1. INTRODUÇÃO

Atualmente, grande parte das obras e serviços de responsabilidade dos diversos órgãos e entidades da Administração Pública são realizados por meio de convênios. Todavia, não raro se costuma ter notícia de desvios de verbas, obras inacabadas e de uma série de irregularidades outras na execução dos convênios.

Nesse contexto, avulta a relevância e indispensabilidade do acompanhamento e da fiscalização da realização do convênio por parte do órgão ou entidade que transfere os recursos destinados à execução do objeto avençado entre as partes.

O presente trabalho tem por objetivo promover um breve exame sobre as atribuições do órgão concedente da Administração Pública no desempenho dessas atividades de acompanhamento e fiscalização da execução física e financeira dos convênios.

2. DESENVOLVIMENTO

O Decreto n.º 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, define o convênio em seu art. 1º, § 1º, inciso I, nos seguintes termos: 

I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação; 

A respeito do tema, leciona Marçal Justen Filho[1] que o convênio “é um acordo de vontades, em que pelo menos uma das partes integra a Administração Pública, por meio do qual são conjugados esforços e (ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas”.

Já segundo Hely Lopes Meirelles[2], “os convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes”.

Em atenção ao art. 18 do Decreto n.º 6.170/2007, segundo o qual “Os Ministros de Estado da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União editarão ato conjunto para execução do disposto neste Decreto”, foi editada pelos referidos Ministros de Estado a Portaria Interministerial n.º 507, de 24 de novembro de 2011, que regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.

Em seu art. 2º, incisos I e II, a Portaria Interministerial MF/MP/CGU n.º 507/2011 assim definiu os participantes do convênio, in verbis:

I - concedente: órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, responsável pela transferência dos recursos financeiros e pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio;

II - convenente: órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, consórcio público ou entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administração pública federal pactua a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco; também entendido como contratado no âmbito do Contrato de Repasse;

Sobre as atribuições do concedente, dispõe o art. 5º da Portaria Interministerial MP/MF/CGU n.º 507/2011:

Art. 5º Ao concedente caberá promover:

I - a gestão dos programas, projetos e atividades, mediante:

a) monitoramento, acompanhamento e fiscalização do convênio, além da avaliação da execução e dos resultados;

II - a operacionalização da execução dos programas, projetos e atividades, mediante:

a) divulgação de atos normativos e orientações aos convenentes;

(..)

c) celebração dos convênios decorrentes das propostas selecionadas;

d) verificação de realização do procedimento licitatório pelo convenente, atendo-se à documentação no que tange: à contemporaneidade do certame; aos preços do licitante vencedor e sua compatibilidade com os preços de referência; ao respectivo enquadramento do objeto conveniado com o efetivamente licitado; e, ao fornecimento pelo convenente de declaração expressa firmada por representante legal do órgão ou entidade convenente, ou registro no SICONV que a substitua, atestando o atendimento às disposições legais aplicáveis;

(...)

f) acompanhamento e ateste da execução do objeto conveniado, assim como verificação da regular aplicação das parcelas de recursos, condicionando sua liberação ao cumprimento de metas previamente estabelecidas;

g) análise e aprovação da prestação de contas dos recursos aplicados;

h) notificação do convenente, quando não apresentada a prestação de contas dos recursos aplicados ou constatada a má aplicação dos recursos públicos transferidos, e instaurando, se for o caso, a competente Tomada de Contas Especial.

(...)

§ 2º A fiscalização pelo concedente consistirá em:

I - ateste da aquisição de bens e da execução dos serviços realizados no âmbito do convênio a cada medição, por meio da verificação da compatibilidade dos quantitativos apresentados nas medições com os quantitativos efetivamente executados, ressalvado o disposto no Título V, Capítulo VII – Do procedimento Simplificado de Fiscalização, Contratação, Execução e Acompanhamento para Obras e Serviços de Engenharia de Pequeno Valor; e

II - análise e aprovação das eventuais reformulações de projetos básicos quando houver modificação dos projetos de engenharia e das especificações dos serviços, desde que fundamentadas e justificadas em relatórios técnicos de engenharia elaborados pelo convenente, preferencialmente aprovadas pelo responsável técnico pela elaboração dos projetos de engenharia, observando todas as exigências estabelecidas pela Lei nº 8.666, de 1993, para alteração de contratos administrativos.

§ 3º O concedente deverá verificar a existência de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, quando se tratar de obras e serviços de engenharia.

Já os arts 65 a 68 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU n.º 507/2011 assim estabelecem:

Art. 65. A execução será acompanhada e fiscalizada de forma a garantir a regularidade dos atos praticados e a plena execução do objeto, respondendo o convenente pelos danos causados a terceiros, decorrentes de culpa ou dolo na execução do convênio.

§ 1º Os agentes que fizerem parte do ciclo de transferência de recursos são responsáveis, para todos os efeitos, pelos atos que praticarem no acompanhamento e fiscalização da execução do convênio.

§ 2º Os processos, documentos ou informações referentes à execução de convênio não poderão ser sonegados aos servidores dos órgãos e entidades públicas concedentes e dos órgãos de controle interno do Poder Executivo Federal e externo da União.

§ 3º Aquele que, por ação ou omissão, causar embaraço, constrangimento ou obstáculo à atuação do concedente e dos órgãos de controle interno e externo do Poder Executivo Federal, no desempenho de suas funções institucionais relativas ao acompanhamento e fiscalização dos recursos federais transferidos, ficará sujeito à responsabilização administrativa, civil e penal.

Art. 66. O concedente deverá prover as condições necessárias à realização das atividades de acompanhamento do objeto pactuado, conforme o Plano de Trabalho e a metodologia estabelecida no instrumento, programando visitas ao local da execução com tal finalidade que, caso não ocorram, deverão ser devidamente justificadas.

Parágrafo único. No caso de realização de obras por convênio, o concedente deverá comprovar que dispõe de estrutura que permita acompanhar e fiscalizar a execução do objeto, de forma a garantir a regularidade dos atos praticados e a plena execução do objeto, nos termos desta Portaria, em especial o cumprimento dos prazos de análise da respectiva prestação de contas.

Art. 67. A execução do convênio será acompanhada por um representante do concedente, especialmente designado e registrado no SICONV, que anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à consecução do objeto, adotando as medidas necessárias à regularização das falhas observadas.

§ 1º O concedente deverá registrar no SICONV os atos de acompanhamento da execução do objeto e fiscalização do convênio, conforme disposto no art. 3º.

§ 2º O concedente, no exercício das atividades de fiscalização e acompanhamento do convênio, poderá:

I - valer-se do apoio técnico de terceiros;

II - delegar competência ou firmar parcerias com outros órgãos ou entidades que se situem próximos ao local de aplicação dos recursos, com tal finalidade; e

III - reorientar ações e decidir quanto à aceitação de justificativas sobre impropriedades identificadas na execução do instrumento.

§ 3º Além do acompanhamento de que trata o § 2º, a Controladoria Geral da União - CGU realizará auditorias periódicas nos instrumentos celebrados pela União.

Art. 68. No acompanhamento e fiscalização do objeto serão verificados:

I - a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, na forma da legislação aplicável;

II - a compatibilidade entre a execução do objeto, o que foi estabelecido no Plano de Trabalho, e os desembolsos e pagamentos, conforme os cronogramas apresentados;

III - a regularidade das informações registradas pelo convenente no SICONV; e

IV - o cumprimento das metas do Plano de Trabalho nas condições estabelecidas.

Segundo disposição expressa da referida portaria, todos os agentes que fazem parte do ciclo de transferência dos recursos (concedente, convenente, executor, contratada, instituição financeira mandatária da União, independentemente da fiscalização a cargo dos órgãos de controle interno e externo) são responsáveis, para todos os efeitos, pelos atos que praticarem no acompanhamento e fiscalização da execução do convênio.

Daí porque, tanto concedente quanto convenente têm a expressa obrigação de acompanhar e fiscalizar, em suas esferas de competências, o desenvolvimento da execução do objeto ajustado.

No que importa ao presente trabalho, tem-se que a ratio essendi para o dever de fiscalização por parte do concedente reside, decerto, no fato de que ele é o órgão que transfere ao convenente os recursos alocados em sua dotação orçamentária, a fim de melhor viabilizar a execução de determinada obra ou serviço. Em outras palavras, cabe ao órgão concedente zelar pela regularidade de utilização dos recursos transferidos ao órgão convenente, visando garantir que o objeto almejado será executado da forma ajustada.

Nesse sentido, inclusive, já dispõe, há muito, o art. 10, § 6º, do Decreto-Lei n.º 200/67, ao tratar da descentralização administrativa, que “Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão contrôle e fiscalização indispensáveis sôbre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios”.

Nesse contexto, estabelece a Portaria Interministerial MF/MP/CGU n.º 507/2011 que a fiscalização a ser exercida pelo concedente é uma das formas de gestão dos programas, projetos e atividades a serem desenvolvidas no âmbito do convênio, e tem por objetivo exatamente garantir a regularidade dos atos praticados e a plena execução do objeto pactuado.

Para exercer tais atividades de acompanhamento e fiscalização, dispõe a regulamentação federal que deverá ser indicado um representante do órgão concedente, especialmente designado e registrado no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV), que deverá anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à consecução do objeto, adotando as medidas necessárias à regularização das falhas observadas. É o costumeiramente chamado “fiscal do convênio”.

Examinando as normas já citadas, percebe-se que nenhuma delas houve por bem estabelecer, de forma minuciosa, as “competências” ou “atribuições” do fiscal do convênio. E nem poderia ser de outra forma, sob pena de se engessar tal atividade administrativa, ante a eventual impossibilidade ou inviabilidade de enquadramento das funções previstas normativamente com as nuances infinitas das situações concretas enfrentadas pela Administração.

Todavia, as normas conferiram à Administração relevantes vetores para o exercício das atividades de acompanhamento e fiscalização da execução do convênio por parte do órgão ou entidade concedente.

Nesse sentido, dispõe o art. 5º, § 2º, da Portaria Interministerial MF/MP/CGU n.º 507/2011 que a fiscalização pelo concedente consistirá no ateste da aquisição de bens e da execução dos serviços realizados no âmbito do convênio a cada medição, por meio da verificação da compatibilidade dos quantitativos apresentados nas medições com os quantitativos efetivamente executados, e na análise e aprovação das eventuais reformulações de projetos básicos, quando houver modificação dos projetos de engenharia e das especificações dos serviços, desde que fundamentadas e justificadas em relatórios técnicos de engenharia elaborados pelo convenente, preferencialmente aprovadas pelo responsável técnico pela elaboração dos projetos de engenharia, observando todas as exigências estabelecidas pela Lei nº 8.666, de 1993, para alteração de contratos administrativos.

Igualmente, aludida portaria estabelece aspectos mínimos a serem observados pela fiscalização dos convênios, a saber:

a) a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos, na forma da legislação aplicável;

b) a compatibilidade entre a execução do objeto, o que foi estabelecido no Plano de Trabalho, e os desembolsos e pagamentos, conforme os cronogramas apresentados;

c) a regularidade das informações registradas pelo convenente ou contratado no SICONV; e

d) o cumprimento das metas do Plano de Trabalho nas condições estabelecidas.

Tais aspectos e atividades não são exaustivos, de modo que o fiscal do convênio, no acompanhamento e fiscalização da execução do ajuste, deve atuar visando garantir a regularidade de todos os atos praticados, sobretudo da aplicação dos recursos transferidos ao órgão convenente, zelando para que o objeto pactuado seja, ao final, executado e entregue ao órgão concedente na forma e nos termos acordados.

O órgão concedente deve manter uma certa rotina de fiscalização, elaborando um planejamento adequado e adotando metodologia própria, de acordo com suas peculiaridades, para executar as atividades de acompanhamento e fiscalização da execução do convênio, de maneira que possa, no mínimo:

a) identificar as atividades que potencialmente devam ser objeto de fiscalização;

b) priorizar as atividades e aprofundar o conhecimento sobre elas, de forma a identificar as etapas de execução, os agentes, as fragilidades, dentre outros aspectos;

c) elaborar um plano de fiscalização e acompanhamento, complementado por questionários de suporte;

d) após a execução das fiscalizações, elaborar os respectivos relatórios, e

e) instituir sistemática de acompanhamento a partir de dados e informações verificadas.

Nessa linha, “O exame de relatórios, de prestações parciais de contas, visitas ao local onde as atividades objeto do convênio são desenvolvidas, são meios necessários ao exercício da fiscalização, com relação à qual responsabilizam-se os agentes públicos, inclusive pela liberação de mais verbas para os convenentes”.[3]

A fiscalização dos convênios, portanto, “é de extrema importância, pois somente assim poder-se-á corrigir possíveis lacunas e obter o resultado pactuado de forma satisfatória, além da execução integral com a qualidade esperada e a boa e regular aplicação do recurso”. [4]

Daí porque os órgãos de controle vêm recomendando e determinando cada vez mais que a Administração Púbica intensifique e aperfeiçoe os procedimentos de acompanhamento e fiscalização dos recursos repassados e da execução do objeto no âmbito dos convênios celebrados, como revelam os seguintes precedentes do Tribunal de Contas da União (TCU):

9.1. determinar ao Incra que:

9.1.1. apresente, em 90 dias, plano de ação explicitando o cronograma de medidas a adotar para estabelecer mecanismos de supervisão e controle, pela diretoria de desenvolvimento de projetos de assentamento e pela presidência do Incra, quanto à fundamentação e detalhamento dos objetos de convênio, aos procedimentos para a avaliação da capacidade técnica dos convenentes, à suficiência dos projetos básicos e planos de trabalho, aos procedimentos de fiscalização e apreciação das prestações de contas, com vistas a assegurar o estrito cumprimento do que dispõe o Decreto nº 6.170/2007 (com dispositivos alterados pelos Decretos nº 6.329/2007 e 6.428/2008, acrescidos pelo Decreto nº 6.497/2008) e a Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008, com aplicação supletiva da IN STN nº 1/1997 naquilo que não for incompatível com os dispositivos do novo ordenamento inaugurado pelo Decreto nº 6.170/2007;

9.1.2. em todos os convênios que doravante firmar, inclua cláusula que indique, de forma clara e precisa, o modo pelo qual a execução do objeto será acompanhada, de modo a garantir a plena execução física do objeto, conforme determina expressamente o art. 6º do Decreto nº 6.170/2007;

9.2. alertar o diretor de desenvolvimento de projetos de assentamento e o presidente do Incra que poderão estar sujeitos a responsabilização, solidariamente com os superintendentes regionais, nas situações em que, na gestão de convênios e ajustes similares, for constatado descumprimento injustificado das normas do Decreto nº 6.170/2007 e da Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008, com aplicação supletiva da IN STN nº 1/1997. (Acórdão 2.508/2010-TCU-Plenário)

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

(...) 

9.3. determinar à Coordenação-Geral de Convênios do Ministério da Integração Nacional que adote as medidas pertinentes para assegurar tempestividade e eficiência nas fiscalizações que realizar com o intuito de verificar o cumprimento do objeto pactuado nos convênios que celebra, de modo a evitar a deficiência apurada na fiscalização referente ao Convênio nº 198/2001/MI, firmado com o Município de Mucajaí/RR;

9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamentam, à Coordenação-Geral de Convênios do Ministério da integração Nacional;   

9.5. arquivar os presentes autos. (Acórdão nº 4220/2010 – TCU – 1ª Câmara)

Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 determinar ao DNIT, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/92, que aprimore seus procedimentos para a celebração, fiscalização e gerenciamento da área de convênios de modo a encaminhar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, relatório gerencial, em meio eletrônico, proveniente de banco de dados atualizado, contendo as seguintes informações:  

(...)

9.1.2. Para cada prestação de contas:

9.1.2.1. Data de recebimento;

9.1.2.2. Arquivo com relatório da fiscalização, contendo: descrição dos serviços realizados e medidos, período de execução dos serviços, avaliação da qualidade e da adequação ao projeto, fotografias dos serviços realizados, memórias de cálculo, demonstração da adequação dos serviços com a parcela de repasse objeto da prestação de contas e com o cronograma, informações de licença de instalação (número, data, período e condicionantes), informações sobre o atendimento a condicionantes ambientais, informações sobre desapropriações, justificativas para atrasos e problemas encontrados, ações adotadas para solução de eventuais problemas, avaliação da atuação do convenente, informações sobre os processos de contratação realizados pelo convenente, avaliação do alcance dos objetivos do convênio, entre outras informações relevantes;

9.1.2.3. Termo de aceitação dos serviços, em caso de ser a prestação final;

9.1.2.4. Responsável pela fiscalização;

9.1.2.5. Resultado da avaliação da área responsável pela prestação de contas;

9.1.2.6. Data da aprovação da prestação de contas;

9.1.2.7. Informações sobre tomadas de contas especiais, tais como: data de autuação, responsáveis, valores, etc.(...) (Acórdão nº 1106/2010 – TCU – Plenário)

Impende registrar, inclusive, que o dever de fiscalização dos convênios por parte do órgão ou entidade concedente da Administração Pública também deflui da previsão constante no art. 116, § 3º, da Lei n.º 8.666/1993, in verbis:

Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

(...)

§ 3^o  As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:

I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;

II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;

III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.

Evidente, pois, em face de todas as considerações acima expostas, que a Administração tem o poder-dever de acompanhar e fiscalizar a atuação do convenente na execução do objeto do convênio, sendo de sua responsabilidade, dentre outros aspectos, orientar o convenente quanto à correta aplicação dos recursos repassados e avaliar o cumprimento do objeto e a compatibilidade entre o que foi pactuado pelas partes e o que foi efetivamente executado.

Não é demais salientar, inclusive, que as regras acerca do acompanhamento e da fiscalização dos convênios devem estar expressas no respectivo instrumento firmado entre as partes. Nesse sentido, inclusive, prevê o art. 43, inciso XV, da Portaria Interministerial MF/MP/CGU n.º 507/2011, que constitui cláusula necessária do convênio aquela que discipline “a forma pela qual a execução física do objeto será acompanhada pelo concedente, inclusive com a indicação dos recursos humanos e tecnológicos que serão empregados na atividade ou, se for o caso, a indicação da participação de órgãos ou entidades previstos no § 2° do art. 67 desta Portaria”.

Prevê, ainda, o referido art. 43 da Portaria Interministerial MF/MP/CGU n.º 507/2011, em seu inciso XVI, que também constitui cláusula necessária do convênio a que autorize “o livre acesso dos servidores dos órgãos ou entidades públicas concedentes e os do controle interno do Poder Executivo Federal, bem como do Tribunal de Contas da União aos processos, documentos, informações referentes aos instrumentos de transferências regulamentados por esta Portaria, bem como aos locais de execução do objeto;”.

Por fim, é de se registrar que se encontra disponível no Portal dos Convênios (https://www.convenios.gov.br/portal/manuais/Manual_Concedente_Acompanhamento_Fiscalizacao_14052013.pdf), o Manual de Acompanhamento e Fiscalização – Concedente, Instituição Mandatária e Convenente, com orientações acerca da operacionalização dos procedimentos de acompanhamento e fiscalização de convênios no SICONV, instrumento de grande valia para auxiliar o gestor público no desempenho desse relevante mister.

3. CONCLUSÃO

Em face de todas as considerações formuladas ao longo do texto, conclui-se que compete ao órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela transferência de recursos financeiros no âmbito dos convênios acompanhar e fiscalizar a execução do ajuste, por meio de seus representantes especificamente designados para esse fim, os quais, presentando o órgão concedente, deverão praticar todos os atos necessários para o desenvolvimento dessas atividades, tendo como diretriz uma atuação voltada para a garantia da regularidade de todos os atos praticados na execução do convênio, sobretudo da boa e regular aplicação dos recursos transferidos ao órgão convenente e da garantia de que o objeto ajustado será devidamente executado e entregue ao final à Administração, de acordo com as especificações técnicas, as metas e os cronogramas estabelecidos pelas partes, tudo com a observância dos vetores previstos na Lei n.º 8.666/1993, no Decreto n.º 6.170/2007 e na Portaria Interministerial MF/MP/CGU n.º 507/2011.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

HUPSEL, Edite Mesquita. Convênios Administrativos – Anotações. Disponível em: ‹https://www.webzenite.com.br/documentoscliente/8c6dc0ab-cce0-4158-9a97-93ec507b890b?tt=fiscaliza%E7%E3o+conv%EAnios›. Acesso em 12 de dez. 2014.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 15ª ed. São Paulo: Dialética, 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed. São Paulo: Malheiros, 2008.