RESUMO: A presente contribuição tem como objetivo traçar as primeiras linhas no estudo do parecer jurídico, mais precisamente daqueles lavrados no exercício da Advocacia Pública, sendo fundamental para o perfeito andamento da atividade administrativa. Em que pese a necessidade de utilização rotineira, há ainda certo desconhecimento ou inexperiência a respeito de sua estrutura, de seu conteúdo, e, principalmente, de sua relevância. É por meio de sua elaboração que se deve manifestar a devida apreciação jurídica tanto sobre assuntos rotineiros quanto aqueles de extrema complexidade. Independentemente do caso, a opinião jurídica abalizada e técnica é imprescindível para o bom funcionamento do Estado. Ademais, alguns apontamentos serão apresentados para a formulação da estrutura de um parecer exarado por um Advogado Público.

Palavras-chave: Parecer jurídico. Advocacia Pública.

Sumário: Introdução; 1 Natureza jurídica do parecer exarado pelo Advogado Público; 1.1 Classificação dos pareceres; 2. Responsabilidade do parecerista; 3. Estrutura do parecer; 3.1 Caso prático; Conclusão; Referências bibliográficas.

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Introdução

De início, há de se esclarecer que a elaboração um parecer não é um ato privativo do exercício da Advocacia Pública como Função Essencial à Justiça, seja porquanto é utilizada também por outras instituições, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas, seja por também ser não raro utilizado na própria iniciativa privada, a exemplo de complexas consultas exaradas por escritórios de advocacia como manifestação de planejamento tributário pelo contribuinte.

Porém, de qualquer sorte, não se pode deixar de consignar que a atividade do Advogado Público, a par de sua função contenciosa, qual seja, de representar judicial e extrajudicialmente o ente público a qual se mantém vinculado, também exerce a imprescindível função de consultoria, de assessoramento do Poder Executivo, de regra, sendo essa a linha tracejada no presente trabalho.

Nesta toada, impõe a exposição da natureza jurídica do parecer, para, empós, classificá-lo a respeito de sua obrigatoriedade e vinculação ao setor solicitante.

Destarte, cumpre não só apresentar uma estrutura padronizada no processo de elaboração do parecer, mas também indicar a melhor maneira de expressar o conteúdo nele devido, não se esquecendo de que o parecer é uma manifestação jurídica àqueles, muitas vezes, desprovidos da respectiva formação, exigindo-se, portanto, uma linguagem simples e acessível, porém, ao mesmo tempo, não se admitindo uma escrita desidiosa ou simplória que nada esclarece.

1 Natureza jurídica do parecer exarado pelo Advogado Público

Em linhas gerais, o parecer emite um juízo de valor qualificado, mais precisamente uma opinião jurídica abalizada a respeito de determinado tema de interesse da Administração, elaborado seja pela dúvida suscitada, seja também pela necessidade de sua emissão.

É, inquestionavelmente, ato administrativo, o qual, segundo Dirley da Cunha Júnior, “é espécie do gênero ato jurídico, regido pelo direito público, do qual se vale o Estado ou quem age em nome dele, para exprimir, unilateralmente, uma declaração de vontade, fundada na lei e voltada ao desempenho de funções administrativas na gestão do interesse coletivo”^[1].

Mais precisamente, o parecer jurídico apresenta-se como ato administrativo de natureza enunciativa, com a função de expressar determinada opinião, e, com isso, atestar ou reconhecer uma situação fática ou jurídica sob consulta. Segundo o autor acima destacado, os pareceres “simplesmente manifestam a opinião ou o conhecimento da Administração Pública sobre determinada situação fática ou jurídica, sem produzirem qualquer efeito jurídico imediato”^[2].

1.1 Classificação dos pareceres

Uma vez exposta a natureza jurídica do parecer como ato administrativo enunciativo, cumpre esclarecer sua classificação com base na necessidade de produzi-lo, bem como na existência ou não de observância obrigatória.

Primeiramente, tem-se que a classificação a ser utilizada baseia-se na exposta em paradigmático julgado do Supremo Tribunal Federal, cuja ementa segue transcrita:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA. I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurança deferido.^[3]

Uma vez apresentada a ementa do julgado, percebe-se que há os pareceres ditos “facultativos”, os quais seriam aqueles advindos não de uma imposição legal, mas tão somente de uma dúvida suscitada pela repartição ou setor competente, sendo a grande maioria dos casos.

Isso porque o aspecto subjetivo da Administração, qual seja, o conjunto de pessoas que nela trabalham, não possuem a necessária formação jurídica para proceder a seu exercício funcional sem o surgimento de questões jurídicas relevantes. Daí a importância do suporte a ser deferido pelo Advogado Público para que a atividade administrativa não sofra solução de continuidade diante de cada questionamento jurídico enfrentado.

A título de exposição de pareceres facultativos, imagine-se a série de questionamentos relativos a servidor público, como, por exemplo, suas férias (período aquisitivo, termo inicial e final, possibilidade ou não de convocação, incidência ou não de contribuição previdenciária e de Imposto de Renda etc.).

Ademais, o parecer pode ser de natureza obrigatória, ou seja, sua emissão é compulsória, de modo que não se pode permitir o prosseguimento da atividade administrativa sem a correspondente manifestação jurídica.

Como exemplo, tem-se o artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, segundo o qual “As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração”.

Nesta toada, a própria lei impõe a necessidade de emissão da consultoria jurídica, de forma a dar maior substrato ao procedimento administrativo. No caso, haja vista ser obrigatório, o Administrador só poderá agir em desconformidade com o parecer lavrado caso haja manifestação jurídica opinativa exarada em parecer posterior, de modo a se resguardar. No caso do exemplo dado, o gestor somente poderá atuar de maneira diversa ao determinado caso parecer superveniente ampare seu intento.

Por fim, há a figura do parecer vinculante, o qual, além de ser necessário (obrigatoriedade de sua emissão), é de observância compulsória (obrigatoriedade de seu conteúdo). É que, no caso, o processo passa a integrar o próprio ato administrativo, dele fazendo parte.

2 Responsabilidade do parecerista

Consoante já afirmado acima, em que pese respeitável setor doutrinário e jurisprudencial já ter admitido o art. 38, parágrafo único, da Lei de Licitações, como exemplo de parecer vinculante, e, portanto, de responsabilidade solidária do parecerista, prevalece o entendimento externado por José dos Santos Carvalho Filho:

Não nos parece correto, portanto, atribuir, a priori, responsabilidade solidária a servidores pareceristas quando opinam, sobre o aspecto formal ou substancial (em tese), pela aprovação ou ratificação de contratos e convênios, tal como exigido no art. 38 da Lei nº 8.666/1993 (Estatuto dos Contratos e Licitações), e isso porque o conteúdo dos ajustes depende de outras autoridades administrativas, e não dos pareceristas. Essa responsabilidade não pode ser atribuída por presunção e só se legitima no caso de conduta dolosa, como já afirmado, ou por erro grosseiro injustificável. [4]

Sendo assim, o autor supra, ao concluir sobre o tema, dispõe que "a responsabilidade do parecerista pelo fato de ter sugerido mal somente lhe pode ser atribuída se houver comprovação indiscutível de que agiu dolosamente, vale dizer, com o intuito predeterminado de cometer improbidade administrativa"[5].

Em verdade, o que se aproximaria de um parecer vinculante (de emissão e observância obrigatórias) encaixa-se melhor no que se denomina de parecer normativo. Nas palavras de Matheus Carvalho:

Ademais, é possível a edição de pareceres normativos. Com efeito, o parecer jurídico nasce de uma necessidade do administrador que, na maioria das vezes, o apresenta para uma determinada situação individual. Contudo, há ocasiões, em que este mesmo parecer pode tornar-se geral, e ser obrigatória a sua aplicação para todos os casos idênticos que passarem a existir. Ele é então denominado de parecer normativo. Nesses casos, o parecer terá caráter geral e abstrato se aplicando a todos os casos similares àquele que deu origem a sua edição[6].

Portanto, percebe-se que o entendimento majoritário, e que também confere maior independência técnica ao Advogado Público ao exarar o parecer, é no sentido de que somente haverá responsabilidade do respectivo parecerista se ele tiver atuado de forma dolosa, ou com erro grosseiro ao emanar o ato de opinião.

E tal raciocínio não poderia ser diverso, pois a emissão do respectivo parecer jurídico tão somente exterioriza uma opinião técnica a ser utilizada como guia ao Administrador, não o vinculando de regra, pois munido de discricionariedade (um juízo de valor eivado de conveniência e oportunidade) de seguir a opinião disposta ou não, e, a partir disso, exercer sua competência decisória e por ela se responsabilizar.

Por fim, Matheus Carvalho ainda destaca a possibilidade de emissão de pareceres técnicos, os quais “podem ser conceituados como o pronunciamento opinativo de órgão ou agente sobre determinada situação relacionada à sua área técnica de atuação”. Destarte, por serem dotados de uma peculiar expertise (conhecimento específico em determinada área do saber), “não se subordinam ao escalonamento hierárquico da Administração Pública, admitindo-se somente que seu mérito seja discutido por agentes especializados na mesma área técnica.”[7]

Como exemplo, citam-se os pareceres técnicos exarados pelas Agências Reguladoras, autarquias sob regime especial que controlam e fiscalizam o funcionamento de certos serviços públicos, com quadro de pessoal altamente qualificado para o exercício da função.

3. Estrutura do parecer.

Uma vez definida a natureza jurídica do parecer, bem como suas classificações, cumpre agora iniciar o aspecto prático de sua elaboração, qual seja, a formação de sua estrutura ou a montagem de seu “esqueleto”, rememorando-se que não há molduras pré-definidas ou obrigatórias, mas padrões que, a despeito de simples, são exteriorizados com o propósito de propiciar organização, com a apresentação de “começo, meio e fim”.

A linha inicial traduz-se como a identificação do parecer, geralmente por uma numeração específica do órgão ou setor competente. Como exemplo, traz-se a identificação “Parecer PR/PRJ/032/2017”. De sua leitura percebe-se que houve um parecer elaborado pela Procuradoria Jurídica, de número 32, no ano de 2017.

Na linha subsequente, recomenda-se atrelar o parecer já numerado com o processo a que se refere. Ainda no exemplo acima, o “Parecer PR/PRJ/032/2017” está relacionado ao “Processo PADM/GAF/050/2017”, no qual, segundo as siglas comumente utilizadas no setor administrativo do órgão competente, traduzem a ideia de que o parecer supracitado está atrelado a um processo administrativo de número 50, do ano 2017, da Gerência Administrativo-Financeira.

Obviamente, esses são dados extraídos de casos práticos da atividade administrativa. Logo, como ensejam risco de identificação, em provas de concursos públicos, as qualificações serão as mais simples possíveis, como, por exemplo, “Parecer nº” e “Processo nº”.

Adiante, introduz-se o “Solicitante” ou “Interessado”, autoridade ou funcionário de onde parte a consulta jurídica a ser respondida via parecer, a ser preenchido de acordo com o caso concreto. Mais uma vez, para fins de provas discursivas em certames, basta a identificação “Solicitante:” ou “Interessado:”.

Logo abaixo, em breve linha, expõe-se o assunto do qual o parecer jurídico irá tratar, como, por exemplo, “Participação de servidor em curso de pós-graduação custeado pela Administração Pública”.

Como última etapa de identificação do parecer (e também a mais importante), há a ementa, uma espécie de resumo no qual serão levantados os principais pontos a serem tratados no ato enunciativo, devendo transparecer a ideia já exposta para o leitor, sendo um verdadeiro guia de leitura.

Deve vir destacada com espaçamento próprio no início do documento, como se faz com o seguinte exemplo:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO E CONTRATOS. CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO ESPECIALIZADO. ÚNICA INSTITUIÇÃO POSSUIDORA DO CURSO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. DURAÇÃO DO CONTRATO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONTÍNUOS. CONSEQUÊNCIAS FUNCIONAIS. EVENTUAL RESSARCIMENTO POR PARTE DOS SERVIDORES QUE NÃO COMPLETAREM O CURSO”.

Uma vez realizado todo o procedimento de identificação, inicia-se o “começo” do parecer, traduzido por seu “Relatório”, no qual, em breves linhas, far-se-á uma exposição da situação em análise, com a exibição do questionamento a ser respondido pelo Advogado Público. Ao fim da breve exposição, costuma-se encerrar o tópico com a expressão “É o Relatório”.

Adiante, há início da parte principal do parecer, qual seja, sua “Fundamentação”. É nela que ocorrerá a exposição de fato e de direito para a resolução do caso, a qual, repise-se, deve ser feita de forma clara, sem verborragia ou expressões herméticas, pois o destinatário do parecer, na grande maioria das vezes, não terá formação jurídica. Porém, a escrita fluida não pode ser confundida com escrita simplista, que pouco esclarece, mas definida como de fácil intelecção.

 Ademais, a fim de facilitar a disposição e organização das ideias, recomenda-se (tanto na vida prática quanto na elaboração de provas), a separação das fundamentações em tópicos, segmentando os respectivos assuntos, caso sejam abordados em pluralidade.

 Por fim, encerra-se o parecer com a “Conclusão”, por meio da qual se opina pelo correto procedimento a ser trilhado, uma vez expostas as razões de fato e de direito para tanto, fechando o tópico com a expressão “É o parecer. À consideração superior”.

Empós, o parecer deve receber a devida identificação temporal, espacial e autoral, ou seja, expor o local e data de sua lavratura, bem como o nome do Procurador Jurídico que o subscreveu. Mais uma vez, reitera-se que, em sede de concurso público, em hipótese alguma deverá haver qualquer tipo de identificação, encerrando-se a petição com “Local, Data”, e, na linha seguinte, “Procurador” (ou o nome do cargo respectivo para o qual se presta o exame).

3.1 Caso prático.

Uma vez exposta a natureza jurídica a e classificação dos pareceres administrativos exarados pela Advocacia Pública, cumpre agora, a fim de condensar melhor o aprendizado, expor um caso prático enfrentado no exercício da função pública de Procurador, culminando na elaboração do respectivo parecer, mais precisamente da possibilidade de contratação direta por inexigibilidade de licitação para que servidores se capacitem e compareçam a congressos e seminários organizados pelas respectivas empresas contratadas.

Segue a respectiva manifestação jurídica:

Processo nº

Parecer nº

Interessado:

Assunto: Solicitação de servidor para inscrição em Congresso.

EMENTA: Inscrição de servidor em Congresso. Necessidade de aperfeiçoamento e atualização constante do quadro de pessoal. Especificidade do serviço que inviabiliza a competição. Hipótese típica de inexigibilidade de licitação. Possibilidade de contratação direta.

I- Relatório

Este Processo Administrativo trata da inscrição de servidor no Congresso (...), a ser oferecido pela (...), realizado em (...), no período de (...), com custo de R$ (... reais).

Instruindo o processo, têm-se: a) Comunicação Interna, assinada pelo servidor interessado, solicitando e obtendo autorização da autoridade superior, para participação no referido Congresso; b) cópia de folder, contendo informações sobre o evento em questão; c) certidões comprobatórias da regularidade fiscal, jurídica e trabalhista da entidade promotora do evento; d) espelho do Aviso de Inexigibilidade de Licitação e dotação orçamentária.

Por fim, o Processo foi encaminhado a esta Procuradoria, para análise.

É o relatório.

II- Fundamentação.

Considerando os temas a serem explorados no evento acima mencionado, infere-se que o evento em questão atende a uma demanda específica do respectivo setor, qual seja, a definição de políticas/critérios para autorização, acompanhamento e avaliação de ações de capacitação Administração Pública, assunto inerente ao trabalho cotidiano desenvolvido pelo servidor solicitante.

Com efeito, pondera-se, na espécie, a imprescindibilidade do Poder Público manter seus quadros capacitados, aptos a bem desempenhar suas funções, justificando-se, por essa razão, o aperfeiçoamento e atualização constante de seus servidores.

De outro lado, com relação especificamente ao objeto da solicitação, este apresenta especificidades que o diferenciam de outros do gênero. À semelhança de diversos outros cursos, congressos, seminários e fóruns análogos, não há viabilidade de competição para a escolha, dada a especificidade do serviço, traduzida nos temas específicos do programa, nos palestrantes ou professores selecionados, no local e no período de realização do evento, configurando-se, no caso, típica hipótese de inexigibilidade de licitação, conforme estatuído no art. 25, caput, da Lei Federal nº 8.666/93.

Nesta toada, Diógenes Gasparini assim apregoa:

(...) a inexigibilidade da licitação é a circunstância de fato encontrada na pessoa que se quer contratar, ou com quem se quer contratar, que impede o certame, a concorrência; que impossibilita o confronto das propostas para os negócios pretendidos por quem, em princípio, está obrigado a licitar, e permite a contratação direta, isto é, sem a prévia licitação. Assim, ainda que a Administração desejasse a licitação, esta seria inviável ante a absoluta ausência de concorrentes. Com efeito, onde não há disputa ou competição não há licitação. (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 542)

A propósito vale também transcrever as palavras do afamado Jorge Ulisses Jacoby, que se aplica plenamente ao caso em tela:

É também inexigível a licitação para a matrícula de servidor em curso de treinamento oferecido por instituição privada de treinamento, como seminários da Fundação Getúlio Vargas, da Editora NDJ, da Price, da TREIDE, da IOB, do Centro Brasileiro para formação Política, do Centro Brasileiro para Formação Política, do Centro Brasileiro de Administração e Direito – CEBRAD, da ASBACE, da ESAD, etc.-, porque esses eventos são realizados em períodos determinados, mostrando-se inviável a competição. (FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação Direta sem Licitação. 5ª ed., 2000, p. 540).

Com relação à proposta de preços, constata-se que, efetivamente, trata-se de proposta de adesão, sendo tal proposta apresentada de forma isonômica ao público interessado, com valor de inscrição fixo, o que sugere a inexistência de desvantagem no seu acatamento. No caso, o valor de inscrição por participante foi fixado em R$ (... reais).

De resto, cabe à Administração avaliar a pertinência das justificativas técnicas para a necessidade da contratação, a escolha do evento destinado à capacitação e os servidores que dele participarão, segundo critérios de conveniência, oportunidade e adequação, não cabendo a esta Procuradoria analisar o mérito administrativo, mas sim à autoridade administrativa competente, cuja autorização para participação do servidor no evento em destaque, repise-se, já foi chancelada por seu Dirigente máximo.

III- Conclusão.

Assim sendo, sob o prisma jurídico-formal, abstraídas as questões técnicas e meritórias da contratação, e verificada admissibilidade do preço da proposta e constatada a inviabilidade de competição pela especificidade do serviço, tem-se como juridicamente possível a contratação de forma direta, devendo-se, para tanto, proceder-se à declaração de inexigibilidade por parte de uma das autoridades administrativas responsáveis, submetendo-se tal ato à ratificação pelo Presidente, para posterior publicação do seu extrato no DOE, tudo consoante as disposições do art. 26, da Lei Federal nº 8.666/1993, para que surta seus jurídicos efeitos.

É o parecer.

Local, Data.

Procurador.

Conclusão

Ao longo do texto, deixou-se claro a importância da elaboração de um parecer jurídico pelo Advogado Público, seja por seu papel institucional, como Função Essencial à Justiça, de exercício de consultoria, seja pela necessidade de esclarecimento aos demais setores administrativos competentes a respeito de questões jurídicas alheias às inúmeras formações profissionais daqueles que compõem os quadros da Administração Pública.

Nada obstante, não se pode perder de vista que o parecer ostenta a natureza de um ato administrativo de caráter enunciativo, ou seja, de emissão de opinião, ainda que juridicamente especializada, não se confundindo com o próprio ato administrativo dele derivado. Desse modo, a responsabilidade do parecerista não pode ser a regra, mas somente uma exceção cabalmente verificada por culpa grave ou dolo quando de sua manifestação.

Ademais, impossível tratar da mesma maneira o conteúdo de um parecer com o de uma petição judicial. Isso porque aquele é externado quando da função de consultoria ou de assessoramento, de modo que o advogado público não está atrelado a nada mais do que à Lei e suas convicções. Lado outro, o exercício de representação judicial, em que pese também ser pautado pela boa-fé e cooperação, está atrelado à defesa do ente, seja se manifestando por seu interesse público primário (conformando-se com o da coletividade), seja se inclinando pelo patrocínio de seu interesse público secundário (interesse meramente patrimonial ou arrecadatório).

Destarte, a elaboração de um parecer deve se dar de forma independente, sem se preocupar o Procurador com interesses que não os de incidência dos princípios constitucionais administrativos, muitas vezes já referendados pelos Tribunais Superiores. Deve esclarecer o advogado público, como prioridade em seu mister de consultor, o posicionamento externado pelas Cortes Superiores, e os riscos de potenciais demandas judiciais serem instauradas caso comportamento contrário ao indicado no parecer seja adotado.

 Os casos práticos bem demonstram que o leque de apreciação é bem vasto, e que o esgotamento dos temas rotineiramente enfrentados é praticamente inviável. A dinamicidade dos temas e a rapidez exigida das respostas fazem com que o parecerista mantenha-se constantemente atualizado, sob pena de não bem desempenhar seu ofício.

Foram esses os apontamentos reputados pertinentes para uma análise mais atenciosa sobre a temática dos pareceres jurídicos no âmbito da Advocacia Pública, não pretendendo o presente artigo, de forma alguma, esgotar o assunto apresentado, mas tão somente servir como mecanismo de consulta para aqueles que desejam conhecer ou aprimorar seus conhecimentos sobre este fascinante instrumento de manifestação jurídica a serviço da Administração.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2011.

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2.ed. Bahia: editora JusPODIVM 2015.

CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 14° ed, Salvador: JusPodium, 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 1997.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação Direta sem Licitação. 5ª ed., 2000.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.