RESUMO: O presente trabalho tem como principal objetivo fazer um breve cotejo analítico acerca dos reflexos de algumas alterações infraconstitucionais para a Ação de Impugnação de Mandato Eletivo, de natureza constitucional. Aborda as alterações promovidas pela Lei da Ficha Limpa, que retirou parte da força do instituto, conduzindo-a a outra ação (AIJE) e ensejando, em alguns casos, até a desnecessidade de propositura da AIME. Analisa brevemente a questão da contagem dos prazos processuais, prevista no NCPC, inaplicáveis nas ações eleitorais, segundo o TSE, o que contrasta com posições doutrinárias. Por fim, toca na questão da reunião de ações eleitorais para julgamento, conforme art. 96-B da Lei 9.504/97, introduzido pela minirreforma eleitoral, para demonstração de impropriedade de junção de uma AIME com uma AIJE, por exemplo. Ressalta que o referido artigo é objeto da ADIN 5507. Por fim, salienta a necessidade de regramento específico para a AIME tendo em vista sua importância e natureza constitucional.

Palavras-chave: AIME. Constitucional. Fundamentos. Abuso de poder. Regulamentação. Prazos.  Abuso de poder. Minirreforma. Ações. Reunião.

Introdução

Num cenário legislativo marcado por recorrentes alterações, especialmente de normas infraconstitucionais, não é de se estranhar que mesmo as normas ditas constitucionais não sofram algum efeito de ordem prática.

O presente artigo visa a uma breve análise da Ação de Impugnação Judicial Eleitoral, de cunho constitucional, nesse contexto de mudanças normativas, ainda que de ordem infraconstitucional. Trata o trabalho de alterações imposta pela Lei Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), pelo novel Código de Processo Civil e, por fim, pela Lei 13.165/2015 (minirreforma eleitoral).

A partir de estudo de conceituada doutrina, como José Jairo Gomes e Carlos Eduardo de Oliveira Lula, não se deixou à parte o entendimento da suprema corte eleitoral, notadamente o teor da Resolução nº 23.478/2016.

É de se salientar que mesmo se tratando de ação de natureza constitucional, a AIME sofreu mudanças de ordem prática em decorrência de reformas infraconstitucionais, não necessitando necessariamente de edição de emenda constitucional. Tal situação ensejou, em alguns casos, o enfraquecimento do instituto sem, no entanto, conduzi-lo à ineficácia.

Tais alterações, em síntese, foram o fortalecimento da AIJE (Ação de Investigação Judicial Eleitoral), como consequência da Lei da Ficha Limpa; a polêmica da contagem de prazo em dias úteis na seara eleitoral sob a égide do Novo Código de Processo Civil; e a determinação de junção genérica de ações por conexão, por força da Minirreforma Eleitoral.

Para a análise, utilizou-se como metodologia de pesquisa a bibliográfica,  consubstanciada por fontes doutrinárias, que tratam da Ação Constitucional de Mandato Eletivo, e ainda por pesquisas de jurisprudência da suprema corte eleitoral.

Fundamentação

A Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME) é um instituto de relevante importância para inibir abusos levados a cabo no curso das campanhas eleitorais, especialmente, como o próprio nome indica, contra aquele que se elegeu praticando abuso de poder econômico, corrupção ou fraude. Encontra previsão expressa na Constituição da República de 1988, in verbis:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...)

§ 10 - O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude.

§ 11 - A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça, respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou de manifesta má-fé.Art. 8º A escolha dos candidatos pelos partidos e a deliberação sobre coligações de

Sobre a AIME, o Professor Carlos Lula tece algumas considerações, mormente quanto à ausência de regulamentação infraconstitucional específica do instituto:

A única ação eleitoral definida no texto constitucional também é a que causa mais polêmica no processo das eleições. Com efeito, a Constituição Republicana de 1988 assevera no §10 do seu art. 14 que o mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas do abuso de poder econômico, corrupção ou fraude.

Todavia, o legislador pós-promulgação da Constituição quedou-se inerte e jamais regulamentou o aludido dispositivo. (LULA, 2014, p. 791)

De modo a apenas exemplificar parte das polêmicas a que faz alusão o ilustre professor, convém trazer à baila as palavras da Professora Nathalia Masson, constantes de seu Manual de Direito Constitucional, em que aborda a questão da legitimidade de propositura da referida ação, bem assim a do segredo justiça em que deve tramitar:

Quanto à legitimidade para a propositura, temos que o Ministério Público Eleitoral a detém, do mesmo modo que os partidos políticos, as coligações e os candidatos que tiverem concorrido nas eleições. De acordo com o que informa a doutrina, os apenas eleitores não possuem legitimidade para a propositura dessa ação.

Por último, insta mencionar a crítica doutrinária ao segredo de justiça constitucionalmente determinado à ação. Argumenta-se que os faros discutidos na ação não envolvem a vida particular do candidato, mas sim sua vida pública, de forma que deveria estar sujeito a mais ampla publicidade. (MASSON, 2016, p. 382)

Dito isso, em resumo, tem-se que a AIME, embora de grande relevância e prevista no texto constitucional, não foi alvo de regramento, seja pela própria Carta Magna, seja pela legislação infraconstitucional. Além da legitimidade ativa, o rito aplicável também se insere nessa omissão. Todavia, o TSE já consolidou o entendimento no sentido que os legitimados para a propositura da AIME são os mesmos da AIRC – Ação de Impugnação de Registro de Candidatura, prevista no art. 3º e seguintes da Lei Complementar nº 64/1990. Do mesmo dispositivo infraconstitucional também se extrai o rito aplicável à impugnação do mandato eletivo.

É assim que resta demonstrado na Resolução nº 21.634 do colendo Tribunal Superior Eleitoral:

AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. ART. 14, §10, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDIMENTO. Rito Ordinário. Código de Processo Civil. Não-observância. Processo eleitoral. Celeridade. Rito ordinário da Lei Complementar nº 64/90. Registro de candidato. Adoção. Eleições 2004. 1) O rito ordinário que deve ser observado na tramitação da ação de impugnação de mandato eletivo, até a sentença, é o da Lei Complementar nº 64/90, não o do Código de Processo Civil, cujas disposições são aplicáveis apenas subsidiariamente. 2) As peculiaridades do processo eleitoral – em especial o prazo certo do mandato – exigem a adoção dos procedimentos céleres próprios do Direito Eleitoral, respeitadas, sempre, as garantidas do contraditório e da ampla defesa. (TSE. Resolução 21.634, Instrução nº 81, classe 12ª, Brasília/DF, Rel. Min. Fernando Neves, j. em 19.02.04)

Feitas essas considerações iniciais, é o momento de se de abordar a alteração legislativa efetivada pela Lei Complementar 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), que revogou o inciso XV do art. 22 da LC 64/90, bem assim alterou o inciso XIV. O inciso revogado obrigava o envio da representação julgada procedente para o Ministério Público para que, então, fosse ajuizada a AIME. O inciso alterado, por sua vez, passou a possibilitar a cassação do registro e também do diploma daquele eleito beneficiado pelo abuso de poder econômico, usando diretamente a via da AIJE ou da Representação Eleitoral. Veja-se:

Art. 22 (...)

XIV – julgada procedente a representação, ainda que após a proclamação dos eleitos, o Tribunal declarará a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato, cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 8 (oito) anos subsequentes à eleição em que se verificou, além da cassação do registro ou diploma do candidato diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico ou pelo desvio ou abuso do poder de autoridade ou dos meios de comunicação, determinando a remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e de ação penal, ordenando quaisquer outras providências que a espécie comportar. (grifo nosso)

Vale lembrar que são três os fundamentos para se lançar mão da AIME, quais sejam, o abuso do poder econômico, a corrupção e a fraude. Dessa maneira, pelo menos em relação ao abuso de poder econômico, passou a contar a legislação infraconstitucional com meios outros para coibir os excessos cometidos por candidatos, tal como as representações específicas e a Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE), podendo ser propostas no curso do processo eleitoral até a data da diplomação dos eleitos.

Não é outra a conclusão do mestre José Jairo Gomes:

Com isso, já na AIJE se pode lograr a cassação do diploma de candidato que tenha se beneficiado de abuso de poder. Não é necessário, portanto, o ulterior ajuizamento de AIME, como ocorria antes da referida mudança. Pode-se dizer que raras serão as impugnatórias fundadas em abuso de poder, já que o mesmo objetivo pode ser alcançado com a AIJE. (GOMES, 2016, p. 675)

Outra alteração infraconstitucional que gera dúvidas para os operadores do Direito diz respeito à contagem dos prazos da AIME, na medida em que o Novo Código de Processo Civil, aplicado, via de regra, subsidiariamente nas ações cíveis eleitorais, passou a estabelecer, em seu art. 219, a contagem de prazos processuais em dias úteis, e não mais corridos. Manteve-se, outrossim, a disposição do art. 224, que exclui o dia do começo e inclui o dia do fim do prazo.

Durante período do chamado processo eleitoral, compreendido, no ano eleitoral entre a data do registro de candidaturas até a diplomação, os prazos na Justiça Eleitoral são ininterruptos, não se suspendendo aos sábados, domingos e feriados, por força de regramento específico, como o art. 16 da LC nº 64/90 e o art. 58 da Lei nº 9.504/1997. Como a AIME deve ser proposta após a diplomação, tem-se que seu trâmite ocorre fora dessa situação de excepcionalidade, podendo ser aplicado subsidiariamente o disposto no art. 219 do CPC.

Nesse sentido é o entendimento de José Jairo Gomes, in verbis:

É razoável considerar a incidência desse dispositivo na AIME, já que não há outra regra específica regulando a contagem de prazo processual nessa seara, o que impõe a aplicação subsidiária do CPC. Ademais, malgrado a celeridade que informa o processo jurisdicional eleitoral, o processo da AIME não tramita durante o período eleitoral, não havendo, pois, justificação racional para a não incidência daquele dispositivo legal. De sorte que, na contagem do prazo, deve-se computar apenas os dias úteis, excluindo-se os não úteis. (GOMES, 2016, p. 691)

O Tribunal Regional do Amazonas em seu sítio na rede mundial de computadores publicou breve explanação acerca do conflito aparente de normas, da qual se extrai oportunamente os excertos:

(...) importante diferenciarmos prazos eleitorais ordinários de prazos eleitorais extraordinários. Os ordinários são aqueles que correm fora do período das eleições. A eles aplica-se o artigo 219 do novo CPC. Por sua vez, os prazos eleitorais extraordinários verificam-se durante o período eleitoral, que, neste ano, vai do dia 15 de agosto (encerramento do prazo para registro de candidaturas) até o dia 16 de dezembro. (...)

Em suma: somente é possível essa ressalva à contagem de prazos prevista no artigo 219 do novo CPC durante o período eleitoral porque existe norma especial tratando do tema. Caso essa norma não existisse, aplicar-se-ia a regra geral do novo código, exatamente como ocorre com os prazos eleitorais “ordinários”. (, acesso em 08/02/2017)

Todavia, em sentido diametralmente oposto, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resolução 23.478/2016, que tratou expressamente do tema, afastando definitivamente a aplicação do art. 219 do CPC na seara das ações eleitorais, nas quais se inclui a AIME:

Art. 7º  O disposto no art. 219 do Novo Código de Processo Civil não se aplica aos feitos eleitorais.

§ 1º  Os prazos processuais, durante o período definido no calendário eleitoral, serão computados na forma do art. 16 da Lei Complementar nº 64, de 1990, não se suspendendo nos fins de semana ou feriados.

§ 2º  Os prazos processuais, fora do período definido no calendário eleitoral, serão computados na forma do art. 224 do Novo Código de Processo Civil. (grifo nosso)

Por fim, a chamada minirreforma eleitoral, veiculada por meio da Lei 13.165/2015, também trouxe disposições cujos efeitos atingem a Ação de Impugnação de Mandato Eletivo, notadamente a previsão de reunião de ações conexas. Trata-se da disposição inserida no art. 96-B da Lei nº 9.504/1997:

Art. 96-B. Serão reunidas para julgamento comum as ações eleitorais propostas por partes diversas sobre o mesmo fato, sendo competente para apreciá-las o juiz ou relator que tiver recebido a primeira.

§ 1º O ajuizamento de ação eleitoral por candidato ou partido político não impede ação do Ministério Público no mesmo sentido.

§ 2º Se proposta ação sobre o mesmo fato apreciado em outra cuja decisão ainda não transitou em julgado, será ela apensada ao processo anterior na instância em que ele se encontrar, figurando a parte como litisconsorte no feito principal.

§ 3º Se proposta ação sobre o mesmo fato apreciado em outra cuja decisão já tenha transitado em julgado, não será ela conhecida pelo juiz, ressalvada a apresentação de outras ou novas provas.

A partir da leitura do dispositivo, é possível notar que o legislador tratou de forma indiscriminada as ações eleitorais, independentemente se são de ordem infraconstitucional (AIJEs, Representações etc.) ou de natureza constitucional, como o caso específico da AIME. Assim, caso uma AIJE já esteja em grau de recurso no juízo ad quem e uma AIME seja proposta com base no mesmo fato, devem os autos dessa impugnação seguir para o Tribunal Regional.

Essa situação inusitada ensejou a proposição da ADIN nº 5507 por parte do Ministério Público Eleitoral, na estrita medida em que, no entendimento do Sr. Procurador Rodrigo Janot, “a Lei 13.165/2015 reduziu ou prorrogou o espaço das Cortes e dos juízos eleitorais e, para essa ampliação ou redução, é exigível lei complementar, conforme comando constitucional.” Na mesma notícia, publicada no sítio do Ministério Público Federal, Rodrigo Janot ainda asseverou que essa situação

significa que o Tribunal Regional Eleitoral ou o próprio TSE terá sua competência prorrogada para conhecimento inicial da AIME. A redação do artigo 96-B pode transformar os tribunais regionais ou o tribunal superior em foro de processo de julgamento, mesmo em eleições municipais. (<http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/pgr-pede-inconstitucionalidade-de-artigo-da-minirreforma-eleitoral-que-estabelece-reuniao-de-acoes> acesso em 08.02.2017)

Apesar de proposta no primeiro semestre de 2016, ano eleitoral, a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 5.507 ainda não teve o pedido liminar analisado pelo Supremo Tribunal Federal.

Conclusão

Tendo em conta as breves explanações acerca das implicações a que se submete a AIME num contexto de alterações de normas infraconstitucionais, é de se inferir que essa ação, de cunho constitucional, não poderia carecer de regramento específico, na medida em que a mantença de tal omissão acaba por ensejar criações legislativas que, por vezes, retiram força da referida ação ou mesmo a substituem por outro instituto, como a Ação de Investigação Judicial Eleitoral.

Sem adentrar o mérito da natureza jurídica das resoluções editadas pelo Tribunal Superior Eleitoral, nota-se que o afastamento da aplicabilidade do art. 219 do Novo Código de Processo Civil deve ter causado estranhamento no meio doutrinário, uma vez que o aludido diploma processual sempre foi usado de forma subsidiária e ampla na seara cível-eleitoral, estando, todavia, agora com limitações. A contagem dos prazos em dias úteis por certo se coaduna com o princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa, razão pela qual deveria ser observado para a AIME, que detém natureza constitucional.

A minirreforma eleitoral, especificamente quanto à redação inserida no art. 96-B da Lei nº 9.504/1997, não foi objeto de cautela por parte do legislador infraconstitucional, tendo em vista que tratou genericamente todas as ações eleitorais, nelas se incluindo a AIME, como se fossem de mesma espécie, ignorando competências, bem assim suprimindo instâncias.  Não à toa o referido artigo é objeto da ADIN nº 5.507, de autoria do Ministério Público Federal.

Se uma reforma política ampla se faz necessária no país, a AIME é instituto que deve merecer atenção das casas legislativas. É mais um exemplo que reclama correto direcionamento e aplicação no sentido de se proteger efetivamente a vontade popular. Deixar a regulamentação sob os auspícios da analogia legal ou sob entendimentos jurisprudenciais é negar a devida importância que a AIME possui no cenário constitucional de um Estado Democrático de Direito.

REFERÊNCIAS

AMAZONAS. Tribunal Regional Eleitoral. Documento eletrônico. acesso em 08.02.2017

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em . Acesso em: 01 fev. 2017.

BRASIL. Ministério Público Federal. Documento eletrônico. <http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/pgr-pede-inconstitucionalidade-de-artigo-da-minirreforma-eleitoral-que-estabelece-reuniao-de-acoes> acesso em 08.02.2017

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resolução nº 23.478. Rel. Min. Dias Tofoli. Brasília, 10 maio 2016. Diário da Justiça Eletrônico de 15 jun. 2016. Disponível em Acesso em 02 fev. 2017.

GALLUPO, Marcelo Campos. Da idéia à defesa: monografias e teses jurídicas. 2. ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2008.

GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016.

LULA, Carlos Eduardo Moreira. Direito Eleitoral. 4. ed. Leme, SP: Imperium Editora, 2014.

MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 4. ed. rev. amp. e atual. Salvador: Juspodivm, 2016.