RESUMO: O presente artigo objetivou analisar como o direito internacional do trabalho impacta na legislação específica dos países. Para tanto, aborda as Convenções da OIT como instrumentos de regulação normativa; e analisa as normas da OIT como normas de direitos humanos. A metodologia empregada na realização desta pesquisa foi a pesquisa bibliográfica. A aplicação das Convenções da OIT foi descrita como impositiva e necessária, não sujeita a sectarismos ou juízos discricionários. Foi visto que a questão da aplicação tímida das Convenções da OIT no Poder Judiciário brasileiro tem na falta de técnica com relação ao controle de convencionalidade um dos fatores principais. Ao final, entendeu-se pela necessidade de aplicação direta e devida de tais diplomas normativos, respeitando-se sua natureza, hierarquia e, principalmente, seu escopo de proteção ao trabalhador, o qual deve ser o norte na aplicação de mecanismos inerentes a essas normas, como o controle de convencionalidade.

Palavras-chave: Direito Internacional do Trabalho. Tratados de Direitos Humanos. Organização Internacional do Trabalho.

ABSTRACT: This article aims to analyze how international labor law impacts specific legislation in countries. To this end, it addresses ILO Conventions as instruments of normative regulation; and analyzes ILO standards as human rights standards. The methodology used in carrying out this research was bibliographical research. The application of ILO Conventions was described as mandatory and necessary, not subject to sectarianism or discretionary judgments. It was seen that the issue of the timid application of ILO Conventions in the Brazilian Judiciary has the lack of technique in relation to conventionality control as one of the main factors. In the end, it was understood that there is a need for direct and due application of such normative diplomas, respecting their nature, hierarchy and, mainly, their scope of protection for workers, which should be the guide in the application of mechanisms inherent to these standards, such as conventionality control.

Keywords: International Labor Law. Human Rights Treaties. International Labor Organization.

1 INTRODUÇÃO

O Direito Internacional do Trabalho tem uma influência significativa no direito brasileiro e português. Ambos os países são signatários de convenções internacionais relacionadas ao trabalho, e essas convenções têm um impacto direto na legislação nacional.

O objetivo desse artigo foi analisar como o direito internacional do trabalho impacta na legislação específica dos países.

A título de exemplificação, no Brasil, a Constituição de 1988 (CRFB/1988) reconhece a dignidade do trabalho como um de seus princípios fundamentais. Além disso, o país é um membro da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e, portanto, tem ratificado diversas convenções desta organização. Tais convenções exercem influência direta na legislação trabalhista brasileira, contribuindo para a formação de normas e diretrizes.

Um exemplo claro dessa influência é a Convenção nº 98 da OIT, que trata do direito de sindicalização e sobre a negociação coletiva. Esta Convenção influenciou na criação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) no Brasil, que estabelece regras para a organização sindical e para negociações entre empregadores e empregados. Complementarmente, a CLT também aborda questões referentes a jornada de trabalho, férias, salário mínimo, dentre outros direitos, que têm como base o DIT.

Em Portugal, por sua vez, a Constituição da República Portuguesa (CRP) também reconhece o trabalho como um direito fundamental. O país é integrante da OIT e ratificou várias de suas convenções que têm impacto direto na legislação trabalhista portuguesa. A influência do DIT em Portugal é evidente em áreas como a saúde e segurança no trabalho, proteção da maternidade e igualdade de gênero.

A metodologia empregada na realização desta pesquisa foi a pesquisa bibliográfica em livros, artigos e dissertações pertinentes à temática abordada.

2 A INTEGRAÇÃO DAS CONVENÇÕES AO DIREITO INTERNO

A integração de uma Convenção da OIT no ordenamento jurídico brasileiro tem início a partir da ratificação do tratado (ato-condição), desde que, conforme já ressaltado, este já esteja em pleno vigor no plano internacional.

É por meio da ratificação das Convenções Internacionais do Trabalho que o Estado-membro assume a obrigação de dar efeito a seus termos, ou seja, legislar ou adotar outras medidas sobre o objeto da Convenção, na conformidade de seus termos, salvo se já vigorarem leis ou outros atos que tornem efetiva a aplicação das normas do tratado ratificado (Süssekind, 2000).

Antes de tratar do procedimento de ratificação das Convenções da OIT, é necessário analisar o conceito deste instituto jurídico pela doutrina internacionalista.

Francisco Rezek (2022, p. 74) afirma que o termo “ratificação”, apesar de ser utilizado com significados diferentes pela doutrina, deve ser entendido como o “ato unilateral com que a pessoa jurídica de direito internacional, signatária de um tratado, exprime definitivamente, no plano internacional, sua vontade de obrigar-se”. 

Trata-se, assim, para o mencionado autor, de um ato internacional e de governo, de atribuição geralmente do Poder Executivo, que livremente opta por obrigar-se a determinado tratado.

Além de ser de competência do Poder Executivo, a ratificação possui mais duas características principais. Em primeiro lugar, é um ato discricionário, ou seja, a assinatura de um tratado não vincula um Estado a ratificá-lo. Em segundo lugar, é um ato irretratável, pois uma vez ocorrido impõe-se às partes a necessidade de cumprimento das normas e de denúncia ao tratado, se possível, e de estarem subordinadas às normas nele prefixadas (Rezek, 2022).

Segundo Celso D. de Albuquerque Mello, a ratificação é a fase mais importante do processo de conclusão do tratado, porque ela confirma a assinatura deste e lhe dá validade, gerando obrigatoriedade de seu cumprimento. Mesmo quando um tratadonão preveja a necessidade de ratificação, esta é necessária para que este se torne obrigatório (Mello, 2004).

Com relação à competência para ratificar um tratado, em verdade, é definida pela Constituição do Estado e não pelo Direito Internacional, porém, a quase uniformidade das ordens jurídicas imputa essa atribuição ao Poder Executivo, porque cabe a este a representatividade do Estado.

É o que ocorre na ordem jurídica nacional, em que, conforme o art. 84, incs. VII e VIII da Constituição da República, “compete ao Presidente da República manter relações com Estados estrangeiros e celebrar tratados, convenções e atos internacionais sujeitos a referendo do Congresso Nacional” (Brasil, 1988, s.p.).

Considerando-se um ato internacional de governo, conforme o conceito delimitado, normalmente a ratificação depende de uma consulta ao Poder Legislativo para ocorrer, pois o comprometimento externo do Estado é algo complexo que necessita da emissão da vontade de mais de um Poder.

O ordenamento jurídico brasileiro não foge à regra e prevê, no art. 49, inc. I, da Constituição, que o Congresso Nacional resolva “definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” (Brasil, 1988, s.p.). Assim, antes da ratificação do tratado, o Presidente da República pode submetê-lo à anuência do Congresso Nacional para depois, se assim entender, ratificá-lo.

No que concerne à obrigatoriedade da ratificação dos tratados, Francisco Rezek (2022), por exemplo, entende que a ratificação dos tratados em geral é tão discricionária quanto é livre o Estado para celebrar Tratados Internacionais, sendo certo que a aprovação pelo Congresso Nacional não vincula o governo do Estado, de modo que se pode aventar a obrigatoriedade da ratificação.

No tocante especificadamente às Convenções Internacionais do Trabalho, a questão não é tão pacífica. Mazzuoli (2016) defende que a obrigatoriedade da ratificação é uma decorrência lógica da obrigatoriedade de submissão da Convenção à autoridade competente, tese que seria corroborada também pelo art. 19, §5 , alínea “d” do mesmo texto, que, conforme visto, impõe que o Estado-membro que tiver conseguido o consentimento da(s) autoridade(s) competente(s) apenas comunique ao Diretor-Geral a ratificação formal da convenção e tome as medidas necessárias para que as disposições da referida convenção se efetivem.

Na trilha dos conceitos já definidos, porém, há doutrinadores que entendem em sentido oposto, ou seja, defendem que a obrigatoriedade da submissão não gera a necessidade de ratificação, porque este é um ato livre e autônomo do Estado, que compete ao Poder Executivo julgar se o faz o não.

O fato de a submissão ser obrigatória, em face do art. 19, § 5, alínea “b” da Constituição da OIT, não gera a imposição da ratificação, tampouco o torna inócuo porque, conforme visto, o seu objetivo é incitar o diálogo e o debate no âmbito do Estado-membro.

Obviamente, após a chancela do Poder Legislativo é provável que o Presidente da República proceda à ratificação, ainda mais se no debate houve participação ativa da sociedade, por meio das entidades representativas dos empregadores e empregados, por exemplo. Porém, cabe ao Chefe do Poder Executivo livremente decidir se ratifica ou não a Convenção da OIT.

Nicolas Valticos (1977) ressalta a impossibilidade de se fazer ratificações de Convenções da OIT com reservas pois estas seriam incompatíveis com os objetivos e com as metas de tais instrumentos internacionais. Ao contrário, porém, embora sejam raras, o autor entende ser totalmente admissível uma ratificação condicional porque esta não se relaciona com a aceitação do conjunto de disposições das Convenção, mas com a data de entrada em vigor deste para o Estado interessado na ratificação por outros Estados.

Em síntese, após a aprovação da Convenções Internacional do Trabalho pelo Congresso Nacional, é preciso que se formalize a ratificação na Repartição Internacional do Trabalho. Depois deste ato formal, o Presidente da República expede o decreto de promulgação, para que a Convenção tenha publicidade (Alvarenga, 2018).

A responsabilidade do Estado perante a OIT pelo cumprimento da Convenção ratificada ocorre 12 meses depois da data em que haja sido registrada sua ratificação na Repartição Internacional do Trabalho. Durante a vacatio legis de 12 meses, o governo do país que aderiu à convenção deve tornar público o seu texto, indicando a data em que terá início a sua vigência no respectivo território.

O ato de ratificar uma Convenção da OIT gera efeitos tanto no plano nacional quanto no âmbito internacional.

No plano internacional, o Estado-membro assume o compromisso de apresentar anualmente relatórios à OIT informando as medidas tomadas para aplicar os termos da Convenção ratificadas. Esta obrigação decorre expressamente do disposto no art. 22 da Constituição da OIT, que afirma:

Artigo 22 - Cada um dos Membros compromete-se a apresentar ao Bureau Internacional do Trabalho um relatório anual sobre as medidas por si tomadas para executar as convenções às quais aderiu. Estes relatórios serão redigidos da forma indicada pelo Conselho de Administração e deverão conter as especificações requeridas por este (OIT, 2017, p. 62).

No âmbito interno, o efeito principal das ratificações é exposto no art. 19.5.d da Constituição da OIT, que afirma:

19. Se se tratar de uma convenção: [...] d) o Membro que tiver obtido o consentimento da autoridade ou das autoridades competentes comunicará a sua ratificação formal da convenção ao Director-Geral e tomará as medidas que forem necessárias para tornar efetivas as disposições da referida convenção (OIT, 2017, p. 62).

De forma mais clara, com a ratificação entra em vigência no plano interno a Convenção da OIT e cumprirá ao Estado que contraiu a obrigação internacional tomar as medidas requeridas para tornar efetivamente aplicáveis as disposições nela previstas.

A depender da Convenção da OIT ratificada, para consecução da obrigação disposta no citado dispositivo, pode ser necessário que o Estado promova alterações legislativas, porém isto é uma decisão soberana.

No tocante ao sistema jurídico do país, Valticos (1977) refere-se à diferença entre os países em que as questões trabalhistas estão regulamentadas pela legislação e aqueles que disciplinam a matéria de forma mais consuetudinária ou mesmo por meio de convenções coletivas e acordos coletivos de trabalho.

Referente ao segundo fator, objeto das Convenções, algumas exigem uma previsão em Lei para que suas disposições tenham eficácia, como é o caso das normas sobre a idade mínima para o trabalho ou instrumentos internacionais que exijam a disposição de uma organização administrativa, como em serviços de emprego ou estatística.

Por fim, com relação ao último fator, natureza das Convenções, algumas delas contêm certas disposições que se referem diretamente à legislação local, prescrevendo, por exemplo, que esta deve ser adaptada em determinado sentido ou mesmo afirmando que suas previsões podem ser efetivadas por meio de normas coletivas de trabalho (Valticos, 1977).

Na verdade, a questão da necessidade de disposição em Lei apresenta interesse maior em países em que não há previsão expressa ou clara na Constituição quanto aos efeitos da ratificação de um tratado internacional ou quanto à incorporação deste no ordenamento interno.

No caso brasileiro, após a submissão e aprovação da Convenção pela autoridade competente, no caso o Congresso Nacional, o Presidente da República formaliza a ratificação e expede decreto de promulgação, indicando o Decreto legislativo que aprovou o tratado em questão, a data do registro da ratificação, o dia em que entrará a norma em vigor no Brasil e determinando que esta seja cumprida. Em tese, assim, a Convenção da OIT está incorporada ao ordenamento jurídico interno após este procedimento.

Frise-se que, conforme registrado, a vigência subjetiva ou interna, porém, requer que a Convenção já esteja em vigor no âmbito internacional e ocorre, geralmente, depois do decurso de 12 meses após a ratificação pelo Estado-membro. Porém, de qualquer forma, o fator a natureza das Convenções é determinante para se responder à indagação quanto à necessidade ou não previsão em legislação interna.

Enquanto algumas Convenções gozam de eficácia executiva imediata, em virtude da configuração direta de suas exigências, outros instrumentos estabelecem obrigações de cumprimento progressivo com o objetivo de estimular a política legislativa nacional em determinado sentido, como é o caso das Convenções prioritárias, por exemplo.

Apesar de a necessidade de se legislar no âmbito interno variar conforme a Convenção, segundo Valticos (1977), a maioria delas não é executável em si mesmo, ou seja, não são redigidas em termos bastante precisos para serem diretamente aplicáveis, simplesmente porque foram pensadas para serem incorporados ao sistema jurídico interno dos países. Dessa forma, na maioria dos casos, é necessária a produção normativa.

2.1 AS NORMAS DA OIT COMO NORMAS DE DIREITOS HUMANOS

As Convenções compõem eixo de proteção de direitos trabalhistas de indisponibilidade absoluta com o condão de assegurar o patamar civilizatório mínimo universalmente, ou seja, abrangendo não só a sobrevivência digna do trabalhador, mas de toda humanidade.

Analisando a produção acadêmica nacional na área, destacam-se dois trabalhos que preconizam tal ideia, que são os de Miron Tafuri Queiroz (2009) e o de Sandor Ramiro Darn Zapata (2014).

Queiroz (2009) que, em sua dissertação de mestrado apresentada na Universidade de São Paulo, com base no critério da universalidade, e adotando como referenciais e paradigmas a Declaração Universal de Direitos do Homem (DUDH), o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP) e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) da ONU, destacou nove Convenções da OIT que não teriam a natureza de normas de direitos humanos.

Para Queiroz (2009), as Convenções da OIT de número: 22 (sobre o contrato de engajamento marítimo); 69 (sobre o certificado de aptidão de cozinheiros de navio); 74 (sobre certificado de marinheiro preferente); 108 (sobre documentos de identidade dos marítimos); 116 (referente à revisão dos artigos finais); 125 (sobre o cerificado de competência dos pescadores); 144 (sobre consulta tripartite); 160 (sobre estatísticas no trabalho); 185 (sobre documentos de identidade dos marítimos) não se enquadrariam como normas de direitos humanos porque não preconizam nenhum dos princípios axiológicos previstos na Declaração Universal de 1948 e dos Pactos Internacionais de 1966 da ONU.

No mesmo sentido, foi a dissertação apresentada por Zapata (2014) na Universidade Estadual Paulista que, atualizando os dados propostos por Queiroz (2009), identificou 12 Convenções da OIT que não versam sobre direitos humanos.

Com relação às nove Convenções excluídas por Zapata (2014) retirou a Convenção 144 por crer que este diploma possui conteúdo de direitos humanos e acrescentou as Convenções de número: 53 (sobre certificados de capacidade); 63 (sobre estatísticas de salário); 80 (sobre a revisão de artigos finais) e 114 (contrato de enrolamento de pescadores) por terem conteúdo meramente procedimental e burocrático.

Entretanto, não obstante o critério estabelecido, acredita-se que todas as Convenções da OIT apresentam natureza de direitos humanos, porque por mais que possuam normas procedimentais ou de conteúdo burocrático, em menor ou maior grau, todas apresentam as características das normas da espécie e visam garantir patamar civilizatório mínimo de dignidade para todos os seres humanos.

Frise-se que a OIT nunca delimitou dentre as suas Convenções aquelas que consagrariam em seu conteúdo as normas de direitos humanos. A Declaração de 1998 teve como escopo eleger Convenções que, por seu conteúdo, mais refletiriam os princípios basilares da instituição e que devem ser observadas independentemente da ratificação do instrumento. Contudo, não teve como objetivo afirmar quais são as normas de direitos humanos ou não. Assim, não é possível afirmar que a OIT delimitou em tal Declaração quais suas Convenções de direitos humanos.

No Brasil, em face da natureza de norma de direitos humanos anteriormente defendida e considerando que desde a Emenda Constitucional (EC) n^o 45, cinco Convenções da OIT foram aprovadas e nenhuma delas obteve a aprovação por maioria qualificada, nos termos do art. 5^o, §3^o, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), é possível concluir que todas as convenções da OIT possuem, no mínimo, hierarquia supralegal, ou seja, situando-se abaixo da Constituição e acima das leis ordinárias (Franco Filho; Mazzuoli, 2016).

Não se ignora o posicionamento doutrinário no sentido de que as Convenções da OIT possuem hierarquia material de norma constitucional, inserindo-se no bloco de constitucionalidade em face do art. 5^o, §2^o da CRFB/1988. Valerio Mazzuolli (2013) explica essa hipótese enfatizando que os parágrafos segundo e terceiro do art. 5º da CRFB/1988 não são excludentes ou incompatíveis. O último dispositivo apenas possibilita que, além de materialmente constitucionais, os Tratados Internacionais de direitos humanos sejam formalmente constitucionais; por tal razão, as Convenções teriam sido integradas ao direito brasileiro com o status de norma materialmente constitucional.

No mesmo sentido, Lorena Vasconcelos Porto, em análise específica sobre a Convenção 158 da OIT a enquadra com a hierarquia de norma constitucional, ao afirmar:

Assim, por força do mandamento contido no art. 5, §2, da Carta Magna, os tratados internacionais que veiculem normas protetivas dos direitos humanos são recepcionadas, na ordem jurídica interna, com status de normas constitucionais. Não há como conceber a existência de normas definidoras de direitos fundamentais situadas abaixo da Carta da República, no mesmo plano da legislação infraconstitucional. Caso assim entendesse, admitir-se-ia a livre revogação dessas normas pelo legislador ordinário, o que é inaceitável. [...] Dessa forma, resta solar que a Convenção 158 é um tratado internacional que contém normas de proteção a direitos fundamentais. Assim sendo, foi incorporada na ordem jurídica interna com status constitucional, tornando-se parte integrante da Constituição Federal de 1988, por força de seu art. 5, §2 (Porto, 2011, p. 16).

Destaque-se, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal (STF) não alberga a tese em análise, entendendo que os Tratados Internacionais de Direitos Humanos (TIDHs), ratificados após a EC n^o 45, que não sejam aprovados com o quórum de EC, bem como os anteriores a tal emenda, gozam de hierarquia supralegal.

Com relação às Convenções da OIT, obviamente, a jurisprudência do STF não é diferente. Embora a análise mais detalhada da aplicação das Convenções no Poder Judiciário brasileiro somente seja feita no próximo capítulo e ainda seja bastante tímida no âmbito da mencionada Corte, é possível concluir que esse Tribunal não compartilha da mesma ideia defendida por Mazzuolli (2016) e Porto (2011), ressaltando a supralegalidade das normas internacionais em análise por terem conteúdo de direitos humanos.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A problemática investigada na presente pesquisa envolveu a análise de como o direito internacional do trabalho impacta na legislação específica dos países. Para tanto, as seções foram construídas com o objetivo de analisar como o Poder Judiciário deve enfrentar o conflito entre as Convenções da OIT e as normas trabalhistas internas de cada país, buscando definir especificamente a hierarquia de tais normas internacionais e os efeitos jurídicos destas sobre aquelas.

A aplicação das Convenções da OIT foi descrita como impositiva e necessária, não sujeita a sectarismos ou juízos discricionários no Brasil. No entanto, nosso entendimento é o de que na interpretação das Convenções da OIT deve ser observado o princípio pro homine, inerente a normas de direitos humanos, que preconiza a aplicação da norma mais favorável ao ser humano, o que, em tese, poderia tornar até mesmo desnecessário o estudo quanto à hierarquia dessas normas, não fosse o fato de, adotada a tese da supralegalidade – ou mesmo da constitucionalidade –, de pronto se ter por preponderantes tais Convenções frente a normas legais passíveis de interpretação restritiva.

4 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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