Resumo: O presente trabalho tem a pretensão de analisar o instituto da inelegibilidade reflexa. Apesar da enorme quantidade de inelegibilidades previstas no nosso ordenamento jurídico, essa é uma das poucas que possui previsão constitucional, por isso nosso interesse em analisar a fundo tal figura. Para que não nos percamos ante a extensão da matéria que nos remete a muitas digressões, faremos a análise do caso específico de incidência da inelegibilidade reflexa quando da ocorrência de morte do Chefe do Poder Executivo, dando ênfase a divergência hoje existente entre os Tribunais Superiores, bem como se posicionando sobre a melhor solução a ser adotada.

Palavras-chave: Inelegibilidade reflexa. Constituição Federal. Morte do Chefe do Executivo. Jurisprudência TSE e STF.

INTRODUÇÃO

Apesar da evolução social e das inovações incorporadas no nosso texto constitucional e, por conseguinte, na nossa legislação em geral, ainda observamos durante os pleitos eleitorais resquícios do coronelismo. A compra de votos, as pesquisas de intenção manipuladas, o abuso do poder político, econômico etc. ainda se fazem presente. A legislação em matéria eleitoral não economizou em adotar medidas para afastar esses resquícios, criando assim um rol extenso de inelegibilidades.

As inelegibilidades têm por finalidade proteger a probidade administrativa, exigindo moralidade por parte dos candidatos e mandatários, bem como visam salvaguardar a normalidade e a legitimidade das eleições, afastando os abusos tão comuns da época do coronelismo. Têm previsão expressa na Constituição Federal estando o seu rol enumerado na lei complementar nº 64/90, nos termos do que estabelece o § 9º do art. 14 da Lei Fundamental.

A inelegibilidade reflexa, uma das tantas inelegibilidades previstas no nosso ordenamento jurídico, tem previsão constitucional expressa no § 7º do art. 14 e é também chamada de inelegibilidade indireta, pois nesse caso é um terceiro quem causa o impedimento para a candidatura, e não o próprio candidato, como no caso da inelegibilidade direta.

Muito se vê a incidência da inelegibilidade reflexa em eleições municipais em que apenas uma ou duas famílias têm poderio econômico e/ou político para enfrentar um pleito eleitoral que requer muitos gastos e esforços, afastando, muitas vezes, a possibilidade de um cidadão comum concorrer a um mandato eletivo. Ademais, estando com a máquina pública nas mãos o caminho para sagrar-se vitorioso nas eleições é mais curto, por isso não se pode perder esse atalho. Observando isso o constituinte previu tal inelegibilidade, visando garantir a aplicação do principio republicano, que não admite a perenização do poder nas mãos de uma só família.

A Constituição Federal prevê no seu § 9º do art. 14 a figura da inelegibilidade “a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”, bem como informa, que lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade.

A lei em comento é a lei complementar nº 64 de 1990, a chamada lei das inelegibilidades que fora alterada pela lei nº 135 de 2010, a denominada lei da “ficha limpa”. Esta última lei, de iniciativa popular, inseriu outras condutas consideradas inelegíveis, bem como agravou as consequências jurídicas decorrentes destas.

Apesar de não ser o objeto do nosso estudo, é importante salientar que a lei da ficha limpa surgiu das aspirações do povo por uma necessidade de se tentar moralizar as eleições e, mais ainda, de se ter candidatos com idoneidade para sustentar um cargo público eletivo, por isso fora batizada com essa nomenclatura.

Conceituar um instituto jurídico sempre é tarefa difícil, por isso adotaremos o entendimento de (GOMES, p. 251): “Denomina-se inelegibilidade ou ilegibilidade o impedimento ao exercício da cidadania passiva, de maneira que o cidadão fica impossibilitado de ser escolhido para ocupar cargo político-eletivo. Em outros termos, trata-se de fator negativo cuja presença obstrui ou subtrai a capacidade eleitoral passiva do nacional, tornando-o inapto para receber votos e, pois, exercer mandato representativo. Tal impedimento é provocado pela ocorrência de determinados fatos previstos na Constituição ou em lei complementar. Sua incidência embaraça a elegibilidade, esta entendida como o direito subjetivo público de disputar cargo eletivo. (...) Atualmente, as hipóteses de inelegibilidade não objetivam apenas impedir o abuso no exercício de cargos, empregos ou funções públicos, pois, conforme dispõe o art. 14, § 9º, da Constituição, apresentam igualmente o objetivo de salvaguardar a normalidade e a legitimidade das eleições contra influências nocivas ou deslegitimadoras do pleito, tais como as atinentes a abuso do poder econômico e político”.

A inelegibilidade aqui estudada será a reflexa, forma indireta de inelegibilidade onde um terceiro é quem impede o exercício da cidadania ativa por parte do pretenso candidato. Ocorre apenas no território de jurisdição do Chefe do Executivo e nos casos de parentesco até o segundo grau, seja civil, por afinidade ou consaguíneo, e de casamento ou união estável. Há de se observar que a Constituição só prevê no caso de cônjuge, mas tanto o Supremo Tribunal Federal quanto o Tribunal Superior Eleitoral possuem entendimento de que essa inelegibilidade se estende ao companheiro, inclusive em relações homoafetivas, bem como no concubinato.

Essa inelegibilidade é exclusiva para cônjuge, companheiro e parentes de Chefes do Executivo, bem como para aqueles que os houverem substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito e não incidirá quando esses forem já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição. Não se estende ao vice, exceto se esse tiver substituído o titular nos seis meses anteriores à eleição.

O fundamento jurídico dessa inelegibilidade está na Constituição Federal no art. 14, § 7º: “São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição”. Tal norma é reproduzida no1º, §3º da lei complementar nº 64/90.

Essa inelegibilidade, nas palavras de Dirley da Cunha (2015, p. 648) tem por objetivo “impedir o favorecimento de candidatos parentes e a formação de grupos familiares hegemônicos na política”.

É uma inelegibilidade que prima pela preservação do principio da igualdade e, por lógico, pela temporariedade dos mandatos, nos termos do que aduz o principio republicano, conduzindo a realização de pleitos com a participação de candidatos de forma igualitária. Se assim não fosse, a família, que domina a máquina administrativa e que detém o poder político, sempre sairia em vantagem na corrida eleitoral, com grandes chances de eternizar o poder nas mãos do seu clã.

 Para um melhor esclarecimento, observemos o que diz Jorge, Liberato e Rodrigues (2016, p. 124): “Em nosso pensar, a razão de ser do art. 14, §7º, da CF/1988 repousa sobre duas vertentes distintas, quais sejam: (i) evitar que o chefe do executivo beneficie seus parentes e seu cônjuge ou companheiro, usando a maquina administrativa em favor destes, em agressão frontal à democracia, e (ii) impedir que grupos familiares se perpetuem no poder.”

Os ensinamentos de Edson Resende de Castro (2012, p. 162) também elucidam que a inelegibilidade reflexa veio para por em prática o principio da igualdade no pleito eleitoral: “Aqui, a lei não leva em conta uma conduta, um comportamento ou uma ocorrência da vida do próprio pretenso candidato, mas sim o exercício da chefia do Executivo pelo seu parente ou cônjuge. A função exercida por este produz reflexos negativos na capacidade eleitoral passiva daquele, impedindo a sua candidatura em nome da preservação da igualdade de oportunidades no processo eleitoral”.

Para o TSE, a inelegibilidade reflexa é um óbice à manutenção do poder por uma só família, vejamos: “Impossibilidade de prefeita eleita para mandato subsequente ao de seu parente, que não o tenha completado por falecimento, poder vir a se candidatar ao pleito imediatamente posterior, tendo seu marido no cargo de vice-prefeito, sob pena de se configurar perenização no poder de membros de uma mesma família (art. 14, § 5o)” (TSE – Res. no 21.508 – DJ14-10-2003, p. 82).

O STF, em julgado do ano de 2008, demonstrou o mesmo entendimento: “(...) O art. 14, §7º, da CB, deve ser interpretado de maneira a dar eficiência e efetividade aos postulados republicanos e democráticos da Constituição, evitando-se a perpetuidade ou alongada presença de familiares no poder” (STF, AgRg no RE nº 543.117 – AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 24/6/2008, Segunda Turma, DJE de 22/8/2008).

Antes de adentrar no caso específico da inelegibilidade do cônjuge/companheiro do falecido, faremos uma breve analise da jurisprudência dos Tribunais Superiores.

Desde a Emenda Constitucional nº 16/97 que instituiu a possibilidade de reeleição dos chefes do executivo, houve uma mitigação da inelegibilidade reflexa. Com a possibilidade da renovação do mandato, é possível que o cônjuge/companheiro ou parente do chefe do executivo seja candidato, desde que este esteja no seu primeiro mandato e renuncie seis meses antes da eleição, não podendo mais reeleger-se. Esse é o entendimento consolidado tanto do STF quanto do TSE, que inclusive editou a Súmula nº 06: “São inelegíveis para o cargo de Chefe do Executivo o cônjuge e os parentes, indicados no § 7º do art. 14 da Constituição Federal, do titular do mandato, salvo se este, reelegível, tenha falecido, renunciado ou se afastado definitivamente do cargo até seis meses antes do pleito”. Súmula atualizada pelo Ac.-TSE, de 10.5.2016, no PA nº 32345.

Com o intuito de afastar a aplicação dessa inelegibilidade aos cônjuges do chefe do executivo, estes, para não serem impedidos de se candidatar, se separavam judicialmente de seu cônjuge. Assim, pela interpretação literal do dispositivo ficava claro que com a separação havia a extinção da sociedade conjugal e, por conseguinte, da incompatibilidade.

Ocorre que grande parte dessas separações judiciais eram fraudulentas. Observando tal artimanha os legitimados começaram a adentrar com as demandas cabíveis para que tal inelegibilidade também incidisse no caso de dissolução do vinculo conjugal durante o mandato.

Em decorrência dessas demandas, que se movimentaram por todas as instâncias o Poder Judiciário até chegar nos Tribunais Superiores, surgiu, em 2009, o enunciado de súmula vinculante nº 18 que diz: “A dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal, no curso do mandato, não afasta a inelegibilidade prevista no § 7º do art. 14 da Constituição Federal”.

Assim, da analise da proposta de Súmula Vinculante de nº 36, oriunda dos RE’s nº 568.596, 433.460, 446.99, que resultou na súmula descrita, restou consolidado que, durante o curso do mandato, a dissolução da sociedade conjugal não afasta a inelegibilidade reflexa. Os casos que levaram a tal discussão eram de divórcios fraudulentos e, em suma, chegou-se a conclusão de que essa interpretação afastaria a possibilidade de permitir a burla ao dispositivo constitucional. Apenas divergiu o Ministro Marco Aurélio que não concordou com tal enunciado.

A Súmula Vinculante nº 18 é categórica: A dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal, no curso do mandato, não afasta a inelegibilidade reflexa. Sabemos que tal súmula vincula todos os demais órgãos do Poder Judiciário, sob pena de, se não observada, ser interposta Reclamação Constitucional no STF.

O enunciado fora bastante amplo, não especificou que seria em caso de divórcio ou separação judicial, e sim que caberia quando da dissolução da sociedade conjugal. Esta se dissolve, nos termos da lei civil (art. 1.571) pela morte de um dos cônjuges, pela invalidade do casamento e pela separação judicial ou divórcio.

Desta feita, utilizando-se a técnica da interpretação sistemática e levando em conta o entendimento sumulado acima, restaria claro que a inelegibilidade reflexa também não seria afastada pela morte de um dos cônjuges. Aliás, esse é o atual entendimento do Tribunal Superior Eleitoral na já descrita súmula nº 06, atualizada ainda neste ano de 2016: “São inelegíveis para o cargo de Chefe do Executivo o cônjuge e os parentes, indicados no § 7º do art. 14 da Constituição Federal, do titular do mandato, salvo se este, reelegível, tenha falecido, renunciado ou se afastado definitivamente do cargo até seis meses antes do pleito”. A redação anterior, datada de 1992 não falava em reeleição, que à época não tinha previsão constitucional e nem fazia referência à morte, vejamos: É inelegível, para o cargo de prefeito, o cônjuge e os parentes indicados no par. 7º do art. 14 da Constituição, do titular do mandato, ainda que este haja renunciado ao cargo há mais de seis meses do pleito.

A doutrina vai ao encontro do que entende o TSE, assim se pronunciam Rodrigues, Liberato e Jorge (2016, p. 125): “(...) o titular do mandato eletivo que ocupar a chefia do Poder Executivo não poderá concorrer ao terceiro mandato. Dessa forma, não se pode permitir que seu cônjuge ou parente dispute a eleição seguinte, mesmo que o titular tenha falecido no curso do segundo mandato ou que tenha renunciado, ainda que com seis meses que antecedem as eleições. Nesse caso, o que se busca não é a vedação ao desequilíbrio das eleições, mas sim, evitar-se a burla da proibição constitucional, fazendo com que a esposa ou parente promovesse a continuidade da gestão e a apropriação do poder pela família”

Em 2013, em decisão unânime e sob o regime de Repercussão Geral o STF passou a afastar a aplicação da inelegibilidade reflexa sob a alegação de que a extinção da sociedade conjugal não ocorria voluntariamente, o que afastaria a possível fraude, vejamos: “CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. MORTE DE PREFEITO NO CURSO DO MANDATO, MAIS DE UM ANO ANTES DO TÉRMINO. INELEGIBILIDADE DO CÔNJUGE SUPÉRSTITE. CF, ART. 14, § 7º. INOCORRÊNCIA. Apresenta repercussão geral o recurso extraordinário em que se questiona o sentido e o alcance da restrição ao direito de elegibilidade de que trata o art. 14, §§ 5º e 7º da Constituição Federal e a Súmula Vinculante 18, notadamente em casos em que a dissolução da sociedade conjugal decorre, não de ato de vontade, mas da morte de um dos cônjuges. (RE 758461 RG, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, julgado em 03/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-226 DIVULG 14-11-2013 PUBLIC 18-11-2013 )

Assim, ante a mera leitura da ementa do julgado, há um possível conflito de entendimento entre os Tribunais Superiores.

Ocorre que, dá análise pormenorizada do processo que levou o STF a produzir a ementa acima transcrita vimos que a morte do cônjuge ocorreu ainda durante o seu primeiro mandato e ainda no prazo de desincompatibilização. Na eleição seguinte a ex-cônjuge concorreu ao mesmo cargo do falecido e foi eleita, nesse tempo casou-se e posteriormente, fora reeleita. Para o STF não incide aqui tal inelegibilidade, pelos seguintes fatos: 1) a morte é ato involuntário, que afasta a possibilidade de fraude; 2) o óbito se deu no primeiro mandato do falecido, ainda durante o prazo para desincompatibilização; 3) houve novo casamento por parte da ex-cônjuge.

Então, fica a duvida: e se a morte ocorrer durante o segundo mandato do chefe do executivo? E se for posterior ao prazo de desincompatibilização como, por exemplo, cinco meses antes do fim do mandato, continua sendo afastada a aplicação da inelegibilidade reflexa?

Pela leitura da tese fixada em repercussão geral a resposta a tais perguntas seria afirmativa. Não aparenta haver qualquer óbice ao afastamento da regra constitucional, se for adotado o atual entendimento do STF.

Tanto é que, por conta desse entendimento, o Partido Trabalhista do Brasil ajuizou em 02 de agosto desse ano a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental- ADPF- no STF contra interpretação judicial do TSE que estende a inelegibilidade reflexa aos parentes de chefe do Executivo falecido no curso do segundo mandato, alegando que tal interpretação ofende o direito universal ao sufrágio e o princípio da legalidade. Fundamenta que o STF já pacificou entendimento no sentido de que o falecimento do chefe do Executivo rompe todo e qualquer vínculo familiar, não tornando inelegíveis cônjuge e seus parentes após a morte do mandatário. Não é esse o entendimento do TSE que é diametralmente oposto, tendo inclusive atualizado a Súmula nº 06, acima citada. Pede que seja emitida Medida Cautelar ante a urgência no caso – as eleições municipais se aproximam. No mérito, requer que seja julgada procedente a ação para reconhecer a existência de lesão a preceitos fundamentais e a exclusão da interpretação dada pelo TSE quanto ao tema.

Ocorre que, esse entendimento do STF vai, claramente, de encontro com o entendimento dominante da doutrina, do TSE, e da própria mens legis que, nas palavras do STF, em julgado da 2ª Turma realizado no ano de 2008: “O art. 14, §7º, da CB, deve ser interpretado de maneira a dar eficiência e efetividade aos postulados republicanos e democráticos da Constituição, evitando-se a perpetuidade ou alongada presença de familiares no poder” (STF, AgRg no RE nº 543.117 – AgR)

Conclusão

A divergência entre os Tribunais Superiores é clara. De um lado está o guardião da Constituição, o STF, que afasta a aplicação da inelegibilidade reflexa do cônjuge em caso de morte do chefe do executivo, levando em conta a falta de voluntariedade pelo fim da sociedade conjugal que, por conseguinte, afastaria a possível fraude que vinha ensejando a não aplicação da regra constitucional, no caso de extinção do vinculo conjugal pelo divórcio. Do outro lado, a Corte Eleitoral, TSE, que atualizando sua súmula 06, já nesse ano de 2016, sedimentou seu entendimento de que a morte do cônjuge não afasta a inelegibilidade reflexa. Seus julgados anteriores levavam em conta o espírito da norma constitucional que preza pela não perenização dos membros da mesma família no poder.

Divergência esclarecida, acredito ser mais acertada, com a devida vênia, o entendimento do TSE. A doutrina majoritária também adota esse posicionamento. Há de ser levar em conta, quando da interpretação das normas constitucionais, a sua mens legis. O julgador dela não pode fugir. A intenção da regra foi clara: não é possível eternizar ou até mesmo prolongar o poder político de uma mesma família, se assim o fosse feriria de pronto o Princípio Republicano que tem como um dos seus pilares a intermitência do poder, bem como o Principio da Igualdade e a própria Democracia.

Referências

1. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 17 ago. 2016.

2. BRASIL. Lei Complementar nº 64 de 18 de maio de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm>. Acesso em: 17 ago. 2016.

3. CASTRO, Edson Resende. Teoria e Prática de Direito Eleitoral, 6. Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2012.

4. GOMES, José Jairo.  Direito Eleitoral.  12. Ed. São Paulo: Atlas, 2016.

5.  JORGE, F., LIBERATO, L., RODRIGUES, M. Direito Eleitoral. 1. Ed. Salvador: Juspdvium, 2016.

1. JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 9. Ed. Salvador: Juspodvium, 2015.