representatividades por elas conquistadas nas urnas -, mas culminam por gerar um arbitrário desequilíbrio de forças do Parlamento, vindo, até, em clara fraude à vontade popular, e em frontal transgressão ao sistema eleitoral proporcional, a asfixiar, em face de súbita redução numérica, o exercício pleno da oposição política. (BRASIL, STF, 2015f).  

3. CONTROVÉRSIAS ACERCA DA RESOLUÇÃO N°. 22.610/07

A resolução referida surgiu com as mudanças de entendimentos sobre a perda de mandato eletivo por infidelidade partidária sem justa causa como acima explicitado. O STF em uma de suas manifestações sobre o assunto, no Mandado de Segurança 26.603, deixou evidenciado entendimento sobre a competência do TSE para regulamentar o processo disciplinar de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária.

Muitas questões pairaram sobre essa resolução, as principais delas no sentido de estar o TSE legislando positivamente, editando norma que não possui força constitucional e que a mesma não encontra previsão na própria Constituição dispondo sobre a perda de mandato eletivo a político que incorrer em infidelidade partidária, violando frontalmente ao princípio da separação de poderes.

Os questionamentos em torno da constitucionalidade da resolução TSE nº 22.610/07, foram inteiramente rechaçada pelo TSE nas Ações Declaratórias de Inconstitucionalidade (ADIns) n.ºs 3999 e 4086, ajuizadas pela Procuradoria-Geral da República (PGR) e pelo Partido Social Cristão (PSC). O Supremo entendeu pela não violação, sob a argumentação de que o tribunal apenas executou seu poder normativo legalmente garantido.

Ora, o TSE possui competência normativa para expedir resoluções que dêem plena aplicabilidade ao processo eleitoral. A resolução referida passa a regular uma situação que, devido à mudança de entendimento, estava sem aplicação prática. Logo, enquanto o próprio Legislativo não edita Lei para dirimir essas questões sobre infidelidade – cabe lembrar que existe projeto de Lei sobre referida questão -, cabe uma atitude pro ativa do judiciário a fim de dirimir essas tensões.

O ministro Joaquim Barbosa, em voto na ação direta de inconstitucionalidade n° 3999, deixa bastante claro esse posicionamento: 

Vale dizer, de pouco adiantaria a Corte reconhecer um dever – fidelidade partidária – e não reconhecer a existência de um mecanismo ou de um instrumento legal para assegurá-lo. A inexistência do mecanismo leva a quadro de exceção, que se crê ser temporário. É nesse quadro excepcional de carência de meio para garantia de um direito constitucional, marcado pela transitoriedade, que interpreto a adequação da resolução impugnada ao art. 21, IX do código eleitoral, este interpretado conforme a Constituição. O poder normativo do Tribunal Superior Eleitoral se submete, por obvio, à Constituição. (BRASIL, STF, 2015g).

Assim, resta evidente que o TSE ao editar a resolução sobre processo de perda do cargo eletivo, bem assim, o da justificação de desfiliação partidária, o fez para disciplinar situações que até então estavam a deriva ante ao fruto da mudança de entendimento sobre a possibilidade de perda do mandado por infidelidade partidária. O ministro Barbosa, no mesmo voto da ADIn n° 3999, reforça que:

A demarcação do âmbito de atividade do Legislativo, contudo, deve ser sensível às situações extraordinárias, marcadas pela necessidade de proteção de um direito que emana da própria Constituição. A atividade normativa do TSE recebe seu amparo da extraordinária circunstância de o Supremo Tribunal Federal ter reconhecido a fidelidade partidária como requisito para permanência em cargo eletivo e a ausência expressa de mecanismo destinado a assegurá-lo. (BRASIL, STF, 2015h). (grifos nossos).

Em relação aqueles que apontam a afronta à separação dos poderes, em momento algum se tenta suprimir competência dos outros dois poderes, não se afirmou em usurpação de poder, no caso em questão, a resolução questionada é apenas um paliativo para conduzir situações desamparadas por Lei advinda do órgão próprio para emaná-las.

4. CONCLUSÃO

Assim, nesse presente artigo, foram explanados alguns pontos acerca da resolução n° 22.610/07, perpassando principalmente pela evolução e construção jurisprudencial sobre a perda do mandado por infidelidade partidária, bem como essa questão passou a ser entendida pelo Supremo Tribunal Federal.

Até hoje essa resolução é criticada por muitos juristas que afirmam e proclamam pela sua afronta a lei e até a constituição, contudo, a conclusão que se tira após a analise aqui presente, é a de que o TSE, ao editar a resolução sobre processo de perda do cargo eletivo e o da justificação de desfiliação partidária, o faz para disciplinar situações que até então estavam sem regramento ante ao fruto da mudança de entendimento sobre a possibilidade de perda do mandado por infidelidade partidária, e que por isso deveriam e necessitavam de uma intervenção desse Tribunal.

REFERENCIAS 

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________. Tribunal Superior Eleitoral, CTA 1398/DF, Resolução 22526, Relator César Asfor Rocha, Publicação Diário de Justiça 08/05/2007, 2015e.

________. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3999- 7/DF, Relator Joaquim Barbosa, Publicação Diário de Justiça 17/04/2009. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=586949>. Acesso em: 30/04/2015f.

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