PEDRO MANOEL CALLADO MORAES

(Orientador)

RESUMO: O presente trabalho aborda o assunto sobre a nova legislação eleitoral e analisa os dois sistemas de financiamento, o público e o privado, sendo o público através do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) das campanhas eleitorais, já para as próximas eleições de 2018, e o privado com recursos de pessoas físicas. Em que pese o fato de já ocorrer financiamento público no normativo legal em vigor, na figura do horário político gratuito aos candidatos e partidos, bem como o repasse do duodécimo proporcional a representação partidária.  Nesse contexto do Brasil contemporâneo, fazemos uma análise sobre o tema, sobretudo após o Supremo Tribunal Federal (STF) ter proibido o financiamento (privado) de campanhas eleitorais através de doações das empresas donas de interesses e negócios dentro do Estado, em setembro de 2015. O debate e a crítica, também, a fiscalização das doações em ambos os sistemas que só funcionam na teoria, e que se conclui que o real problema das eleições, historicamente, é oriundo do formato eleitoral brasileiro como um todo.

Palavras-chave: Eleição. Financiamento Público e Privado. Fundo Especial de Financiamento de Campanha. Fiscalização.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1- O QUE É O FINANCIAMENTO PÚBLICO DE CAMPANHA. 2- O FINANCIAMENTO PRIVADO PARA AS PRÓXIMAS ELEIÇÕES. 2.1- O AUTOFINANCIAMENTO. 2.2- AS DOAÇÕES DE PESSOAS FÍSICAS. 2.3- O FINANCIAMENTO COLETIVO - CROWDFUNDING – VAQUINHA. 3- COMO FUNCIONA O FINANCIAMENTO PÚBLICO EM OUTROS PAÍSES. 4- DA FISCALIZAÇÃO. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUÇÃO

A ideia do modelo de financiamento público da campanha eleitoral nasceu em razão, principalmente, dos escândalos de corrupção que assolaram o país nos últimos anos, com desvio de verbas públicas para o financiamento de campanhas, caixa dois, dinheiro frio, pagamento do investimento feito por empresários entre outros, todos esses admitidos por políticos e empresários, principalmente dos ramos da construção civil e de alimentos. Portanto, com o objetivo de evitar esse círculo vicioso de toma lá e dá cá, o financiamento público surge como alternativa para diminuir a farra com o dinheiro público ou ao menos tentar melhorar a imagem das eleições e a credibilidade dos políticos junto à opinião pública.  

A imprensa tem divulgado o financiamento público como o capaz de produzir o combate à corrupção, o equilíbrio financeiro nas eleições e o maior controle sobre o volume de recursos utilizados em campanhas políticas. A medida busca limitar as grandes doações de empresários, um substituto relativamente eficaz após o fim das doações empresariais.

Ainda que funcione, porém, a proibição apenas do financiamento empresarial mantém a desigualdade política. A capacidade de influência na eleição permanece dependendo da disponibilidade de recursos de cada um.

Em nosso país, os partidos políticos já contam com milhões de reais do Fundo Partidário, previsto na Constituição de 1988 (artigo 17, §3°), e com a propaganda eleitoral gratuita nas TVs e rádios, paga com dinheiro público por meio de renúncias fiscais. 

Há quem diga que o financiamento público favorece apenas os grandes partidos, uma vez que são os únicos a receberem alguma forma de aporte para a campanha eleitoral, não havendo possibilidade de partidos políticos menores crescerem.

1.    O QUE É O FINANCIAMENTO PÚBLICO DE CAMPANHA

Com a reforma política o financiamento das campanhas eleitorais será com o dinheiro público. Isso significa que a maior parte do dinheiro investido em campanha será público, através do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), nos termos da  RESOLUÇÃO Nº 23.553, de 18 dezembro de 2017, do Colendo Tribunal Superior Eleitoral    - TSE - De fato, já temos um sistema misto de financiamento de campanha, em que pese o atual sistema eleitoral depender da contribuição de recursos públicos. Assim, temos recursos públicos e privados utilizados de forma combinada.

O sistema misto permite a utilização de recursos públicos recebidos do Fundo Partidário (Constituição Federal de 1988, art. 17, § 3º e LOPP, art. 44, III) e a gratuidade do horário para propaganda eleitoral no rádio e na televisão (art. 23 da Lei das Eleições), apesar de as emissoras terem direito a compensação fiscal (arts. 44 e 93 do Decreto nº 5.331/2005).

A ideia divide opiniões e parece ofender ao bolso do contribuinte, porém visto por outro prisma, não parece algo tão ruim a longo prazo, visto que menos empresários e lobistas se aproveitariam para cometerem ilegalidades provenientes da gratidão material dada por pessoas corruptas em retorno ao dispêndio financeiro em favor desse ou daquele político.

É pertinente lembrar que o uso de verbas pública transfere o custo das campanhas para a sociedade, em um efeito dominó, sejam cidadãos eleitores ou não eleitores. Posto isso, uma pergunta que não quer calar: qual o retorno que esse dispêndio irá proporcionar para a sociedade? Vai haver uma melhora nos serviços básicos prestados aos cidadãos, como educação, saúde e segurança?

Estima-se que através do novo Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), o valor chegue na casa de R$ 1,7 bilhão, que serão transferidos aos partidos políticos existentes.

Os recursos que irão compor esse Fundo serão das emendas de bancadas de deputados e senadores (propostas de investimentos que os parlamentares fazem no orçamento público), na proporção de 30% (trinta) no ano eleitoral. Também irá integrar o fundo a compensação fiscal que antes era paga às emissoras de Rádio e TV pela propaganda partidária (fora do período eleitoral) - que deixará de existir. Segundo a legislação em vigor, os recursos do fundo serão distribuídos da maneira fixada na Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. 

Já, o Fundo Partidário previsto na Constituição de 1988 (artigo 17, §3°), prevê para o ano de 2018, a distribuição de R$ 888,7 milhões entre as legendas políticas, sendo R$ 780 milhões de forma de duodécimos e mais R$ 108 milhões a título de multas e penalidades aplicadas nos termos do Código Eleitoral.

Os recursos desse Fundo Partidário estão previstos no orçamento da União, e de acordo com a Lei, 5% do total do Fundo Partidário são distribuídos, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus registros no TSE, e 95% do total são distribuídos às legendas na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

Segundo a legislação em vigor, o fundo será distribuído da seguinte forma: Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997.  Parágrafo 15 acrescido pelo art. 1º da Lei nº 13.487/2017, Art. 16-D.  

Art. 16-D.  Os recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), para o primeiro turno das eleições, serão distribuídos entre os partidos políticos, obedecidos os seguintes critérios:

I – 2% (dois por cento), divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;

II – 35% (trinta e cinco por cento), divididos entre os partidos que tenham pelo menos um representante na Câmara dos Deputados, na proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados;

III – 48% (quarenta e oito por cento), distribuídos entre os partidos políticos, de acordo com o número de representantes na Câmara dos Deputados, consideradas as legendas dos titulares;

IV –15% (quinze por cento), divididos entre os partidos, conforme o número de representantes no Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares. 

Já o Fundo Partidário previsto na Constituição de 1988 (artigo 17, §3°), prevê para o ano de 2018 a distribuição de R$ 888,7 milhões de recursos entre as legendas políticas, sendo R$ 780 milhões de forma de duodécimos e mais R$ 108 milhões a título de multas e penalidade aplicadas nos termos do Código Eleitoral.

Os recursos desse Fundo Partidário estão previstos no orçamento da União, e de acordo com a Lei, 5% do total do Fundo Partidário são distribuídos, em partes iguais, a todos os partidos registrados no TSE, e 95% do total são distribuídos às legendas na proporção dos votos logrados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

2.      O FINANCIAMENTO PRIVADO PARA AS PRÓXIMAS ELEIÇÕES 

O sistema de financiamento das campanhas eleitorais no Brasil surge com a nova legislação eleitoral e será público, como já vimos, e privado por pessoas físicas. Não mais será permitida a doação de recursos financeiros por empresas, isto é, por pessoas jurídicas.

Com o passar dos anos, notou-se uma dolorosa e insustentável situação do autodenominado caixa-dois, ou seja, aquele fundo estimulador ilegal, que recebia recursos de quem não podia doar – o principal problema, nesse caso as pessoas jurídicas – não havia declaração de riquezas e doações verdadeiras e, dificilmente, ficavam provados os vínculos entre as pessoas jurídicas investidoras e os eleitos, o que dificultava as investigações de favores em via contrária para as pessoas que acreditaram economicamente na eleição.

Com isso foi feita a legalização da doação por pessoas jurídicas, desde que declaradas. Assim sendo, pensava-se, tolamente, que como toda doação possível seria feita às claras (legalmente), qualquer vínculo material ou moral entre eleitos e incentivadores seria constatado. Desse modo, a fiscalização da “efetivação” da gratidão – vantagens ilícitas, econômicas, como em licenciamentos, financiamentos, isenções de impostos e taxas em investimentos feitos, licitações – seria facilmente vista e, claro, punida pela Lei, como pelo eleitor, que não mais elegeria os corruptos.

Ingenuidade, daqueles que sempre acreditaram que as prestações de contas, os valores declarados de doações, sempre foram líquidos e certos. Funcionaram como um “engana que eu gosto”, se não descobertos por meios de investigações sérias, a indevida ligação entre os envolvidos nunca seria descoberta. Permita-se dizer que os valores declarados nas prestações de contas oficiais só aparecem porque é inaceitável dizer que não há doação nenhuma para a campanha eleitoral.

Assim, o financiamento privado, com a nova legislação, subdivide-se em: autofinanciamento, doações de pessoas físicas e financiamento coletivo.

2.1  O AUTOFINANCIAMENTO

O TSE (Tribunal Superior Eleitoral) publicou a íntegra da Resolução que permite aos candidatos financiarem suas próprias campanhas, isto é, o candidato poderá financiar sua campanha nas eleições deste ano com recursos próprios. O autofinanciamento irrestrito de campanhas é contestado em duas ações no Supremo Tribunal Federal (STF) apresentadas no ano passado pelo PSB e pela REDE. Os partidos argumentam que a regra desequilibra a disputa em favor dos candidatos mais ricos, criando uma desigualdade no processo eleitoral.

A Resolução TSE 23.553/2017, Art. 29.

Art. 29.

1º O candidato poderá usar recursos próprios em sua campanha até o limite de gastos estabelecido para o cargo ao qual concorre, devendo observar, no caso de recursos financeiros, o disposto no § 1º do art. 22 desta resolução (Lei nº 9.504/1997, art. 23, §1º).

Desta forma, um político rico poderá bancar do próprio bolso todo o limite que pode gastar. Do limite de gastos previstos na Resolução 23.553, Artigos - 4º, 5º e 6º.

Presidente da República — teto de R$ 70 milhões em despesas de campanha. Em caso de segundo turno, o limite será de R$ 35 milhões.

Governador — o limite de gastos vai variar de R$ 2,8 milhões a R$ 21 milhões e será fixado de acordo com o número de eleitores de cada estado, apurado no dia 31 de maio do ano da eleição.

Senador — o limite vai variar de R$ 2,5 milhões a R$ 5,6 milhões e será fixado conforme o eleitorado de cada estado, também apurado na mesma data.

Deputado federal — teto de R$ 2,5 milhões.

Deputado estadual ou deputado distrital — limite de gastos de R$ 1 milhão.

Os bens próprios do candidato passam a ser objeto de doação. Porém, somente podem ser empregados na campanha eleitoral quando demonstrado que esses recursos financeiros já integravam o patrimônio do candidato em período anterior ao pedido de registro da respectiva candidatura.

    2.2  AS DOAÇÕES DE PESSOAS FÍSICAS

As doações de pessoas físicas deverão observar os limites de até 10% (por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador (a) no ano-calendário anterior à eleição, além da utilização dos bens móveis e imóveis de propriedade do doador.

A Resolução TSE 23.553/2017, Art. 29.

Art. 29. As doações realizadas por pessoas físicas são limitadas a 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano-calendário anterior à eleição (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 1º).

§ 2º O limite previsto no caput não se aplica a doações estimáveis em dinheiro relativas à utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador ou à prestação de serviços próprios, desde que o valor estimado não ultrapasse R$ 40.000,00 (quarenta mil reais) (Lei nº 9.504/1997, art. 23, § 7º).   

2.3 O FINANCIAMENTO COLETIVO - CROWDFUNDING – “VAQUINHA”

A Resolução TSE 23.553, no seu art. 23, permite aos candidatos o uso de financiamento coletivo (crowdfunding), a chamada “vaquinha”, para arrecadação de campanha.

A nova legislação permite às instituições que trabalham com esse financiamento coletivo iniciar a arrecadação previamente, a partir do dia 15 (quinze) de maio do ano eleitoral, de fundos para os pré-candidatos que as contratar. Essas instituições arrecadadoras terão de fazer seu cadastro junto a Justiça Eleitoral.

No período de arrecadação, as instituições arrecadadoras devem divulgar a relação de doadores e quantias doadas e encaminhar os dados à Justiça Eleitoral. A liberação dos recursos pelas instituições arrecadadoras fica condicionada à apresentação dos registros de candidatura. Caso não sejam apresentados, os recursos oriundos das doações devem ser devolvidos aos seus respectivos doadores.

Além do arrecadamento por financiamento coletivo, a nova legislação permite que partidos políticos, comercializam bens e serviços e promovam eventos para angariar recursos para as campanhas eleitorais.

3.      COMO FUNCIONA O FINANCIAMENTO PÚBLICO EM OUTROS PAÍSES

Segundo o relatório da “Financing Democracy”, da OCDE, de 2016.

Nós principais países da Europa, o financiamento público é responsável por mais de 70% (setenta) do custeio dos partidos. Vejamos: no caso da Finlândia, Itália, Portugal e Espanha, conforme relatório. Já no Reino Unido e na Holanda, o dinheiro público financia apenas 35% (trinta e cinco), dos gastos políticos.

Outro exemplo: Na França, o financiamento eleitoral foi em torno de R$ 314 milhões na eleição de 2012. Na França o financiamento também é concedido diferentemente. Os candidatos não recebem o dinheiro antecipadamente. Podem pleitear reembolso de parte dos gastos de campanha - até 47% - se alcançaram pelo menos 5% dos votos.

De acordo com o Instituto Internacional pela Democracia e Assistência Eleitoral (Idea), 118 países contam com algum tipo de financiamento público para os partidos políticos ou para as campanhas eleitorais. O sistema é muito usado na Europa Ocidental, onde apenas a Suíça não conta com esse tipo de ajuda estatal.

Veja como funciona o sistema na Alemanha, no México, nos Estados Unidos e na França:

Alemanha:

No caso da Alemanha, deve-se dispensar uma atenção especial. Não há diferença entre fundo partidário e financiamento estatal de campanhas. Os partidos políticos possuem diversas fontes, como: recursos públicos, doações privadas e mensalidades dos filiados. O Estado só é responsável, por uma parte, um terço das receitas – um dos índices mais baixos da Europa de dependência. O sistema mais conhecido é o de matching funds, em que o partido recebe do Estado 0,38 euro por cada euro que tenha sido doado. As siglas levam ainda 0,70 euro por cada voto para sua lista em eleições nacionais ou europeias. Para conseguir, os partidos precisam conseguir pelo menos 0,5% dos votos nacionais ou 1% em eleições estaduais.

México:

No México os partidos contam com um Fundo Partidário e um Fundo exclusivo para campanhas, além das doações individuais. Com relação ao fundo partidário, a divisão do aporte entre partidos começa com um mínimo de 30% igualmente. O restante é de acordo com a representatividade da bancada na Câmara Federal. Partidos criados após o pleito têm direito a 2% do fundo. No caso das campanhas, os partidos são dependentes do Estado. Na campanha presidencial de 2012, 95% das contas foram pagas com recurso público. Em anos de eleições federais (Presidência, Senado e Câmara), os partidos recebem adicional de 50% do fundo partidário. Em anos de eleições para a Câmara, o adicional é de 30%. Em 2015, os 11 principais partidos receberam 260 milhões de dólares do fundo. Já nas eleições legislativas, o valor dado aos partidos foi de US$ 346 milhões. A disputa presidencial, podem gastar no máximo 20% do correspondente ao dinheiro enviado para todos os partidos custearem suas campanhas. Em 2012, o limite foi de US$ 27 milhões. O país proíbe doações de empresas, e há um limite para que os partidos possam receber de cidadãos, o que torna o financiamento público principal.

Estados Unidos:

Nos EUA, o financiamento de campanhas depende de cada estado, mas, nas eleições federais, existem normas mais claras. Para a Presidência, mesmo durante as primárias partidárias, o financiamento estatal existe, porém, poucos candidatos fazem uso dele e o uso do dinheiro público está em declínio. Em 2016, apenas o candidato democrata à presidência Martin O'Malley aceitou o fundo eleitoral. Quem aceitar recursos do fundo está sujeito a um limite de gastos e não pode arrecadar doações. Neste mesmo ano, US$ 96 milhões estavam disponíveis para os candidatos à presidência. O valor é abaixo do arrecadado pelos candidatos. A democrata Hillary Clinton arrecadou US$ 1,2 bilhão. O republicano Donald Trump, US$ 877 milhões. Os limites de doações dos cidadãos é de – US$ 2.500 para um candidato à presidência e US$ 30,8 mil para um partido. Empresas não podem doar para um candidato, mas elas são livres desde 2010 para jogar dinheiro nos Comitês de Ação Política (PACs). Esses Comitês não são ligados às campanhas e podem arrecadar recursos sem limites de empresas e indivíduos para apoiar um candidato ou atacar adversários. Esse sistema é fortemente reprovado por ONGs, juristas e ativistas.

França:

A França conta com um fundo partidário e financiamento direto de campanhas. As doações são permitidas aos cidadãos. Cerca de 61 milhões de euros anualmente são investidos. Somente os partidos que alcançarem ao menos 1% dos votos em 50 zonas eleitorais conseguem esse recurso. A distribuição é proporcional por bancada na Assembleia Nacional. Em 2015, os socialistas morderam 28,4 milhões de euros. Os rivais conservadores, 18,1 milhões. Os partidos recebem doações, mas entre 60% e 70% das suas atividades anuais são financiadas pelo Estado. No caso do financiamento de campanhas, o Estado prevê reembolsos até 47,5% do gasto, desde que o candidato tenha obtido pelo menos 5% dos votos. O controle está trelado aos limites de gastos de cada candidato. No primeiro turno de uma eleição presidencial, os candidatos só podem gastar 22,5 milhões de euros. Se ocorrer o segundo, podem gastar 5 milhões extras. Em média, o limite para o Legislativo é de 60 mil euros por candidato. Em 2012, o governo reembolsou 36 milhões de euros para candidatos presidenciais e 49,3 milhões para aqueles do Legislativo. Empresas não podem doar desde 1995. Cada cidadão é limitado a doar 7.500 euros anuais para um partido e a 4.600 euros para uma campanha presidencial. Apesar do controle, o sistema deixa brechas. Criam micropartidos de apoio, que repassam mais dinheiro de doações individuais – assim um cidadão pode fazer várias doações.

4.   DA FISCALIZAÇÃO

Quando falamos em dinheiro público que é a base e os fins aqui estudados, a fiscalização aparece como ponto de observação. O fato é que é mais fácil fiscalizar aquilo que se tem conhecimento da fonte geradora e dos valores do que a hipótese da não fiscalização das contas orçamentárias e prestações de contas partidárias. O que torna o dinheiro público sem valor algum diante do que se pretende, que é o fim da corrupção no financiamento eleitoral.

Os defensores da utilização do dinheiro público invocam o combate à corrupção, a delimitação do montante de dinheiro envolvido em eleições, o maior controle dos gastos de campanha e o equilíbrio financeiro entre candidatos. Sendo assim, não haverá complicação alguma em conferir se o repasse for feito conforme as regras para os partidos.

Ainda a fiscalização, de fato é difícil saber se não há nenhum investimento de entidades privadas nas candidaturas? Na verdade, não há como fiscalizar e ter certeza. Se a fiscalização fosse acessível, não teríamos tido tantos problemas. Contudo, ela é malfeita, e quando é certa, não imperiosamente consegue ver o problema todo – não atinge todos os partidos, todas as doações – aliás, provavelmente nem todas as doações feitas por aquela empresa, àquele partido. Ora, partindo dessa alegação, de que se sabe sobre a fonte do dinheiro é mais fácil para fiscalizá-lo, nada disso deveria acontecer.

Portanto, o famoso caixa dois só acontece, na verdade, porque parte do montante – de sua geração e seu envio ao partido – está fora do eixo da fiscalização, o que sistematicamente acontece em ambos os sistemas de financiamento de campanha.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, o financiamento público e privado, em especial o público, que é a mais nova modalidade de custeio das campanhas, será implantado já nas próximas eleições de 2018, ainda, é tema de muita discussão e coloca em xeque a democracia brasileira, em que pese a transparência do uso do dinheiro público.

Com a nova modalidade de financiamento, recém-criada pelos legisladores, as eleições de 2018 serão a grande oportunidade de a classe política mostrar que estamos no caminho certo, e que as garantias constitucionais estão asseguradas juntamente com a participação popular.

Se o objetivo das mudanças nas formas do financiamento eleitoral for garantir o fim da corrupção e o mal-uso do dinheiro público, estamos diante de uma decisão acertada pelos legisladores.

Com todas as dificuldades e manobras eleitoreiras, cabe aos órgãos competentes e responsáveis a fiscalização do correto uso do dinheiro público, só assim podemos dizer que a nova legislação trouxe o fim da corrupção eleitoral e o fim do caixa dois.

Lembrando que apesar das experiências malsucedidas, com uso do dinheiro público, a população brasileira sempre acredita que uma nova legislação possa trazer melhorias e acabar de vez com a corrupção e o mal-uso do dinheiro público. Portanto, as eleições deste ano, serão um teste para o novo sistema de financiamento das campanhas.

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