RESUMO: O presente artigo tem por objetivo estudar a compra de votos e o abuso do poder político nas eleições, condutas vedadas pela legislação que rege o marco temporal do pleito eleitoral. Faz-se, ainda, uma análise histórica da conquista do voto no Brasil e da importância da tutela legislativa para o combate às práticas de captação ilícita de sufrágio e o abuso de poder político.

PALAVRAS-CHAVE: Eleições. Condutas vedadas. Compra de votos. Abuso de poder político.

1.     INTRODUÇÃO

            O processo político-eleitoral brasileiro é marcado, ao longo de sua história, por várias denúncias de corrupção que maculam a confiança do eleitor. Diante de tais circunstâncias, muitas vezes sistêmicas, o ordenamento jurídico veda algumas condutas extremamente reprováveis, como o abuso de poder político e a compra de votos. Estas se tornam mais danosas ao funcionamento democrático das eleições em virtude de sua disseminação.

            Para se ter uma ideia da gravidade de tais fatos, uma pesquisa encomendada pelo Tribunal Superior Eleitoral em 2014 constatou que a compra de votos ainda é uma realidade no Brasil. Nela, 28% dos entrevistados revelou ter conhecimento ou testemunhado essa prática ilegal[1]. Tais dados comprovam a importância do estudo dessa matéria no cenário eleitoral brasileiro e lança inúmeros desafios às instituições e a sociedade a fim de combater esta prática danosa.

2.     COMPRA DE VOTOS

            A compra de votos é coibida no ordenamento jurídico brasileiro por meio do Código Eleitoral e da Lei das Eleições. Nesse sentido, preceitua o Código Eleitoral:

“Art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro, dádiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer abstenção, ainda que a oferta não seja aceita:

Pena - reclusão até quatro anos e pagamento de cinco a quinze dias-multa.”

            Pela estrutura do tipo penal, percebe-se que o legislador buscou construir vários núcleos com o objetivo de abranger as condutas mais comuns na prática de compra de voto. Inclusive, o tipo prescinde a aceitação da oferta, caracterizando o crime ainda que a pessoa recuse o bem oferecido em troca do voto. Assim, o artigo 299 do Código Eleitoral pune tanto quem oferece, dá ou promete quanto quem solicita ou recebe.

            A Lei de Eleições, por sua vez, traz uma nova punição para a captação ilícita de sufrágio, a famigerada compra de votos. De acordo com o artigo 41-A:

“41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqüenta mil Ufir, e cassação do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar n^o 64, de 18 de maio de 1990.       

§ 1^o Para a caracterização da conduta ilícita, é desnecessário o pedido explícito de votos, bastando a evidência do dolo, consistente no especial fim de agir.      

§ 2^o As sanções previstas no caput aplicam-se contra quem praticar atos de violência ou grave ameaça a pessoa, com o fim de obter-lhe o voto.”       

            Cotejando os dois textos legais, nota-se algumas diferenças substanciais entre a compra de votos vedada pelo Código Eleitoral e a captação ilícita de sufrágio vedada pela Lei das Eleições. O primeiro dispositivo legal configura-se como um crime eleitoral, estabelecendo pena de reclusão para quem praticá-lo. Já o segundo é classificado como uma infração eleitoral, podendo ser punido com sanção pecuniária e de cassação de registro ou diploma de candidato.

            Além disso, a reprimenda estabelecida pelo Código Eleitoral alcança o sujeito que oferece, dá ou promete e o que recebe ou solicita, ao passo que a vedação estabelecida pela Lei das Eleições atinge apenas quem doa, oferece, promete ou entrega, ao eleitor, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, com a finalidade de obter-lhe o voto. Dessa forma, o eleitor que vende o voto só é punido em face do artigo 299 do Código Eleitoral. Márcio Pires destaca que o artigo 41 da Lei de Eleições foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro para garantir eficácia à punição do crime de compra de votos, uma vez que o procedimento aplicado àquele é a investigação judicial eleitoral. Este, entretanto, corre pelo rito ordinário da Justiça Eleitoral (PIRES, 2010).

            Analisando a conduta, José Jairo afirma que não é necessário que haja “pedido expresso de voto” por parte do candidato comprador de voto. Jairo também pontua que se admite que o “fim de obter” votos, que se caracteriza, penalmente, como dolo específico, seja resultado das circunstâncias do evento, “sendo deduzido do contexto em que ocorreu, momento do comportamento e das relações dos envolvidos”. Não é necessário, outrossim, que o bem e a vantagem sejam efetivamente entregues ou gozados pelo destinatário. O crime é, assim, formal, isto é, consuma-se ainda que não haja aceitação por parte do destinatário. A entrega é mero exaurimento (JAIRO, 2015, p.590)

            Ultrapassada a análise penal do tipo, insurge-se ressaltar a importância e os motivos da proteção do bem jurídico em questão. É necessário destacar que o bem protegido é a liberdade de escolha do eleitor e não a normalidade e o equilíbrio da disputa. Nos termos do ensinamento de Mauro Almeida Noleto:

“Para a caracterização do ilícito do art. 41-A, a jurisprudência, desde o início de sua aplicação, entendeu não ser necessário aferir-se a potencialidade de a conduta praticada provocar o desequilíbrio na disputa e com isso afetar o resultado da eleição. Isso porque o bem jurídico protegido pelo 41-A seria a liberdade de escolha do eleitor e não a normalidade e o equilíbrio da disputa. Assim, bastaria a comprovação da ‘compra’ de um voto (promessa, oferta, doação ou entrega de bens ou vantagens em troca do voto) para se alcançar a punição do candidato. ”[2] 

É compreensível a opção, por parte do legislador, do bem jurídico supracitado. Nessa vertente, é mister fazer uma retrospectiva histórica sobre a conquista do voto no Brasil. Antes de tudo, deve-se diferenciar sufrágio e voto. Sufrágio, como conceitua José Jairo, é o direito de votar e ser votado, encontrando-se entrelaçado ao exercício da soberania popular. Ele é dividido entre a capacidade eleitoral ativa, que compreende o direito de votar e eleger representantes (jus suffraggi), e a capacidade eleitoral passiva (jus honorum), que significa o direito de ser de ser votado, eleito, escolhido em um processo eleitoral. Este não é atribuído a todos indistintamente, mas apenas às pessoas que preencherem determinadas categorias (JAIRO, 2015, p. 46-53)

O voto é caracterizado pela personalidade, obrigatoriedade, liberdade, sigilo, periodicidade e igualdade. Assim, enquanto o sufrágio é um direito, o voto representa o seu exercício. O voto é a concretização do sufrágio (JAIRO, 2015, p. 51).

Ao se analisar a conquista do voto no Brasil, nos deparamos com uma longa história de exclusão de setores da sociedade do processo político-eleitoral. E, mesmo em momentos que esses agentes passam a ser inseridos, há uma mitigação da sua vontade e liberdade de exercer o direito de escolha do seu representante. Esta situação é visível na chamada República Velha, período em que a prática do “voto de cabresto” era amplamente disseminada no sistema eleitoral brasileiro.

Inicialmente, no período imperial brasileiro, tinham o direito ao voto apenas indivíduos do sexo masculino, maiores de 25 anos e que possuíssem uma renda líquida anual de 100 mil réis. Havia, ainda, os eleitores do 2º escrutínio, que, além dos requisitos anteriores, deveriam ter uma renda líquida anual de 200 mil réis. Utiliza-se o critério censitário do voto, isto é, de acordo com a renda, o que, na prática, excluía grande parte da população brasileira do processo eleitoral. Também se deixava de fora as mulheres. A concepção imperial acerca da votação era bastante elitista, uma vez que se acreditava que as pessoas mais pobres não estavam interessadas em resolver o problema do país porque não possuíam capacidade suficiente para exercer o direito do voto (CHAIA, Vera).

A Constituição de 1891, republicana, aboliu o critério censitário, mas excluía da participação política-eleitoral as mulheres, os mendigos, praças de pré e religiosos em comunidade claustral. Os analfabetos, que durante o império tinham o direito de votar, não mais poderiam exercê-lo sob a égide da primeira constituição republicana brasileira. O argumento para se excluir mulheres e analfabetos da vida política e eleitoral é que ambos seriam facilmente influenciados, seja pelos patrões, seja pelos maridos. Isso revela que a mentalidade excludente ultrapassou o Brasil Império e se transpôs para a República (CHAIA, Vera).  

Este período da política brasileira foi marcado por diversas fraudes eleitorais. A professora Vera Chaia afirma que, como a cédula era diferenciada para cada candidato, facilitava-se a descoberta do voto do eleitor. Outras práticas fraudulentas do momento eram o “falseamento da apuração dos votos, a produção de atas falsas, a ressurreição dos mortos e a eleição a bico de pena”.

Com o advento do Código Eleitoral de 1932 e a Constituição de 1934, as mulheres adquiriram o direito ao voto. Entretanto, apesar de algumas conquistas, os direitos políticos passaram a ser ameaçados em virtude de períodos ditatoriais na história brasileira. O Estado Novo (1937-1945) e a Ditadura Civil-Militar (1964-1985) foram épocas em que a participação política de vários grupos civis foi praticamente aniquilada, não sendo possível se falar em liberdade de escolha dos eleitores.

Tendo em vista o histórico de exclusão supracitado, a Constituição de 1988, instaurando uma nova democracia no Brasil, reconheceu o direito ao voto aos analfabetos, ainda que seja facultativo, e positivou o “voto direto, secreto, universal e periódico” como cláusula pétrea (artigo 60, §4º, II). Dessa forma, a Constituição buscou defender e ampliar a participação dos brasileiros nas eleições, além de garantir a liberdade dos eleitores durante tal período.

Nesse ambiente democrático, é necessária a indagação acerca dos motivos que levam as pessoas a venderem o seu voto. José Magalhães de Sousa, com razão, demonstra a questão social por trás da captação ilícita de sufrágio, de modo que as pessoas trocam a liberdade do voto por diversos tipos de bens ou promessas, como uma oferta de emprego ou um eletrodoméstico. Para coibir esta prática, o legislador, de forma acertada, criminalizou tal conduta (SOUSA, 2010).

3.     ABUSO DO PODER POLÍTICO

A Lei Complementar nº 64, que versa sobre as inelegibilidades, elenca no artigo 1º algumas hipóteses de inelegibilidade. Dentre elas, está o abuso de poder econômico ou político:

  Art. 1º São inelegíveis:

I - para qualquer cargo:

(...)

d) os que tenham contra sua pessoa representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder econômico ou político, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes; (Redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010)

            Este dispositivo decorre de um comando constitucional, nesse caso, o § 9º do artigo 14, que afirma que Lei Complementar estabelecerá outras hipóteses de inelegibilidades e protegerá a normalidade e a legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração pública direta e indireta. O artigo 237 do Código Eleitoral também exprime a vedação ao comportamento abusivo no pleito eleitoral.

            Por abuso de poder, entende-se toda conduta que extrapola o direito garantido. Nas eleições, a utilização excessiva de recursos financeiros ou o acesso a determinados bens, em virtude do cargo ou autoridade, pode gerar um desequilíbrio no processo. José Jairo compreende o abuso de poder como a “realização de ações exorbitantes da normalidade, denotando mau uso de recursos detidos ou controlados pelo beneficiário ou a ele disponibilizados, sempre com vistas a exercer influência em disputa eleitoral” (JAIRO, 2010, p. 195).         

            Tendo em vista o cenário político-eleitoral brasileiro, é inegável a importância dessa hipótese legal. É necessário, antes de tudo, diferenciar o abuso de poder político e o abuso de poder econômico. O abuso de poder econômico se configura, por exemplo, com as doações acima do limite legal, desequilibrando financeiramente as candidaturas em uma determinação eleição. Como as campanhas no Brasil são extremamente onerosas do ponto de vista pecuniário, é indubitável que o abuso de poder econômico acaba por beneficiar desproporcionalmente um candidato em detrimento dos outros.

            O abuso de poder político, por sua vez, se caracteriza nas situações em que determinada autoridade utiliza da sua função ou cargo para beneficiar a sua própria candidatura ou a candidatura de determinada pessoa. Essa prática é muito comum no Brasil. Segundo um estudo do Tribunal Superior Eleitoral, os abusos de poder político mais comuns são: a manipulação da receita orçamentária, utilização indevida de propaganda institucional e de programas sociais. Entende-se que quem exerce o poder na Administração Pública tem capacidade de influir no processo eleitoral, o que pode gerar um grande desequilíbrio durante as eleições.

            A prática de abuso de poder político é mais comum no Poder Executivo, principalmente após a aprovação da Emenda Constitucional nº 16, permitindo a reeleição para os cargos de Presidente da República, Governador de Estado e do Distrito Federal e Prefeitos. A Constituição Federal, antevendo a influência que o Poder Executivo pode exercer em uma campanha, estabeleceu a necessidade da desincompatibilização para os políticos que concorrerem a outros cargos, nos termos do artigo 14, §6º:

“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

§ 6º Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.”

            Curiosamente, a Constituição não exige a desincompatibilização do cargo para os candidatos à reeleição. Nesse ponto, é necessária uma alteração no texto constitucional para abarcar esta hipótese, visto que é inegável o abuso do poder político de diversos candidatos que concorrem a um próximo mandato no mesmo cargo. É inconteste que quem exerce o cargo e tem a “máquina estatal” se encontra em uma posição diferenciada durante o pleito eleitoral.

            Por fim, vale ressaltar que os ocupantes de cargo na Administração Pública Federal não respondem pela alínea d), inciso I, artigo 1º da Lei de Inelegibilidades, uma vez que há uma disposição específica na alínea h):

h) os detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes;

4. CONCLUSÃO

            A legislação eleitoral pátria apresentou vários avanços quanto à coibição de práticas que desvirtuam o processo eleitoral, como a compra de votos e o abuso de poder econômico. Apesar de tais previsões legais, é necessário que o texto seja atualizado para abranger novas hipóteses que prejudicam a normalidade do pleito eleitoral. Uma situação recorrente é o abuso de poder econômico por parte dos ocupantes do Poder Executivo que concorrem à reeleição. Dessa forma, a necessidade de desincompatibilização destes seria uma medida capaz de atenuar tal prática.

            Contudo, além do debate legal, deve-se entender os fatores que corroboram para a disseminação das condutas que são vedadas pela legislação eleitoral. Nesse sentido, uma compreensão dos motivos que levam os eleitores a vender o seu voto pode contribuir para o aprimoramento do combate a essa conduta.

BIBLIOGRAFIA

BRASIL. Código Eleitoral. Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4737.htm>. Acesso em 09/06/2016

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituição.htm >. Acesso em 09/06/2016

BRASIL. Lei de Inelegibilidades. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp64.htm>. Acesso em 09/06/2016

CHAIA, Vera. A longa conquista do voto na história política brasileira. Disponível em < http://www.pucsp.br/fundasp/textos/downloads/O_voto_no_Brasil.pdf>. Acesso em 10/06/2016

JOSÉ, Jairo. Direito Eleitoral. 11ª edição. São Paulo: Atlas, 2015. 

PIRES, Márcio Rodrigo Kaio Carvalho. Compra de votos (art. 299, CE) x captação ilícita de sufrágio (art. 41-A, LE) x abuso de poder econômico (art. 14, §10, CF). Revista Jus Navegandi, Teresina, ano 15, nº 2676, 29 out.2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17722>. Acesso em: 08 jun. 2016. 

Roteiro de Direito Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em: < http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tse-roteiro-de-direito-eleitoral-introducao-ao-tema-abuso-de-poder>. Acesso em: 10 jun. 2016

SOUSA, José. O combate à corrupção eleitoral no Brasil: mobilização social e eficácia da lei 9840/99. Belo Horizonte, 2010. Disponível em: < http://www.secretariadegoverno.gov.br/.arquivos/monografias/Jose%20Magalhaes%20de%20Souza.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2016