RESUMO: O presente artigo tem por objetivo fazer uma reflexão a respeito da PEC 67, também conhecida como PEC das “Diretas Já”, que se encontra em tramitação no Congresso Nacional. Para tanto, será feita uma breve análise sobre o princípio da anterioridade eleitoral, cláusula pétrea, inserido no artigo 16 da Constituição Federal de 1988. Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Eleitoral. “Diretas Já”. Princípio da Anterioridade Eleitoral.

INTRODUÇÃO

Em 17 de março de 2014 foi deflagrada a maior investigação de corrupção e lavagem de dinheiro que o Brasil já teve.

Conhecida como Operação Lava-Jato, a investigação conta com mais de 41 fases operacionais durante as quais mais de cem pessoas foram presas ou condenadas.  Esta operação atingiu ricos, poderosos e boa parte dos políticos do país, assombrando toda população.

Diante do contexto, frente ao impeachment sofrido pela, então, Presidente Dilma Rousseff, e as novas delações que envolvem o Presidente em exercício, Michel Temer, muito se tem discutido sobre possibilidade de emenda à constituição para que seja realizada novas eleições diretas.

Ante o exposto, o presente artigo analisará o movimento social já corrido no Brasil denominado de “Diretas Já”, a proposta de emenda constitucional 67, o princípio da anualidade eleitoral e a posição do Supremo Tribunal sobre o tema.

1. O MOVIMENTO POPULAR “DIRETAS JÁ”

“Diretas Já” foi um movimento social popular, ocorrido entre 1983 e 1984, que reivindicava por eleições diretas no Brasil.

A ideia inicial do movimento a favor de eleições diretas ocorreu em 1983 com o Senador Teotônio Vilela que, após longo período ditatorial, defendia que a melhor e única alternativa era a escolha democrática do representante do povo.

 O golpe militar que iniciou em 1964 havia vetado a participação dos eleitores para escolha de seus Governadores bem como de seu Presidente. Durante o regime autoritário o Congresso Nacional foi fechado e a escolha dos representantes do poder Executivo ficava sob a responsabilidade de uma junta militar. Anos mais tarde, com a promulgação da Constituição de 1967, as eleições para Presidente passaram a ser realizadas indiretamente por meio de um Colégio Eleitoral.

Com a clara insatisfação do povo, ineficiência econômica do governo militar e perseguição política, o movimento das “Diretas Já” ganhou forte apoio da sociedade e contava com a participação de representantes da sociedade civil, intelectuais, partidos políticos, estudantes e jornalistas, mobilizando milhões de pessoas em comícios e passeatas. Dentre os políticos, destacaram-se: Tancredo Neves, Leonel Brizola, Ulysses Guimarães, Dante de Oliveira, Luiz Inácio Lula da Silva, Fernando Henrique Cardoso, Moreira Franco, entre outros.

Na perspectiva de eleições democráticas o Deputado Dante de Oliveira, eleito pelo PMDB, dedicou-se a coletar assinaturas para apresentar um projeto de emeda à constituição que previa o fim do Colégio Eleitoral e, que se aprovada, traria o voto direto nas eleições de 1985.

Sob grande expectativa nacional, a emenda constitucional foi votada em 1984 e restou rejeitada por não atingir o número mínimo de votos para sua aprovação.

Apesar da grande frustração nacional os adeptos do movimento conseguiram no ano seguinte uma vitória parcial ao eleger Tancredo Neves, por meio do Colégio Eleitoral, Presidente do Brasil.

As primeiras eleições diretas só ocorreram em 1989, 29 anos depois da escolha do último presidente, restando eleito Fernando Collor, o primeiro Chefe do poder Executivo na vigência da Carta Democrática de 1988.

2. ATUAL CENÁRIO POLÍTICO E PEC 67

Diante de quadro político dramático que o Brasil tem passado, em razão das novas etapas da Operação Lava Jato, muito se tem discutido a respeito de eleições diretas ou indiretas no caso de dupla vacância dos cargos de Presidente e Vice-presidente da República.

A Constituição Federal de 1988, prevê em seu artigo 81, §1[1], que em caso de dupla vacância far-se-á eleição no prazo de noventa dias. Entretanto, se essa dupla vacância ocorrer nos dois últimos anos do período presidencial a eleição será realizada pelo Congresso Nacional, através da eleição indireta.

Em razão das reinvindicações populares e pelo desgosto nacional frente a tantos atos de corrupção, o Senador Reguffe, sem partido/DF, propôs a emenda constitucional número 67, com intuito de alterar o artigo 81, §1 da Carta Republicana, para que seja realizada eleições diretas aos cargos de Presidente e Vice-presidente da República na hipótese de vacância desses cargos nos três primeiros anos do mandato presidencial, a fim de que a soberania popular e democracia restem protegidas.

Ocorre que pouco tem-se veiculado a respeito do princípio da anterioridade eleitoral insculpido no artigo 16[2] da Constituição Federal que determina que lei, em sentido amplo, que altere o processo eleitoral só terá eficácia após um ano de sua entrada em vigor.

Em razão da importância do tema faz-se necessária pequena explanação, à luz da Suprema Corte Brasileira, sobre o que é e quando se inicia o processo eleitoral.

3. DEFINIÇÃO DA EXPRESSÃO PROCESSO ELEITORAL PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A primeira vez que surgiu a expressão “processo eleitoral” foi no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 354, de relatoria do Ministro Octavio Gallotti[3]. A grande questão que girava em torno deste processo era se a norma eleitoral que alterasse o sistema de votação e apuração de resultado modificaria o processo eleitoral em vigor.

Várias posições foram estabelecidas neste julgamento entre os Ministros que compunham a Corte na época.

A primeira delas, defendida pelos Ministros Octavio Gallotti e Célio Borja, era que a norma eleitoral que versasse sobre a interpretação da vontade do eleitor não desrespeitava o princípio da anualidade por não modificar o processo eleitoral em vigor[4]; a segunda, defendida pelos Ministros Paulo Brossard, Néri da Silveira e Moreira Alves, era que a expressão “processo eleitoral” abarca somente as normas eleitorais de caráter instrumental e não ao direito eleitoral material[5]; e a terceira, defendida pelos Ministros Carlos Velloso, Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Celso de Mello, e Aldir Passarinho, que à época foram votos vencidos, compreenderam que para a interpretação do artigo 16 é necessário levar em conta dois aspectos principais: o primeiro é o significado da expressão “processo eleitoral”, enquanto o segundo é a teleologia da norma constitucional[6].

Os Ministros Aldir Passarinho, Celso de Mello, Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso e Marco Aurélio, que à época foram votos vencidos, definiram que a locução “processo eleitoral” é um complexo de atos que podem ser divididos em três fases. Primeiramente a fase pré-eleitoral, que começa com a escolha dos candidatos e termina com a realização das propagandas eleitorais; a seguir vem a fase eleitoral, que abarca o início, a realização e o fim da votação; e, por fim, a fase pós-eleitoral, que se inicia com a apuração e contagem dos votos e finda-se com a diplomação dos candidatos eleitos em seus cargos[7].

Por fim, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a norma eleitoral que alterasse o sistema de votação e apuração, tanto no sistema proporcional quanto no majoritário, não viola o princípio da anualidade, por apenas interpretar o voto do cidadão eleitor, não tirando assim a igualdade de chances entre os candidatos.

Esse julgamento teve uma importância diferenciada, tendo em vista que foi a primeira vez que a expressão “processo eleitoral” chegou a ser interpretada pela Corte. Após esse julgado, o Supremo Tribunal Federal só voltou à questão do artigo 16 da Carta da República, no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 3.345, de Relatoria do Ministro Celso de Mello, no ano de 2005. Nesta época iniciou-se uma segunda fase na jurisprudência da Corte que tinha sua composição substancialmente modificada daquela do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 354[8].

Na ação direta de inconstitucionalidade nº 3.345, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a Resolução do TSE que normatizou os critérios de proporcionalidade para fixação do número de vereadores nos municípios, não ofendia o artigo 16 da Constituição da República. Para chegar a tal conclusão, os Ministros mais uma vez, se viram na necessidade de se interpretar a locução “processo eleitoral” e a teleologia da norma constitucional. Portanto, as razões que foram vencidas na ação direta de inconstitucionalidade nº 354, agora ajudavam a criar uma sólida jurisprudência quanto à interpretação do artigo 16 da Constituição e, diante desse contexto, quanto ao aspecto da distinção entre direito eleitoral processual e material perdeu a relevância[9].

Ficou determinado, então, que o “processo eleitoral” é um complexo de atos que possui três fases. A primeira, também chamada de fase pré-eleitoral, inicia-se com a realização das convenções partidárias e com a escolha dos candidatos; a segunda, chamada de fase eleitoral propriamente dita, que abrande o início, a realização e o fim da votação; a terceira, chamada de fase pós-eleitoral, inicia-se com a apuração e contagem dos votos e finda-se com a diplomação dos candidatos que foram eleitos como também de seus suplentes.

O julgamento da ação direta de inconstitucionalidade 3.345 restou, na parte que interessa, assim ementada:

PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ANTERIORIDADE ELEITORAL: SIGNIFICADO DA LOCUÇÃO "PROCESSO ELEITORAL" (CF, ART. 16). - A norma consubstanciada no art. 16 da Constituição da República, que consagra o postulado da anterioridade eleitoral (cujo precípuo destinatário é o Poder Legislativo), vincula-se, em seu sentido teleológico, à finalidade ético-jurídica de obstar a deformação do processo eleitoral mediante modificações que, casuisticamente introduzidas pelo Parlamento, culminem por romper a necessária igualdade de participação dos que nele atuam como protagonistas relevantes (partidos políticos e candidatos), vulnerando-lhes, com inovações abruptamente estabelecidas, a garantia básica de igual competitividade que deve sempre prevalecer nas disputas eleitorais. Precedentes. - O processo eleitoral, que constitui sucessão ordenada de atos e estágios causalmente vinculados entre si, supõe, em função dos objetivos que lhe são inerentes, a sua integral submissão a uma disciplina jurídica que, ao discriminar os momentos que o compõem, indica as fases em que ele se desenvolve: (a) fase pré-eleitoral, que, iniciando-se com a realização das convenções partidárias e a escolha de candidaturas, estende-se até a propaganda eleitoral respectiva; (b) fase eleitoral propriamente dita, que compreende o início, a realização e o encerramento da votação e (c) fase pós-eleitoral, que principia com a apuração e contagem de votos e termina com a diplomação dos candidatos eleitos, bem assim dos seus respectivos suplentes. Magistério da doutrina (JOSÉ AFONSO DA SILVA e ANTONIO TITO COSTA).

No mesmo sentido que a Corte, a escassa doutrina explica o artigo 16 Constituição Federal. Marcos Ramayana, entende que o processo eleitoral inicia-se com as escolha pelos partidos políticos dos seus pré-candidatos e que processo eleitoral é o conjunto de atos que se refletem, ou de alguma forma se projetam no pleito eleitoral, abrangendo as coligações, convenções, registro de candidatos, propaganda política eleitoral, votação, apuração e diplomação[10].

José Afonso da Silva e Antônio Tito da Costa estabelecem que o processo eleitoral possui três fases. A primeira delas tem início com a realização das convenções partidárias até as propagandas eleitorais. A segunda fase abarca o início até o encerramento da votação. A terceira fase consiste na apuração e contagem dos votos até a diplomação dos candidatos[11].

Em suma, “processo eleitoral”, para a Corte, e para maior parte da doutrina é um conjunto de ações que vão desde as apresentações das candidaturas pelos partidos políticos até a diplomação dos candidatos eleitos.

4. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE DE CHANCES

O princípio da anualidade, também conhecido como princípio da anterioridade, está inserido no artigo 16 da Constituição Federal.

Esse princípio visa impedir que alterações no sistema eleitoral sejam feitas após o início do processo eleitoral, estabelecendo assim uma concorrência livre e equilibrada entre os participantes do pleito e, portanto, não comprometendo a essência do próprio processo democrático[12].

A adoção do princípio da anualidade visa a igualdade de chances[13], que é uma garantia fundamental dos partidos e candidatos, e tem por fim a isonomia no estado democrático de direito, evitando assim a alteração pelo legislador no processo eleitoral com finalidade de prejudicar um ou outro concorrente.

Nas palavras de Francisco Campos:

Se o princípio deve reger apenas a aplicação da lei, é claro que ao legislador ficaria devassa a imensidade de um arbítrio sem fronteiras, podendo alterar, à sua discrição, por via de medidas concretas ou individuais, as condições da concorrência, de maneira a favorecer, na corrida, a um dos concorrentes, em detrimento dos demais[14].

Gilmar Mendes destaca que modificações das regras do jogo dentro do lapso temporal previsto no artigo 16 da Carta da República causam sérias consequências no resultado da eleição.

[15]Na sua análise pela não aplicabilidade imediata da Lei da Ficha Limpa o Ministro asseverou:

Com efeito, a inclusão de novas causas de inelegibilidade diferentes das inicialmente previstas da legislação, além de afetar a segurança jurídica e a isonomia inerentes ao devido processo legal eleitoral, influencia a própria possibilidade de que as minorias partidárias exerçam suas estratégias de articulação política em conformidade com os parâmetros inicialmente instituídos[16].

Sendo certo que o artigo 16 da Constituição Federal tem por objetivo a igualdade entre os participantes do pleito eleitoral, a primeira vez que o Supremo Tribunal Federal aplicou este dispositivo para impedir a vigência imediata de uma norma eleitoral foi no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade 3.685 de Relatoria da Ministra Ellen Gracie[17].

O objeto da ação era a emenda constitucional nº 52/06 que dava inteira autonomia aos partidos para formarem coligações partidárias no plano municipal, estadual e federal[18].

Os alicerces utilizados neste julgamento foram aqueles estabelecidos nas ações direta de inconstitucionalidade nº 354 e nº 3.345, aqui já abordados.

Em princípio ficou definido que o vocábulo lei, inserido no artigo 16 da Carta da República, é amplo e abrange lei ordinária, lei complementar, emenda constitucional, ou qualquer ato normativo que tenha caráter geral, abstrato e autônomo. Em seguida restou pacificado que o artigo 16 da Constituição é uma garantia fundamental dos partidos políticos, do cidadão candidato e do cidadão eleitor[19].

A Ministra Ellen Gracie, no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade 3.685, referindo-se ao artigo 16 da Carta da República, menciona:

Flávia Ribeiro, ao dissertar sobre a essência do princípio em análise, preconiza que o tempo é um elemento marcante da dinâmica eleitoral, sendo necessário redobrar as cautelas para que não seja utilizada para os desvirtuamentos, ‘fomentando situações alvissareiras para uns e prejudiciais para outros’. Adverte-se esse doutrinador que ‘as instituições representativas não podem ficar expostas a flutuações nos seus disciplinamentos, dentre os quais sobrelevam os eleitorais, que não fiquem ao sabor do dirigismo normativo das forças dominantes de cada período’[20].

A Ministra continua a explicação sobre o princípio da anualidade e cita, então, o Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade 354, nos seguintes termos:

No tocante à garantia fundamental do devido processo legal, na sua ótica substancial, ressaltou o eminente Ministro Sepúlveda Pertence, na ADI 354, não ser o bastante, para o processo eleitoral, que o jogo possua regras, sendo, assim, necessário que estas sejam prévias “à apresentação dos contendores e ao desenvolvimento da disputa e, portanto, imutáveis, até a sua decisão. Assevera, ainda, S. Exa que a anterioridade exigida pelo art. 16 “é essencial à aspiração de segurança e de isonomia, que estão subjacentes à idéia qualificada de processo, como do devido processo legal[21].

Também sobre o princípio da anterioridade, o Ministro Gilmar Mendes, em seu voto no julgamento do recurso extraordinário nº 630.147, discorre:

A importância do princípio da igualdade está em que, sem a sua observância, não haverá a possibilidade de estabelecer uma concorrência livre e equilibrada entre os partícipes da vida política, o que acabará por comprometer a essência do próprio processo democrático[22].

Conforme evidenciado, é possível concluir que o princípio da anterioridade eleitoral é uma garantia fundamental do partido político, do cidadão candidato e do cidadão eleitor, que compõe o rol de garantias do devido processo legal eleitoral e que, sem dúvida alguma, é considerada cláusula pétrea que protege a segurança jurídica da disputa eleitoral.

CONCLUSÃO

Dessa forma, após análise da jurisprudência consolidada da Suprema Corte, fica claro que eventual emenda constitucional para eleições diretas conforme estabelecida pela PEC 67, por alterar o processo eleitoral, só terá aplicabilidade um ano após sua publicação, o que, não atende aos interesses políticos e sociais do momento, tendo em vista que o decurso do referido prazo coincidirá, na melhor das hipóteses, com a própria eleição direta de 2018, não possuindo, assim, efetividade prática.

Por fim, resta destacar que a Lei 13.165/2015 ao alterar o artigo 224[23] do Código Eleitoral, prevê novas eleições para os cargos majoritários quando a vacância ocorrer, por exemplo, por cassação do mandato pela Justiça Eleitoral. Nessa hipótese, haverá eleição indireta se a vacância ocorrer nos 6 últimos meses do mandato e, se antes desse período, eleições diretas.

Alguns defendem a inconstitucionalidade deste artigo do Código Eleitoral por ir de encontro à literalidade do artigo 81, §1 da Constituição Federal aqui já trabalhado.

Entretanto, não há que se falar em choque de normas, logo que o Código Eleitoral trata de situações específicas em que há vacância dos cargos por decisão da Justiça Eleitoral, enquanto a Constituição Federal trata da regra geral em que a vacância ocorre, por exemplo, por impeachment ou renúncia[24].

Pelo exposto, fica a indagação sobre a real efetividade da PEC 67, tendo como parâmetro a cláusula pétrea insculpida na Carta Maior, tantas vezes invocada pelo Supremo Tribunal Federal para proteção da segurança jurídica e que, na dicção da própria Corte, “representa garantia individual do cidadão, detentor originário do poder exercido pelos representantes eleitos e a quem assiste o direito de receber do Estado o necessário grau de segurança e de certeza jurídica contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral”[25].

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 10.406 de 29 de setembro de 2015. Altera Código Eleitoral.

BRASIL. Constituição Federal de 1988.

COSTA, Edson Lima. As Possibilidades no Atual Cenário Eleitoral Brasileiro. maio 2017. Disponível em: http://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/artigos/as-possibilidades-no-atual-cenario-eleitoral-brasileiro-juiz-edson-lima-costa. Acesso em: 05/06/2017.

DA SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 5ª ed. Belo Horizonte: Del Rey.

RAMAYANA, Marcos. Direito Eleitoral. 9ª. ed. Rio de Janeiro: Impetus.