1.    INTRODUÇÃO

O objeto de estudo do presente artigo é análise do fenômeno hiperpartidarismo no sistema político brasileiro. Pretende-se estudar suas causas, consequências, sendo levantadas as questões da governabilidade e da observância ao princípio de representação.

Inicialmente, serão apresentadas considerações breves sobre partidos políticos, como seu conceito e essencialidade ao funcionamento democrático. Busca-se analisar o caráter positivo da pluralidade de partidos, bem como o seu caráter negativo, que surge do seu desvirtuamento.

O sistema proporcional brasileiro de votos adotado para as eleições de parlamentares propicia a criação e eleição de pequenos partidos sem lastro social mínimo, isto é, sem verdadeira representatividade. Assim, será analisado como esse sistema contribui para o hiperpartidarismo, bem como suas consequências.

Por fim, pretende-se ainda explanar as razões do julgado do Supremo Tribunal Federal (STF), em torno da cláusula de desempenho, bem como a verificação de cláusulas de barreira como instrumentos de limitação para a criação de partidos.  

2.    PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL

Para se construir o conceito de hiperpartidarismo, é importante explanar a definição de partido político. Como leciona Paulo Bonavides, o partido político pode ser visto, como “uma organização de pessoas que inspiradas por ideias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e nele conservar-se para realização dos fins propugnados”[1] (BONAVIDES, 2004.p. 346). Nesse sentido, pode ser entendido como conjunto de pessoas reunidas em torno de um bloco de ideais, com escopo de se inserir e se manter no poder político estatal, através do procedimento democrático, para viabilizar o cumprimento do seu programa. A ideologia deve ser interpretada como sustentáculo basilar da própria ideia de partido, sendo imprescindível à sua própria existência. 

Os partidos políticos são essenciais ao Estado Democrático, na medida em que constituem instrumentos de comunicação entre o povo e o Estado, possibilitando a expressão da vontade política. Assim, a liberdade partidária também deve ser colocada como imprescindível a um sistema democrático. Para tanto, deve ser livre a criação, fusão, incorporação ou extinção de partidos, sendo condicionados apenas aos ditames do regime democrático, com fins de assegurar seu funcionamento.

A liberdade partidária, portanto, não é absoluta. A própria Constituição Federal estabelece os seus contornos em seu art. Art. 17 que assim dispõe:

É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - caráter nacional; II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; III - prestação de contas à Justiça Eleitoral; IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei”². (grifo nosso)

Nesse sentido, leciona Gilmar Mendes: “A autonomia partidária não poderá realizar-se sem observância dos princípios básicos enunciados na Constituição, especialmente o respeito à soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana” (MENDES, Gilmar Ferreira, 2014. Pg. 745) [2].

A função dos partidos políticos ultrapassa as definições legais já que são ferramentas para propagar uma concepção de Estado, sociedade e governo, exercendo a representação política do povo, por meio de programas formulados[3] (SILVA, José Afonso da, 2011). Assumem a função de concretização e reinvindicação das demandas provenientes dos diversos setores da sociedade. A liberdade de associação partidária deve ser assegurada, vez que fomenta e enriquece o debate político pela representação de posicionamentos diversos.

É importante rememorar que o pluralismo político foi ainda instituído pelo art. 1º da Constituição Federal como fundamento da República Federativa do Brasil, devendo ser interpretado, dessa forma, como um dos pilares basilares do nosso ordenamento jurídico.

Não obstante a imprescindibilidade e caráter positivo que os partidos políticos representam na democracia, esses possuem um caráter dúplice. São necessários, porém podem ser extremamente prejudiciais, em suas deturpações.  A faceta negativa das agremiações ocorre por desvirtuamento de sua função constitucional, como exemplo, o domínio oligárquico, a corrupção, favorecimentos pessoais, falta de ideologia, dentre outros[4] (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, 2008).

Por esse desvirtuamento partidário, no Brasil, os eleitores, por diversas vezes, orientam seus votos baseados em personalidades, isto é, em candidatos. Não votam de acordo com um programa partidário específico e um plexo de propostas. Se o sistema de ideologia partidária fosse cumprido de acordo com sua função constitucional, haveria uma relação de dependência entre o eleito e a direção partidária, gerada pela partidarização da política. Antes de representar o povo, o candidato representaria uma agremiação, com determinadas diretrizes, escolhida pelo povo[5] (FERREIRA FILHO, 2009).

Ferreira Filho assim assevera[6]:  

[...] sendo imprescindível para os partidos obter o máximo de votos, têm eles de procurar o que soma e não o que divide. Portanto, o partido consciente de seu próprio interesse eleitoral de estabelecer o seu programa em torno de generalidades e questões de princípio que agradam e atraem e nunca em função de opções que desagradam e geram oposição. Daí darem eles, em seus programas, preferência a questões abstratas e ideológicas, as quais, o mais das vezes, nada significam para a solução de problemas concretos.” (1979, p. 121).

O quadro, na realidade política brasileira, é tão grave que os programas partidários, em épocas eleitorais, alcançam tal nível de abstração que oposição e situação aparentam ter mesma ideologia partidária. Muitos partidos apresentam claro descaso com os anseios sociais, até mesmo com interesses de sua militância, demonstrando claro descompasso com a construção teórica aqui exposta.

Teoricamente o modelo pluripartidarista representa garantia à diversidade de pensamentos contidas na sociedade, garantindo assim a alteridade democrática. As divergências estariam representas por respectivos partidos políticos, que teriam programas bem delimitados e distintos entre si, para atender os diversos escopos[7] (BONAVIDES, Paulo, 2004).

Não obstante, a realidade política brasileira é muito distante da teoria, sendo a deturpação tão severa que transforma as agremiações em violações ao regime democrático. É notória a crise representativa e a consequente barreira da governabilidade.

A realidade política brasileira, portanto, não se adequa à toda faceta positiva aqui exposta sobre sistema partidário, vez que distorce a função partidária seja pela inoperatividade das agremiações, crise de representação autêntica, e problemas de governabilidade. 

3.    HIPERPARTIDARISMO- CAUSAS E CONSEQUÊNCIAS

O Sistema Proporcional adotado no Brasil para parlamentares ocasiona o multipartidarismo exacerbado, vez que incentiva partidos a serem criados, pois até mesmo os pequenos sem lastro social mínimo conseguem atingir o quociente eleitoral por meio da coligação.

No Brasil, o sistema de criação de partidos políticos é muito flexível. As poucas exigências, conforme defende Sartori, pode gerar a desintegração do sistema partidário, com o surgimento de legendas sem nenhum perfil ideológico claro, que atendam apenas interesses da classe política[8] (BONAVIDES, Paulo, 2004). O processo de criação de partidos no Brasil pode ser considerado como uma mera formalidade, sem muitas exigências. A facilidade do processo é um dos fatores que contribui para o fenômeno do hiperpartidarismo.

O sistema de representação proporcional propicia o multipartidarismo, sendo que a coexistência de muitos partidos por si só não pode ser considerada como prejudicial o funcionamento democráticos. Não obstante, o que se observa na realidade política brasileira atual é um número altíssimo de partidos políticos, com aumento sem precedentes, o que cria instabilidade política e dificulta a identificação de ideologias e entendimento do eleitorado[9] (RABELLO FILHO, Benjamin Alves, 2011). Esse quadro gera o descrédito ao sistema partidário, agravado pelo frequente descompromisso dos partidos com as próprias finalidades instituídas em seus programas. 

O sistema de coligação, plenamente permitido pelo art. 105 da Constituição Federal, possibilita a criação de partidos que nem mesmo atingiram o quociente eleitoral. Com as constituições de coligações pequenos, partidos se unem para poderem ingressar no poder político.  Assim, pequenas agremiações que não conseguiriam isoladamente o número suficiente de votos para eleger um representante podem atingir a representação, no caso uma representação artificial[10] (SILVA, Luís Virgílio Afonso da, 1999).

Essa multiplicidade sem precedentes de partidos, no quadro político brasileiro, foi denominada hiperpartidarismo, que consiste em clara pulverização. Diversos partidos são formados sem ideologias delimitadas e sem programas consolidados, consequentemente, sem compromisso com a representação de seus eleitores, com intuito único de conseguir espaço no poder político[11] (DULCI, Otávio Soares, 2003). Esse quadro configura clara degeneração do multipartidarismo, vez que a fragmentação partidária brasileira não espelha uma fragmentação social, não corresponde, portanto, aos divergentes posicionamentos. Há verdadeiro problema de representatividade, vez que os partidos políticos não representam verdadeiro lastro que legitimem as vagas no Congresso Nacional.  A vontade política do povo acaba se perdendo no tempo.

Possuem registro no Tribunal Superior Eleitoral (TSE), atualmente, 35 (trinta) legendas distintas, conforme divulgado por seu site[12], quais sejam: PMDB; PTB; PDT; PT; DEM; PCdoB; PSB; PSDB; PTC; PSC; PMN; PRP; PPS; PV; PTdoB; PP; PSTU; PCB; PRTB; PHS; PSDC; PCO; PTN; PSL; PRB; PSOL; PR; PSD; PPL; PEN; PROS; SD; NOVO; REDE e PMB.  Dentre esses, 27 (vinte e sete) possuem representação no Congresso Nacional.

Como consequência do excessivo número de agremiações existentes, bem como de agremiações eleitas, gera-se o presidencialismo de coalizão. O número de partidos no parlamento é óbice intransponível à governabilidade sem a existência de coalizão. Muitas vezes, há uniões de partidos com ideologias contrárias, o que configura verdadeira aberração política. A constituição de maiorias no Congresso Nacional torna-se muito dificultosa, o que torna o processo decisório muito caro, perdendo ainda em qualidade. O debate político se torna precária e o processo legislativo e decisório é marcado pela morosidade[13].

Luís Roberto Barroso[14] assevera:

Todo governo necessita de apoio no Legislativo para aprovação das deliberações de seu interesse e, para tal fim, desenvolve articulações políticas para a formação de bases parlamentares de sustentação. É assim em toda a parte. No entanto, à falta de partidos sólidos e ideologicamente consistentes, essas negociações, frequentemente, deixam de ser institucionais e programáticas e passam a ser personalizadas e fisiológicas.

Diante desse quadro de falta de ideologia partidária, o voto do eleitorado se volta para candidatos e não para partidos políticos. Os partidos políticos que, em tese, são instrumentos essenciais ao funcionamento democrático, acabam sendo verdadeiros entraves. A representação não ocorre, perdendo as agremiações sua razão de ser, tonar viável a participação de forma consistente da sociedade no poder.

4.   CLÁUSULA DE EXCLUSÃO

A cláusula de exclusão, também denominada cláusula de barreira pode ser compreendida como importante ferramenta para contenção ao hiperpartidarismo, isto é, do excessivo número de partidos sem correspondente representatividade social. A referida cláusula determina que o partido só poderá atingir a representação se conseguir determinado número de votos. Tem o escopo de conter pequenas agremiações, sem lastro social no Congresso Nacional.  

Há alguns países do leste europeu que adotam sistemas de barreira escalonada. Para coligações serem eleitas, exige-se maior quantidade de votos, impedindo que agremiações pequenas e sem lastro social consigam uma possível representação artificial.[15]

O artigo 109 §2º do Código Eleitoral trata de uma cláusula de barreira, in verbis:

Art. 109 – [...] § 2º - Só poderão concorrer à distribuição dos lugares os Partidos e coligações que tiverem obtido quociente eleitoral. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

 O Partido somente poderá ter representação parlamentar se atingir o quociente eleitoral, determinado a partir da divisão dos votos válidos pelas cadeiras a preencher. A barreira constitucional não se mostra suficiente, tendo a lei infraconstitucional que estabelecer mecanismos complementares.

A Lei dos Partidos Políticos (9096/95) estabelece a cláusula de desempenho em seu art. 13, in verbis:

 Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles. (Vide Adins nºs 1.351-3 e 1.354-8)

A cláusula foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em decisão das ADI’s nº e 1.354-8, propostas, respectivamente, pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Socialista Cristão (PSC). Nas referidas ações, foram contestados em face da Constituição Federal o artigo 13; expressão contida no art. 41, inciso II; o art. 48; expressão contida no caput do art. 49; e os artigos 56 e 57, todos da Lei n° 9.096, de 19 de setembro de 1997 (Lei dos Partidos Políticos).

A suprema corte entendeu que a cláusula constitui clara violação à liberdade dos partidos políticos, assim como sua autonomia no que tange à organização. Nesse sentido, desrespeitaria o Art. 17 da Constituição Federal. Foi destacada ainda a violação ao exercício do poder do povo através de seus representantes eleitos, conforme disposto no Art. 1º, § único da Constituição Federal. Outro ponto levantado é a violação do direito dos partidos políticos de acessarem os recursos do fundo partidário, conforme estabelece o Art. 17 §2º da CF.

Pela cláusula de barreira ou de desempenho instituída no supracitado dispositivo legal (art. 13), o partido político que não alcançar os estabelecidos percentuais de votação não terá direito ao funcionamento parlamentar, o que significa a não-formação de bancadas e de suas lideranças, com todas as repercussões que isso pode causar, como a não-participação em comissões parlamentares e o não-exercício de cargos e funções nas casas legislativas.

Segundo o Ministro Gilmar mendes, em seu voto: “Como se vê, trata-se de uma restrição absoluta ao próprio funcionamento parlamentar do partido, sem qualquer repercussão sobre os mandatos de seus representantes. Não se estabelece qualquer tipo de mitigação, mas simplesmente veda-se o funcionamento parlamentar ao partido, com as consequências que isso pode gerar, como o não-recebimento dos recursos provenientes do fundo partidário, ou o seu recebimento em percentuais ínfimos, e a vedação do acesso ao rádio e à televisão.”

Assevera ainda o ministro: “O modelo confeccionado pelo legislador brasileiro, no entanto, não deixou qualquer espaço para a atuação partidária, mas simplesmente negou, in totum, o funcionamento parlamentar, o que evidencia, a meu ver, uma clara violação ao princípio da proporcionalidade, na qualidade de princípio da reserva legal proporcional”.

É possível entender que a Constituição Federal, em seu art. 17, inciso IV, possibilitou certa mitigação ao funcionamento parlamentar pela lei infraconstitucional. Não obstante, deve ser observada a reserva legal proporcional, também instituída pela carta magna. A cláusula contida no art. 13 viola tal reserva, vez que mitiga nega o funcionamento parlamentar à agremiação partidária.

Cumpre ressaltar que o princípio da igualdade entre os partidos políticos é fundamental para a adequada atuação dessas instituições no complexo processo democrático. Impõe-se, por isso, uma neutralidade do Estado em face das instituições partidárias, exigência essa que se revela tão importante quanto difícil de ser implementada[16].

A cláusula, não obstante, fere o princípio da igualdade de chances entre os partidos. Por meio dela, estabelece-se, conforme disposto do Art. 41 da lei 9.096/95, a forma como os recursos seriam repartidos entre partidos. Os valores destinados a cada partido seguiriam uma ordem de proporção de votos apurados na eleição da câmara dos deputados, porém, de forma limitada. Em linhas gerais, uma parte dos recursos, ou seja, 1%, é dividida igualmente e a outra parte restante, 99% é dividida proporcionalmente à representação, desde que ultrapassada a cláusula de barreira definida em 5% dos votos.

O Ministro relator Marco Aurélio assevera, em seu voto, que a diversidade de partidos não deve ser interpretada como ameaça, mas como fator de crescimento e enriquecimento da democracia. Assim, profere o ministro que “o desafio do Estado moderno, de organizações mais complexas, não é elidir as minorias, mas reconhece-las e, assim o fazendo, viabilizar meios para assegurar-lhes os direitos constitucionais” (p. 43).

Fazendo referência ao destacado pluralismo, é importante que nos remetamos à compreensão do examinar as diferentes alternativas colocadas para a institucionalização dos que institui o pluralismo político no cenário brasileiro, diante disso, Maués (1999, p. 137) salienta que “(...) o momento constitucional brasileiro indica sobretudo a necessidade de conflitos que envolvem o pluralismo político em nossa sociedade”.

O ministro relator do caso destaca ainda que como fundamento da república, faz-se referencia ao pluralismo político, o que permite a livre criação, inclusive, de partidos políticos, o que desagua de maneira expressiva no pluripartidarismo. Pode-se também perceber a máxima democrática de que o poder emana do povo, pontuação executada pelo ministro em seu voto, onde sustenta que: “Aliás, para aqueles preocupados com a proliferação dos partidos políticos, há de se levar em conta que o enxugamento no rol é automático, presente a vontade do povo, de quem emana o poder”. Logo, cabe notar que se o partido não eleger representante, este não poderá exercer seu poder de funcionamento parlamentar.  

Em que pese às considerações do eminente Ministro Relator Marco Aurélio cumpre asseverar que, como já exposto no presente artigo, a aplicação do Princípio do Pluralismo Partidário, sem qualquer limitação, tem ocasionado excessos, gerando problemas de representatividade e governabilidade.  A existência de um número grande de partidos causa dificuldade na fiscalização da atuação das agremiações, gera o nascimento de partidos desprovidos de ideologia política e propicia a venda dos votos dentro do plenário.

5.CONCLUSÃO

Os partidos políticos são essenciais para a concretização de uma sociedade democrática. O pluralismo político, por sua vez, é um dos fundamentos basilares do ordenamento jurídico brasileiro.

A convivência plural de agremiações, desde que coerentes seria mais democrático, fomenta o debate político, bem como garante a representatividade de diversos setores do meio social, quando refletem de fato o posicionamento desses.  Não obstante, se observa no Brasil um desvirtuamento do instrumento partidário.

O hiperpartidarismo é fenômeno que surgiu no Brasil pelo peculiar sistema proporcional adotado, que incentiva pequenos partidos a se coligarem, sendo eleitos, muitas vezes, sem ter a devida representatividade. A pluralidade de partidos gera ainda problemas de governabilidade, vez que se torna difícil a composição de maiorias e o consenso em debater políticos. Assim, a formação de bases aliadas com interesses e ideologias opostas se formam, comprometendo uma representação política autêntica.

A sociedade se mostra insatisfeita e descrente com os partidos políticos brasileiros. As eleições para parlamentares se fundam muito mais nas personalidades políticas individuais do que na ideologia de partidos políticos e sua programação partidária.

Em que pese o problema no quadro político-partidário brasileiro de fragmentação e pluralidade excessiva de partidos políticos, a decisão da Suprema corte parece acertada, vez que a cláusula de barreira instituída viola o princípio democrático. A cláusula tem repercussão direta ainda sobre o regime de igualdade de chances que deve existir entre as agremiações partidárias. Viola diretamente a liberdade de criação de partidos assegurada pela Constituição Federal, bem como um dos fundamentos da mesma, isto é, o pluralismo político.

Diante do quadro político partidário caótico no Brasil, a reforma política se mostra necessária e imprescindível ao regular funcionamento democrático. A criação de uma cláusula de barreira seria um mecanismo razoável para conter o hiperpartidarismo, no entanto há de se observar a reserva legal proporcional, não podendo ser implantada se vedar o funcionamento parlamentar, como o fez a cláusula do art. 13 da Lei de Partidos Políticos.

6.    REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1)   BARROSO, Luís Roberto. Sistema Partidário: fidelidade partidária e limitações à pulverização dos partidos políticos. Disponível em: < http://www.institutoideias.org.br/pt/projeto/sistema_ partidario.pdf> Acesso em: 11 julho 2012;

2) BARROSO, Luís Roberto. O Sistema Eleitoral: o modelo distrital misto. Disponível em: Acesso em: 09 julho 2012;

3) BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.p. 346;

4)FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 34ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008.p. 124;

5)   FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Princípios Fundamentais do Direito Constitucional. 1ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009;

6)FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A Reconstrução da Democracia: ensaio sobre a institucionalização da democracia no mundo e em especial no Brasil. São Paulo: Saraiva, 1979;

7) MADISON, James. Os Artigos Federalistas. Tradução: Maria Luíza X. de A. Braga. Editora Nova Fronteira. São Paulo, pp. 133-139, 332-342, 349-353.;

8)   MAUÉS, Antonio Gomes Moreira. Poder e Democracia: Pluralismo Político na Constituição de 1998. Editora Síntese, 1º Ed. São Paulo, p. 116-136;

9)  MENDES, Gilmar Ferreira Curso de Direito Constitucional/Gilmar Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco- 9ªed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2014. Pg. 745;

10)SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011.p. 403;