RESUMO: O objetivo deste estudo consiste em analisar o problema da justificação, legitimação e aplicação da execução em face da Fazenda Pública, uma vez que não são aplicáveis os procedimentos relativos às medidas expropriatórias satisfativas da obrigação inadimplida, não isoladamente, a partir da Lei Processual Civil, mas em análise do sistema e a inserção dessa lei no ambiente constitucional contemporâneo e na democracia. A visão comparativa do instituto requer o exercício comparativo da estrutura da Fazenda Pública e do direito material que a envolve, para que se possam extrair consequências procedimentais compatíveis com o dispêndio de valores por parte do Erário. A natural tensão que existe entre o sistema jurisdicional de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos, de um lado, e a noção de democracia, de outro, especificamente considerada no ordenamento jurídico brasileiro, traduz multiplicidade de perspectivas a serem consideradas concretamente. Busca apreender a real extensão dos limites traçados à satisfação tempestiva de créditos devidos pela Fazenda Pública e o necessário relevo que merecem os múltiplos compromissos do Erário para com a sociedade. Partir-se da visão hermenêutica tradicional deve avaliar o judicial empowerment na atual quadra histórica e a função jurisdicional na nova competência judicial para a proteção de direitos fundamentais e prestações positivas, ou seja, se as decisões judiciais encontram base em critérios lógicos e nas regras de argumentação, devidamente autorizados pelo ordenamento jurídico, relacionadas que estão com a legítima função do Judiciário para controlar os direitos subjetivos e, assim, ponderar os valores em contraste e imprimir procedimento compatível com os interesses da Fazenda Pública e com seus credores, a fim de que seja mantido o necessário equilíbrio. Recorreu-se à pesquisa e análise das várias condições de inadimplemento da Fazenda Pública.
PALAVRAS-CHAVE: precatórios; pagamento; títulos; dívidas; compensação.
ABSTRACT: The aim of this study is to examine the issue of justification, legitimation and application execution in the face of the Treasury, since the procedures for expropriatory measures defaulted obligation shall not apply, not in isolation from the Civil Procedure Law, but in system analysis and the inclusion of this law in the contemporary constitutional environment and democracy. A comparative view of the institute requires a comparative assessment of the structure of the Treasury and the right equipment that surrounds it, so that they can extract procedural consequences compatible with the expenditure of amounts by the Exchequer. The natural tension that exists between the national system of laws of constitutional control and normative acts, on one hand, and the notion of democracy, on the other, specifically considered in the Brazilian legal system, translates multiplicity of perspectives to be considered specifically. Attempts to grasp the full extent of the limits set to the timely satisfaction of debts due by the Treasury and the necessary relief they deserve the multiple commitments of the Treasury to society. Parting the traditional hermeneutical vision must evaluate the judicial empowerment in the current historical period and the judicial function in the new jurisdiction for the protection of fundamental rights and positive benefits, that is, if judicial decisions are based on logical criteria and rules argument, duly authorized by law, relating who are the legitimate judicial function to control the subjective rights and thus consider the values in contrast and printing procedure compatible with the interests of the Treasury and its creditors, so that is maintained the necessary balance. He appealed to the research and analysis of the various default conditions of the Treasury.
KEYWORDS: precatórios, payment, securities-debt.
SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. CONSIDERAÇÕES ACERCA DOS PRECATÓRIOS. 3. CLASSIFICAÇÃO DOS PRECATÓRIOS. 4. MERCADO FISCAL. 5. A COMPENSAÇÃO DE CRÉDITO. 6. CRÍTICAS AO MODELO DE EXECUÇÃO EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. 7. INCONSTITUCIONALIDADES DO REGIME RECONHECIDAS PELO STF. 8. DO CUMPRIMENTO DA SENTENÇA. 9. DA IMPUGNAÇÃO À EXECUÇÃO PELA FAZENDA PÚBLICA. 10. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. 11. ACORDO EM PRECATÓRIOS. 12. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA E JUROS DOS PRECATÓRIOS. 13. DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. 14. CONCLUSÃO. BIBLIOGRAFIA.
O tema que ora se enfrenta guarda sintonia direta com questões de relevo nacional e internacional, seja sob o plano do ajuste fiscal e suas implicações no cenário brasileiro atual; seja sob o plano procedimental e a vigência do Novo Código de Processo Civil brasileiro, bem mais explícito ao tratar no Capítulo V do Título II - Do Cumprimento da Sentença - do Livro I da Parte Especial (arts. 534 a 535) e mencionar expressamente a "obrigação de pagar quantia", uma vez que este é o objeto do "cumprimento" da sentença em face da Fazenda Pública no capítulo citado.
Para que se tenha a exata ideia acerca da importância do tema, merecem transcrição duas notícias, uma de 19 de fevereiro e outra de 13 de setembro de 2016 (REUTERS, 2016b):
BRASÍLIA, 13 Set (Reuters) - A presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Cármen Lúcia, se comprometeu, em reunião nesta terça-feira com governadores, a ajudar na busca de uma conciliação sobre questões federativas, como a guerra fiscal.
Segundo o governador do Distrito Federal, Rodrigo Rollemberg, a ministra empossada na segunda-feira na presidência do STF conversou com governadores sobre temas como a guerra fiscal e a judicialização da saúde, que têm trazido problemas às finanças estaduais.
"Eu acho que é um momento histórico em que a presidente do Supremo Tribunal Federal demonstra o seu compromisso federativo e convida os governadores dos Estados para buscar construir juntos soluções para melhorar o ambiente econômico", disse Rollemberg a jornalistas após a reunião, que durou mais cinco horas.
"(A Ministra) Tratou da questão da guerra fiscal. Ela se comprometeu a buscar uma conciliação entre os interesses diversos dentro dessa perspectiva de ampliar o diálogo."
A guerra fiscal é um dos principais pontos a serem resolvidos em uma eventual reforma tributária, como já reconheceu o ministro da Casa Civil, Eliseu Padilha, que afirmou que o governo quer resolver a questão das disparidades de ICMS cobrados por cada ente federado. A alíquota do imposto é muitas vezes usada para atrair investimentos por alguns Estados, gerando críticas de distorções no sistema por outros entes federados.
Segundo o governador de Santa Catarina, Raimundo Colombo, há uma simbologia no fato de a primeira reunião de Cármen Lúcia como presidente da Suprema Corte ocorrer com governadores. Na ocasião, governadores também manifestaram preocupação com assuntos como a questão dos precatórios, que precisaria, segundo eles, de uma "solução negociada".
Foram apontados alguns temas importantes como a questão dos precatórios, para que seja feita uma solução negociada.
O grupo de governadores, que deixou o STF e teve encontro com o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), se reúne ainda com o ministro da Fazenda, Henrique Meirelles (REUTERS, 2016a).
BRASÍLIA, 19 Fev (Reuters) - O governo propôs nesta sexta-feira a flexibilização da meta de superávit primário deste ano de forma a permitir o que o resultado seja um déficit de até 60, 2 bilhões de reais, ou 0, 97 por cento do Produto Interno Bruto (PIB), disse nesta sexta-feira o ministro da Fazenda, Nelson Barbosa.
A mudança da meta, que será enviada ao Congresso Nacional nos próximos dias, inclui eventual necessidade de aportar mais recursos para a Saúde. Barbosa acrescentou que o governo vai otimizar os pagamentos de precatórios pela União, com potencial positivo sobre o resultado primário de 12 bilhões de reais.
Como é cediço, enquanto os precatórios da União são pagos em dia, obedecendo cronogramas específicos, o montante em execução em face de estados e municípios brasileiros tem gerado uma grande celeuma, por conta da "eternização" e gigantismo das dívidas judiciais desses entes da Federação.
Vejamos a dimensão do problema em notícia veiculada há cerca de quatro anos em importante site jurídico-informativo (DÍVIDA, 2012):
Dívida de Estados e Municípios com precatórios é de R$ 94 bilhões
Estados e Municípios brasileiros acumularam, até o primeiro semestre de 2012, R$ 94, 3 bilhões em dívidas decorrentes de decisões judiciais, conhecidas como precatórios. O levantamento foi feito pelo CNJ, junto aos tribunais de todo o País.
Deste montante, R$ 87, 5 bilhões se referem a precatórios devidos por Estados e Municípios em processos que tramitam na Justiça Estadual. Outros R$ 6, 7 bilhões se referem a dívidas em processos que tramitam na Justiça trabalhista.
No levantamento anterior, com dados de 2009, a dívida totalizava R$ 84 bilhões. Em três anos, a dívida cresceu R$ 10 bilhões. O valor corresponde à dívida histórica, ou seja, não atualizada, já que o reajuste dos valores é feito no ato do pagamento.
Na Justiça comum as administrações estaduais concentram a maior parte da dívida R$ 48, 1 bilhões, o correspondente a 55% do total devido.
As prefeituras devem R$ 32, 5 bilhões (37% do total), e as autarquias e órgãos da administração indireta devem R$ 6, 8 bilhões (8%).
Outros detalhes
* Os Estados e Municípios do Sudeste concentram 70% da dívida em precatórios da Justiça Estadual (R$ 60, 8 bilhões).
* Em segundo lugar está a região Sul, com 16% (R$ 14, 1 bilhões), seguida pelo Nordeste, com 7%.
* Norte e Centro-Oeste são responsáveis por 3% e 4% da dívida, respectivamente.
* O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo é o responsável pela administração do maior montante das dívidas a serem ainda pagas por Estados e Municípios: R$ 51, 8 bilhões, sendo R$ 24, 4 bilhões da administração estadual, R$ 26, 9 bilhões dos municípios e R$ 475 milhões das autarquias.
* Os Estados do Rio Grande do Sul, Paraná e Rio de Janeiro e seus municípios devem entre R$ 5 bilhões e R$ 6 bilhões, cada um.
* A dívida está distribuída em 127.208 processos nos tribunais estaduais. Embora a dívida dos Estados seja maior, os municípios lideram em volume de processos: 44% das ações.
Os Estados são responsáveis por 33% do volume. Na Justiça trabalhista há 53.443 ações relacionadas a precatórios.
* As dívidas em precatórios variam, de acordo com o estudo da Corregedoria Nacional de Justiça, de 0, 5% do Produto Interno Bruto (PIB) a 7, 5% do PIB do Estado correspondente.
O menor percentual de comprometimento, de 0, 5% do PIB, foi registrado no Mato Grosso. O mais alto, de 7, 5%, é o de Rondônia.
* Cinco estados devem mais de 3% do PIB Paraná, Sergipe, Piauí, São Paulo e Tocantins.
* A dívida de São Paulo (Estado e Municípios) corresponde a 4, 79% do PIB do Estado.
* Além dos 26 Estados e Distrito Federal, 2.995 municípios brasileiros têm dívida em precatórios. (Com informações da Agência CNJ de Notícias).
Não menos interessante é a menção, em trabalho acadêmico apresentado no ano 2009 (GROLLI, 2009), ou seja, na mesma época em que tramitava no Congresso Nacional a PEC nº 12 (convertida na EC 62/2009), ao problema enfrentado por um célebre grupo de aposentadas e pensionistas do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, conhecidas como "tricoteiras" (TRICOTEIRAS, 2007):
O Estado é – senão o deveria ser – o principal responsável pela efetivação dos direitos contidos na Constituição Federal e nas demais legislações. Mas não é o que se constata ao se deparar com casos como os dos credores de precatórios.
E o exemplo mais marcante do desrespeito com que o Estado trata os seus credores é o das famosas “tricoteiras”. São idosas que há 18 anos lutam pelos direitos dos servidores estaduais aposentados e pensionistas, as quais fazem parte de um grupo que representa um total de 4.600 associados, do Sindicato dos Servidores Públicos Aposentados e Pensionistas do Estado do Rio Grande do Sul – SINAPERS. Num movimento pacífico e silencioso chamado “Tricô dos Precatórios”, semanalmente, às quartas-feiras, a partir das 14h, elas se revezam na Praça da Matriz, no Centro de Porto Alegre, tecendo uma manta como forma de protesto pelos dias em que aguardam pelo pagamento de indenizações ou pensões transformadas em precatórios.
Lamentavelmente, no dia 17 de julho de 2007, no trágico acidente do voo 3054 da TAM, perderam-se doze integrantes deste grupo, dentre elas estava a presidente do sindicato, Júlia de Oliveira Camargo, de 79 anos. Viajavam com destino a São Paulo, a convite da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, para um encontro no dia seguinte na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP, com o intuito de participar do lançamento do Movimento Nacional Contra o Calote Público. Mobilizavam-se em defesa dos seus direitos, mais especificamente contra a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional nº. 12, que prevê o pagamento dos precatórios por meio de leilão, pois na visão do grupo, esta proposta automaticamente oficializaria o calote.
Junto delas foi-se um pedaço da manta de 200 metros, tecidos durante os dias de manifesto enquanto aguardavam o pagamento. Contudo, no dia 25 de julho de 2007, lideradas pela aposentada Dalila de Souza Gonçalves, de 60 anos, que também viajava para São Paulo, mas pela companhia aérea Ocean Air, iniciou-se novamente a confecção da manta pelo pedaço de 1, 3 metros que havia sobrado da anterior, e que viajava consigo naquele dia. “Isso é um símbolo, eu fiquei com a missão de recomeçar a luta”, afirmou Dalila.
As pessoas que perderam a vida no citado desastre, são os credores dos entes públicos, mais especificamente do IPERGS, que tiveram os seus destinos interrompidos na busca de direitos que já deveriam ter sido efetivados, ou melhor, que nem deveriam estar em discussão.
Em favor da luta contra a lendária espera pelo recebimento dos valores dos precatórios, acentua o ex-presidente da AMB, Rodrigo Collaço (LEGISLATIVO, 2005):
No mundo jurídico se diz que precatório não é uma forma de cumprir decisão judicial, mas é muito mais uma homenagem póstuma, porque poucas pessoas ficam vivas para receber os valores devidos pelo Estado.
Não bastasse a morosidade e a excessiva burocracia com relação às demandas judiciais, em especial as movidas perante os Estados em virtude dos seus incontáveis privilégios, os credores de precatórios ainda se deparam com o descumprimento do que preceitua o artigo 100 da Constituição Federal, demonstrando que a regra insculpida em tal artigo é lamentável letra morta, pois o seu texto apregoa que os valores apresentados até o dia 1º de julho, devem ser liquidados até o dia 31 de dezembro do ano subsequente.
E não há como sustentar a tese de que faltam recursos financeiros para honrar os pagamentos de tais créditos, pois as verbas consignadas ao Judiciário para pagamento do precatório por expressa determinação constitucional pertencem juridicamente ao Judiciário e não ao Executivo, e nem a lei poderia fazer transposição total ou parcial dessas verbas para outras dotações.
Para demonstrar o descompasso existente na destinação das verbas verificou-se que no ano de 2007, o governo do Estado do Rio Grande do Sul, atingiu a cifra de R$ 123, 435 milhões em gastos com publicidade, e em contrapartida disponibilizou ao Poder Judiciário para pagamento de precatórios o montante de R$ 22, 683 milhões, conforme se pode comprovar pelo Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo do Estado – RPPCGE. No mesmo relatório ainda consta que foram empenhados R$ 207.348 milhões para a liquidação dos débitos, logo, denota-se que os valores não foram utilizados em sua totalidade para o fim a que se destinava.
Os representantes dos Estados, por sua vez, interpõem todos os recursos possíveis na tentativa de extinguir ou diminuir o valor da demanda, e mais uma vez cabe aos credores aguardar até que sejam apreciados tais recursos. Ainda assim, depois da decisão transitada em julgado condenando a Fazenda Pública ao pagamento, esta permanece inadimplente perante seus credores.
As Fazendas Públicas, que nada mais deveriam ser senão o Estado organizado financeiramente, fazem pouco caso desses conceitos valendo-se de todos os meios para procrastinar suas dívidas, mesmo quando a lei estipula um prazo máximo para a liquidação.
Daí a razão do presente estudo enfrentar algumas das diversas faces, sem pretender esgotá-las, por óbvio, do tema relativo aos precatórios, por tratar-se de dívida pública da União, Estados e Municípios, dívida, por vezes, de natureza alimentar. Com efeito, o cumprimento de sentença em face da Fazenda Pública é execução especial para satisfação dessas dívidas pecuniárias, art. 100 da CF, porque bens públicos acham-se vinculados, em princípio, a finalidades públicas e, assim, são inalienáveis, art. 100 do CC e impenhoráveis, art. 833, I, do CPC.
Nesse contexto, é descrita a sistemática relacionada ao pagamento dos precatórios, pois é a forma encontrada pelo Poder Público para que dívidas decorrentes de processos judiciais sejam saldadas. Nesta seara, os precatórios surgiram como promessa de solução do inadimplemento por parte da Fazenda Pública.
O atraso no cumprimento das ordens judiciais expedidas pelos Tribunais para a liquidação dos precatórios é uma grande polêmica no Judiciário. O atraso também é motivo de insatisfação por parte de juízes e tribunais, que veem suas decisões proferidas desacatadas constantemente. A inadimplência fazendária fere princípios e garantias constitucionais, visto que a maioria dos credores aguarda décadas na fila, à espera do pagamento.
O objetivo principal é enfrentar essa problemática acerca da satisfação da dívida pública por meio dos precatórios, visando contribuir para melhor compreensão da grande demora em sanar tais dívidas e, ainda, descrever formas de utilização desses créditos para sanar dívidas com outros credores (públicos ou privados). Resulta dessas linhas introdutórias a dificuldade resultante do tema aqui enfrentado, pois exige ponderação de valores que se encontram em contraste e devem ser sopesados pelo Poder Judiciário e Legislativo para que se encontre a equação precisa e possa buscar o equilíbrio dos interesses; de um lado, o interesse público e o acervo de razões que impedem a constrição imediata e direta de bens públicos, e, de outro, o interesse privado, por vezes de natureza alimentar, de ver satisfeitos os créditos de que são titulares.
2. CONSIDERAÇÕES ACERCA DOS PRECATÓRIOS
Precatório significa requisição de pagamento do montante da condenação judicial, feita pelo Presidente do Tribunal no qual se processa a execução contra a Fazenda Pública (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). O pagamento ocorre por conta de verba consignada na Lei Orçamentária Anual diretamente ao Poder Judiciário. Vale observar que a matéria está regulada no art. 100 da Constituição Federal de 1988, com a redação da EC 62/2009, esta declarada inconstitucional em alguns pontos, com efeitos modulados para cinco exercícios financeiros contados de 01.01.2016 pelo Pleno do STF, ADI 4.425-QO/DF, 25.03.2015, Rel. Min. Luiz Fux, DJE 04.08.2015.
Houve uma evolução significativa neste dispositivo, uma vez que ao declarar ser "proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim", mantém a impessoalidade e o caráter geral de pagamento das condenações judiciais previamente habilitadas.
Basta recordar que a Fazenda Nacional realizava seus débitos por meio de votação do Congresso que autorizava caso a caso a satisfação o que, segundo Cavalcante (1949, p. 225-226), gerava "processo moroso do pagamento dessas dívidas, sujeito sempre a revisão do Congresso e a exigências descabidas em face da res judicata".
Segundo Bervetello (2013), os precatórios são ordens de execução contra o Poder Público emitidas pelo Judiciário ao Poder Executivo para que salde suas dívidas em favor de particulares que ingressaram com ações judiciais e as ganharam contra o Governo.
De acordo com Loureiro Filho (2010, p. 256), é o ato pelo qual o juiz requisita ao Presidente do Tribunal competente a ordem de pagamento à Fazenda Pública, para efetuá-lo no processo executivo, ou ainda a técnica brasileira que permite a execução contra a Fazenda Pública, compelindo o Estado devedor a incluir no seu orçamento a verba necessária ao pagamento dos débitos decorrentes de decisão judicial, para efetuar o pagamento com obediência à ordem de apresentação das respectivas requisições.
Para Catharino (apud FLORÊNCIO, 2009, p. 9), "o precatório é um instituto de direito processual, do processo de execução, consistente em procedimento para tornar efetiva sentença condenatória passada em julgado a favor de pessoa de direito privado contra o que se costuma chamar de Fazenda Pública."
Há também quem defenda o entendimento de que, muito embora a expedição do precatório, num primeiro momento, seja decorrente de ato do juiz, (razão esta porque comumente denomina-se "precatório judicial"), sua tramitação é de natureza essencialmente administrativa, visto que o pagamento da quantia, ao final, é feito pelo Poder Executivo (MOLLE, 2012).
Assim, o precatório consiste na dívida de uma pessoa jurídica de direito público, oriunda de uma condenação judicial transitada em julgado, cujo valor a ser pago é fixado no orçamento público, devendo, em tese, ser pago até o fim do exercício financeiro seguinte ao de inscrição do precatório – inscrição que deve ocorrer até 01 de julho do exercício anterior ao do pagamento. Trata-se de instrumento pelo qual o Poder Judiciário requisita à Fazenda Pública o pagamento da quantia da condenação estabelecida na decisão judicial.
Como já foi afirmado em outro estudo: "O Texto Constitucional instituiu o regime jurídico dos precatórios (art. 100) com fundamento no princípio da impenhorabilidade dos bens públicos. Trata-se de uma atividade de natureza administrativa, através da qual são consignadas, diretamente ao Poder Judiciário, as dotações orçamentárias originalmente presentes na lei orçamentária anual (LOA) e os créditos adicionais abertos para esse fim (CF, art. 100, § 2º). "O escopo deste instituto, tipicamente brasileiro", diz Uadi Lammêgo Bulos, "é evitar que o Poder Público se sujeite ao processo ordinário de execução" (BULOS, 2002).
Várias alterações subsequentes na CF/88, relativamente aos pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas, tais como a inclusão na LOA, são dignas de realce, não sem antes cotejar com o que prescreve a Constituição de 1988, em sua redação original:
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte.
§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferira decisão exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito.
Novos ares do Estado Democrático de Direito, com incremento dos direitos fundamentais e elevação dos princípios da República, foram trazidos pela CF/88. Dentre outros, consoante apontado no parágrafo anterior, e se observa do § 2º, do art. 100 transcrito, a garantia de que o Poder Judiciário terá a disponibilidade das dotações orçamentárias da LOA e dos créditos abertos, não se trata de orçamento do Judiciário, mas este terá a chave para promover os pagamentos dos precatórios. (NASCIMENTO, 2015).
Assim foi composto, para buscar a moralização do Poder Judiciário e tornar efetiva a quitação das dívidas da Fazenda Pública, em razão do descrédito do Poder Executivo para com a sociedade e os credores de precatórios que aguardam os pagamentos há anos, em vão, seja porque os responsáveis pela satisfação não demonstram interesse, seja pela efetiva ausência de recursos. De outro lado, o Poder Judiciário se via em situação desconfortável em não impor suas condenações relativas à Fazenda Pública (VAZ, 2007, p. 218, 296).
A disposição contida no caput do art. 100 demonstra a valorização de direito fundamental e o imediato cumprimento daqueles créditos de natureza alimentar, permeados que estão pela a nota da urgência, valorização que não fora contemplada nas anteriores constituições, deixando os créditos comuns para pagamento na ordem cronológica (VAZ, 2007, p. 218, 296).
Evidentemente, não bastava valorizar tais créditos impondo o imediato recebimento, mas guarnecê-los contra a desvalorização monetária ao serem incluídos no orçamento. Por isso, a previsão de atualização dos precatórios dia 1º de julho e quitados até o final do exercício seguinte, para que fossem minimizados os efeitos corrosivos da inflação e que os valores a serem incluídos no orçamento não se distanciassem do valor real (VAZ, 2007, p. 218, 296).
O precatório tem sido objeto de inúmeras constatações feitas em diversos estudos monográficos e convém aqui transcrever alguns, para que possamos alcançar os traços marcantes apontados em doutrina de peso, igualmente citada nesses outros trabalhos: "Conforme se depreende dos conceitos acima expostos, não se trata de uma ordem para que a Fazenda Pública cumpra a decisão judicial condenatória, mas tão somente de uma simples requisição ao poder público, para que este inclua o débito em suas contas e o pague quando puder, ou quando lhe convier (GRECO FILHO, 2005, p. 6).
E ainda, consoante já se apontou: "Somente após serem ultrapassadas todas as etapas da ação judicial (trânsito em julgado, expedição de Ofício Requisitório e dotação orçamentária) é que o precatório é formalizado. Qualquer valor ou direito que exista antes desse procedimento pode ser considerado como Direito Creditório, nunca um Precatório."[1]
Conforme dito anteriormente, o poder público obriga-se a incluir em seu orçamento anual as verbas necessárias para pagamento das dívidas oriundas de sentenças transitadas em julgado, constantes dos precatórios recebidos até o dia 1º de julho, para pagamento até o final do exercício seguinte.
No entanto, a prática tem demonstrado que, à revelia do texto constitucional, a inadimplência do poder público tem sido a tônica nas esferas municipais e estaduais.
Estados e municípios, em geral, demoram anos para saldar suas dívidas, sendo que, em alguns casos, há precatórios tramitando por mais de uma década, beirando à eternidade, enquanto que outros sequer chegam a ser quitados. Não sem razão, governadores e prefeitos têm sido apontados como os "vilões" que não liberam os valores necessários para a quitação de suas dívidas, sob a alegação de hipotéticas dificuldades financeiras (ARAKEN DE ASSIS, 2016). O portador de um precatório municipal ou estadual, muito embora legítimo detentor de um título da dívida pública, no mais das vezes deverá esperar anos a fio, até receber o seu crédito, que, na pior das hipóteses, poderá até mesmo não ser pago.
Isso, sem contar a possibilidade de a Fazenda Pública reverter a situação mesmo após o trânsito em julgado da decisão exequenda, diante da possibilidade que tem de ingressar com Ação Rescisória no Tribunal competente no prazo de até dois anos do trânsito em julgado de decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal que declare inconstitucional lei ou ato normativo ou reconheça incompatível com a Constituição Federal aplicação ou interpretação de lei adotados como fundamentos da decisão que reconheceu a obrigação constante do título executivo judicial, nos termos do art. 535, inciso III e §§ 5º e 8º do CPC, o que poderá resultar no cancelamento do ofício requisitório por inexequibilidade do título executivo judicial ou inexigibilidade da obrigação.
Nesse cenário de grande demora no cumprimento das sentenças condenatórias em face da Fazenda Pública, tem florescido o que se poderia chamar “mercado de precatórios”, tendo em vista a possibilidade da cessão de créditos oriundos de precatórios e sua compensação com débitos de natureza fiscal, tema que será abordado adiante, em tópico específico.
3. CLASSIFICAÇÃO DOS PRECATÓRIOS
Os precatórios, conforme a sentença da qual se originam, podem ser de natureza alimentícia (compreendem salários, pensões, aposentadorias, indenizações por morte ou invalidez, benefícios previdenciários e créditos trabalhistas, dentre outros créditos) ou de natureza comum ou diversa (desapropriações, restituição de tributos e indenizações por dano moral ou material, dentre outros).
A noção de “créditos alimentares”, ou, dito de outro modo, “débitos de natureza alimentícia”, surgiu no âmbito jurisprudencial, para abarcar as condenações relativas a indenizações por morte ou invalidez e a vantagens pecuniárias de servidores e empregados públicos.
O STF já reconheceu a necessidade de obediência ao procedimento do art. 100 da CF/88, ou seja, o regime de precatórios, inclusive, para os créditos de natureza alimentar reconhecidos em sentença como devidos pela Fazenda Pública. Assim, a execução por quantia certa em face da Fazenda Pública tramitará sob o regime de precatórios, pouco importando a natureza dos créditos, se alimentar ou não (CUNHA, 2016, p. 357).
Todavia, ainda que sigam o mesmo regime dos precatórios, os créditos alimentares gozam de preferência na cronologia para satisfação em relação aos demais créditos, consoante dispõe o enunciado 655 da Súmula do STF: “A exceção prevista no art. 100, caput da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícias, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza”.
Há autores que ironizam a concessão dessa preferência imposta pela CF, ao afirmarem que em razão de um privilégio os credores acham-se preteridos: "A Constituição tentou estabelecer privilégio para os precatórios alimentares ao dispor que estes não precisam se sujeitar à ordem cronológica dos precatórios normais. Ironicamente, os credores alimentícios, em razão desse privilégio constitucional de que são titulares, estão sendo preteridos no pagamento”. (HARADA, 2007).
O art. 100, § 1º, da CF/88 busca definir débitos de natureza alimentar: “§ 1º- Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.”
Não discrepa a doutrina acerca dos precatórios alimentares resultarem de ações trabalhistas movidas por agentes públicos e/ou pensionistas contra a Fazenda Pública, para obter complementações, gratificações, e indenizações, inclusive, decorrentes de acidentes, e mais recentemente, honorários advocatícios, que também são reconhecidos como de natureza alimentícia. Todos com prioridade para que a Fazenda Pública os satisfaçam, porque indispensáveis à sobrevivência do titular e seus dependentes (PESSOA, 2005, p. 34).
Há uma ordem cronológica a ser observada, na qual os créditos alimentares gozarão de preferência relativamente aos demais créditos, mas há créditos de natureza alimentar que gozam de um “superpreferência”, porque são créditos alimentares que devem ser pagos antes dos demais créditos alimentares, se seus titulares forem idosos ou portadores de doenças graves, até o valor equivalente ao triplo do limite fixado em lei para as requisições de pequeno valor, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo o restante pago na ordem cronológica de apresentação dos precatórios de créditos alimentares (CF, art. 100, § 2°).
Assim fica a ordem: Em primeiro lugar, os créditos alimentares de idosos e portadores de doenças graves, até o limite equivalente ao triplo do valor fixado para as requisições de pequeno valor, em segundo lugar, devem ser pagos os demais créditos alimentares, restando, por fim, os créditos comuns.
A EC 62/2009 inovou relativamente aos créditos de natureza alimentar, ao capitular tais créditos no regime especial, absorvendo entendimento jurisprudencial há muito sedimentado pelo STJ.[2]
Com efeito, nos termos do § 2º do art. 100 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC 62/2009, os débitos de natureza alimentícia “compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo.”
Daí se pode observar, porque o catálogo, ou elenco, em princípio sugere apresentar-se como numerus clausus, que os honorários advocatícios não foram mencionados no que hoje é o § 1º do art. 100 da CF/1988, e gozavam somente do privilégio geral constante do art. 24 da Lei 8.906/94, alterado pelo art. 85, § 14 do CPC vigente.
Observa-se, e merece encarecer, o embaraço gerado pelo disposto no NCPC, uma vez que em se tratando de execução em face da Fazenda Pública resultante de desapropriação, e.g., haverá privilégio ao acessório em detrimento do principal, ou seja, o advogado receberá seus honorários antes de seu cliente e credor do principal. Assim, os advogados estarão submetidos com seus créditos à ordem especial dos créditos de natureza alimentar (ARAKEN DE ASSIS, 2016, p. 1366).
Há, porém, quem entenda que "os honorários devem seguir a mesma disciplina do crédito principal: se este for alimentar, os honorários são pagos conjuntamente com ele, ou seja, preferencialmente; se, entretanto, o crédito principal não for alimentar, os honorários serão pagos também em conjunto com ele, sem que haja qualquer preferência" (CUNHA, 2016, p. 359).
Encontramos alguns textos, inclusive com citação de renomados autores, que, ao classificar os precatórios, apontam apenas dois tipos:
"Existem dois tipos de precatórios:
1)Precatórios Alimentícios- Resultantes de salários, vencimentos, proventos, pensões (e seus complementos), benefícios de previdência e indenizações por morte ou invalidez, na maioria das vezes requisitado por funcionários públicos ou seus herdeiros/sucessores (PESSOA, 2003).
2) Precatórios Não-Alimentícios - São os demais, tais como desapropriações, atrasos, inadimplência ou descumprimento de obrigações contratuais por parte do governo, cobranças indevidas de impostos, etc.
Os precatórios são frequentemente confundidos com os títulos públicos estes são ativos de renda fixa que possuem a finalidade de captar recursos para o financiamento da dívida pública. Logo, se os precatórios devem ser incluídos no orçamento público estes podem ser pagos com os recursos arrecadados através da venda dos títulos públicos emitidos pelos Estados e Municípios (VAZ, 2007).
A classificação transcrita permite-nos extrair a conclusão de que os que assim defendem, olvidam-se de uma espécie, ou “superespécie”, de débito de natureza alimentícia, porque desde a EC 62/2009 foi forjada uma “subespécie” ou “superespécie ao lado do crédito alimentar, uma vez que serão, ou deverão ser pagos antes dos créditos propriamente alimentares, porque relativos a situações eleitas pelo Constituinte como prioritárias, a saber, os créditos alimentares 1) das pessoas que tenham sessenta anos de idade ou mais, que são legalmente idosas consoante art. 1º, da Lei 10.741/2003, e desta forma será alterada a natureza do crédito quando chegar o exequente à idade avançada e 2) das pessoas portadoras de doença grave, definida em lei para fins de aposentadoria do servidor público, conforme art. 40, § 1º, I, da CF/88.
Conquanto haja, igualmente, os que observam a “superespécie” a que se faz referência neste espaço, razão pela qual merece transcrição:
Os créditos alimentares de idosos e portadores de doenças graves, até o limite equivalente ao triplo do valor fixado para as requisições de pequeno valor, em segundo lugar, devem ser pagos os demais créditos alimentares, compreendendo aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundados na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado (SILVA, 1999).
Vale a pena aqui abrir um parêntese para encarecer a tentativa não muito ortodoxa de alterar a Constituição Federal de 1988, em seu art. 100 e no ADCT em seu art. 97, relativamente ao regime dos precatórios, justamente, para dificultar o recebimento dos créditos e, por consequência, sobrepor a Fazenda Pública relativamente aos particulares. Daí a necessária intervenção do Poder Judiciário, por meio da Corte Maior, debelar esse mal que ficou coerentemente conhecido como "emenda do calote".
Aspecto digno de menção, porque diz respeito a essa superespécie criada pela EC 62/2009, foi a oportuna intervenção do STF para suprimir a expressão "na data da expedição do precatório" constante no § 2º do art. 100, da CF/88, uma vez que a inconstitucionalidade foi declarada porque o STF entendeu que haveria violação ao princípio da igualdade se somente àqueles que completassem 60 anos na data da expedição do precatório e não contemplasse os demais, ou seja, àqueles que estivessem aguardando o pagamento e completassem 60 anos após essa data, que não deveriam ter qualquer óbice para gozar da superpreferência dos créditos alimentares que já possuem preferência com o plus da idade estabelecida de 60 anos, ainda que após a expedição do precatório.
A fim de possamos mostrar que o uso da expressão aqui cunhada, “superespécie”, guarda sintonia com a CF/88, convém frisar o disposto no § 1° do art. 100, ao confirmar que os débitos de natureza alimentícia serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, ressalvados aqueles de que sejam titulares idosos ou portadores de doenças graves. É o que se encontra sedimentado no enunciado 144 da Súmula do STJ: “Os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa”.
Pois bem, uma vez classificados em créditos alimentares, créditos alimentares “superespeciais” e créditos comuns, convém apontar as características dessa terceira espécie, ainda que em rápidas linhas.
Dentre os débitos de natureza comum, encontram-se aqueles que resultam de desapropriações de terras e imóveis (VAZ, 2005) Esses créditos não gozam do privilégio dos créditos alimentares e daqueles que se encartam como RPV, razão pela qual os precatórios relativos a esses créditos estarão submetidos à ordem cronológica diferente das espécies preferenciais.
Todavia, em razão da ausência de prioridade no pagamento, os créditos comuns e seus, respectivos precatórios, foram contemplados pelos parcelamentos, conforme disposto no artigo 78, caput, § 1º, § 2º e § 3º do ADCT:
Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescidos de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos.
§ 1º É permitida a decomposição de parcelas, a critério do credor.
§ 2º As prestações anuais a que se refere o caput deste artigo terão, se não liquidadas até o final do exercício a que se referem, poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora.
§ 3º O prazo referido no caput deste artigo fica reduzido para dois anos, nos casos de precatórios judiciais originários de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que comprovadamente único à época da imissão na posse.
Pois bem, retornemos aos créditos da "fila superpreferencial". Nessas hipóteses os credores terão o direito de receber até o valor correspondente ao triplo estabelecido para os créditos de pequeno valor e, assim, haverá em razão da excepcionalidade da situação um fracionamento do precatório, ficando este limite na esfera do recebimento prioritário e o remanescente segue a ordem dos demais créditos de natureza alimentar.
Vale ressaltar que a dívida deve exibir-se originariamente como de pequeno valor, pois não é admissível o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, conforme dispõe o art. 100, § 8º, introduzido pela EC 62/2009 e, por isso, a proibição contida neste dispositivo no sentido de não admitir a expedição de precatório complementar ou suplementar em qualquer hipótese e para qualquer espécie de crédito, ou seja, ao de menor ou de maior valor.
O STF entendeu que é possível o pagamento individualizado de cada litisconsorte facultativo simples, devendo a RPV considerar os valores isoladamente, o que se encontra capitulado no art. 534, § 1º do CPC e que exige demonstrativo atualizado do crédito de cada um dos exequentes.
Já que se fez menção à Requisição de Pequeno Valor, convém frisar que há dupla denominação doutrinária essa espécie: a) RPV ou requisição de pequeno valor; 2) OPV, obrigação de pequeno valor. Essa espécie traduz condenações da Fazenda Pública em valor igual ou superior a 60 salários mínimos por beneficiário, em precatórios federais. 40 salários mínimos, em precatórios estaduais, e 30 salários mínimos, nos precatórios municipais.
O que importa relativamente à classificação e efeitos que tornam os pagamentos dos precatórios mais céleres, ou não, é a previsão constitucional que privilegia a tramitação, retira da "fila comum" as RPVs e faz com que migrem para uma categoria prioritária de pagamento. Vejamos o § 3º do art. 100 da CF/88.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (Vide Emenda Constitucional nº 62, de 2009) (Vide ADI 4425)
(...)
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
Nessa linha, não muito uniforme na doutrina, na qual buscamos classificar os precatórios, sem qualquer pretensão de traçar um modelo, mas tão somente tentar elencar algumas espécies, convém apreciar duas outras espécies que se relacionam com a atualização dos valores das dívidas representadas em precatórios, porque fatalmente ocorre uma defasagem entre o montante lançado no precatório e aquele que o credor, concretamente, teria direito de receber na ocasião do pagamento.
Uma vez que não se reconhecia ao Presidente do Tribunal poder para alterar o valor do precatório fixado por ato do juiz da execução, a solução encontrada pela jurisprudência foi a dos precatórios complementares. Após o pagamento incompleto, caberia ao exequente requerer, em primeiro grau de jurisdição, a apuração dos juros e correção monetária não compreendidos no resgate da primitiva requisição de pagamento (VAZ, 2005).
O precatório deve sanar defasagem de valores de dívidas públicas a pagar, ou seja, aquele valor deverá ser atualizado no momento do pagamento, a fim de suprir a inevitável desatualização que sofre o crédito, em razão da tramitação burocrática a ser obedecida.
Vale ressaltar que a vergonha e nocividade no Brasil radica nos Estados e Municípios que não pagam seus débitos há décadas, alguns há mais de 20 anos, e se houvesse imposição aos entes federados o pagamento daquilo que devem em precatórios, tal soma supera o orçamento anual.
Normalmente esses precatórios estaduais e municipais são de natureza comum, em razão do grande número de desapropriações realizadas para a execução de obras públicas. Todavia, há também precatórios alimentares em grande monta e resultado de ações deduzidas por servidores municipais e estaduais em busca do pagamento de seus direitos trabalhistas (PESSOA, 2003, p. 34). Relativamente à União e seus entes, o pagamento dos precatórios, por não ser tão deficitária quanto os estados e municípios, não apresentam o mesmo quadro bizarro de atrasos, e obedecem cronograma de pagamento.
Especialistas apontam que o modelo de pagamento dos precatórios, da forma como foi regida pela EC 62/2009, não se revela eficiente, dado que não acompanhou sequer o crescimento da dívida. Diante desse quadro, cogita-se o desenvolvimento de novas soluções com escopo de imprimir maior efetividade e celeridade ao processamento das condenações impostas à Fazenda Pública. Frente a essa deficiência, Severo (2009, p. 510, 534, 551), citado por Santanna e Alves (2015, p. 230), aborda mecanismos alternativos voltados ao regime de responsabilidade, destacando, dentre outros, a figura de “fundos de reparação e seguros (inclusive por meio de um federalismo cooperativo, em que as apólices cobririam mais de um ente federado)”, instrumentos estes que, acreditam, seriam capazes de “fortalecer a imagem do poder público face aos administrados, sugerindo que se apresentam como soluções de maior credibilidade e eficiência”.
Vale frisar a atualíssima aquisição de precatórios por parte de empresas, com o objetivo de minorar débitos fiscais, criando assim verdadeiro "mercado fiscal". Daí resultam afirmações correntes em inúmeros trabalhos, monografias, dissertações, teses e livros acerca desse mercado fiscal e dos riscos que representa para empresários:
Os Precatórios movimentam intensamente o mercado de compra e venda fiscal, pois as empresas os adquirem para compensá-los com seus débitos fiscais, sendo considerável redução do valor a pagar, já que eles são uma dívida pública ativa, o comprador, detentor do precatório, faz a compensação da dívida pública com sua dívida tributária, além de obter lucro na operação devido ao deságio (FLORÊNCIO, 2009). Trata-se, portanto de ativos que podem ser negociados, conforme lei vigente em cada estado ou em âmbito federal. Dessa forma temos Precatórios Municipais, Precatórios Estaduais e Precatórios Federais.
Os Precatórios estão movimentando intensamente o mercado de compra e venda fiscal. As empresas adquirem Precatórios para abater o crédito de seus impostos, com uma considerável redução do valor a pagar.[3]
OS RISCOS DE USAR PRECATÓRIOS
Segue aqui resposta a milhares de empresários que estão interessados em utilizar os precatórios para redução da confiscatória carga fiscal, mas que ainda estão indecisos diante da possibilidade de amargar prejuízos futuros.
A pergunta sempre é: Quais são os riscos de perda?
A primeira resposta é que precatório é uma dívida pública, líquida, certa e exigível, que não prescreve (não deixa de valer com o tempo), que é controlada pelo Poder Judiciário através das Centrais de Precatórios e que corrigem melhor que qualquer investimento do mercado, no patamar de 6% ao ano, mais IGPM, mais 1% de mora.
Comprados com o deságio atual, a margem de lucro financeiro é de aproximadamente 3% ao mês, índice superior às taxas de juros que os bancos cobram para empréstimos em operações empresariais. Por esta razão, o negócio já atrai grande quantidade de investidores financeiros que sequer utilizam os créditos para buscar o pagamento de impostos, além das propostas de criação de Fundos de recebíveis, o que reduzirá o deságio e a oferta de mercado.
A pura e simples negociação dos precatórios com o deságio e a correção oferecida já fazem da compra um excelente negócio. Não existe risco de perda, só o tempo de retorno do investimento que é incerto devido ao calote governamental. Esta, inclusive, é a razão do deságio ser tão grande.[4]
Como é largamente sabido, a compensação é uma das modalidades de extinção de créditos tributários previstas no art. 156 do Código Tributário Nacional.[5]
Outrossim, a Lei nº 12.431/2011 regulamentou a compensação de precatórios com as dívidas de particulares perante a União, na forma dos §§ 9.º e 10 do art. 100 da Constituição Federal incluídos pela EC 62/2009.
Aliado a isto, o § 11 do art. 100 da Constituição Federal, acrescentado pela EC 62/2009, faculta ao credor a possibilidade de “ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor”.
Nesse quadro, é cada vez mais comum a “compra e venda” de precatórios e sua ampla utilização como forma de “pagamento” de dívidas tributárias, mediante compensação, pois além de muito vantajosa para as empresas, permite a redução, na prática, de sua carga tributária, aumenta a capitalização e possibilita um maior planejamento tributário. Com efeito, os precatórios também podem ser utilizados para garantia da penhora em execução fiscal, o que permite ao empresário antecipar-se ao risco de sofrer possíveis constrições em imóveis, mercadorias, estoque rotativo, automóveis e outros bens indispensáveis ao funcionamento da empresa,
Em suma, essas são as razões principais da intensa movimentação do chamado “mercado de precatórios” (VAZ, 2007).[6]
Como já exposto anteriormente neste trabalho, os "leilões de precatórios" foram declarados inconstitucionais pelo STF relativamente à EC 62/2009 que alterou o art. 100 da CF/88 e o art. 97 do ADCT e modulou os efeitos dessa declaração, de tal sorte que alguns dispositivos ainda vigorarão por algum tempo.
Relativamente ao § 15 do art. 100 da CF/88 e o art. 97 do ADCT que tratam do regime especial de pagamento de precatórios, ainda vigorarão por mais cinco exercícios financeiros, ou seja, até 2020, cinco anos contados de 01.01.2016.
Há uma decisão interessante do STJ, 2ª Turma, REsp 1.522.973-MG, Rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3ª Região, julgado em 04.02.2016, acerca das parcelas devidas entre a data da impetração de mandado de segurança por servidor público e a implementação da segurança concedida, porque determina que devem ser pagas por meio de precatório, e não via folha suplementar.
A decisão está em sintonia com o que dispõe o art. 100 da CF/88 ao determinar que os pagamentos devidos pela Fazenda Pública estão sujeitos ao sistema de precatórios, abarcando as verbas de caráter alimentar, ainda que resultem de sentença mandamental em ação de segurança, porque não tem o condão de afastar a regra dos precatórios, consoante ja decidiu o STF, Plenário. RE 889173 RG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 07.08.2015 (repercussão geral), excepcionando apenas a RPV (art. 3º do art. 100, da CF/88) as demais seguirão a sistemática de precatórios.
Uma das formas de extinção da obrigação de pagar por parte da Fazenda Pública é pela via da compensação do crédito tributário e encontra respaldo nos §§ 9º e 10 do art, 100 da Constituição Federal no art. 78 do ADCT, dispositivo constitucional incluído pela EC 62/2009.
Em que pese tal possibilidade, somente a União tem se utilizado largamente dessa via, relativamente ao pagamento de seus precatórios, disso resultando que os pagamentos de precatórios da União estão praticamente em dia, ao revés do que ocorre com a vultosa dívida de estados e municípios. É o que se colhe do seguinte comentário:
Em 2010 os dados atualizados do Conselho Nacional de Justiça estimaram que a dívida total de precatórios dos Estados e Municípios era de 84 bilhões de reais, sendo o maior devedor o Estado de São Paulo e seus municípios com uma dívida estimada em aproximadamente 23 bilhões de reais. A dívida mencionada não inclui o ente federal (União), pois os pagamentos estão praticamente em dia, inclusive com sistemáticas de compensação de tributos com precatórios conforme a lei recentemente publicada (RACT, 2011). (grifei)
A norma em comento, Lei nº 12.431/2011, em seus artigos 30 a 49, regulamenta os trâmites da "compensação de débitos perante a Fazenda Pública Federal com créditos provenientes de precatórios, na forma prevista nos §§ 9º e 10 do art, 100 da Constituição Federal', conforme estabelece seu art. 30.
Algumas ressalvas, porém, devem ser feitas.
Primeiramente, com a modulação de efeitos admitida pelo STF quanto à aplicação dos §§ 9º e 10º do art. 100 da CF/88 acrescentados pela EC 62/2009 (vide ADI 4425), todas as compensações obrigatórias realizadas até 25.03.2015, data da modulação, serão válidas, mesmo que inconstitucionais.
A partir de 25.03.2015 não serão mais admitidas compensações obrigatórias, nada impedindo que haja acordo entre a parte credora e a Fazenda Pública devedora, ou seja, poderá haver "compensação voluntária".
Nessa senda, importante mencionar o Parecer Normativo COSIT Nº 11, de 19 de dezembro de 2014, de lavra da Secretaria da Receita Federal do Brasil, cuja ementa ora se transcreve:
Assunto: Normas Gerais de Direito Tributário.
COMPENSAÇÃO DE CRÉDITO DECORRENTE DE AÇÃO JUDICIAL. PRAZO PARA APRESENTAR DECLARAÇÃO DE COMPENSAÇÃO. NECESSIDADE DE HABILITAÇÃO PRÉVIA. SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL.
O crédito tributário decorrente de ação judicial pode ser executado na própria ação judicial para pagamento via precatório ou requisição de pequeno valor ou, por opção do sujeito passivo, ser objeto de compensação com débitos tributários próprios na via administrativa.
Ao fazer a opção pela compensação na via administrativa, o sujeito passivo sujeita-se ao disciplinamento da matéria feito pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, especificamente a Instrução Normativa nº 1.300, de 2012, conforme § 14 do art. 74 da Lei nº 9.430, de 1996, e às demais limitações legais.
Para a apresentação da Declaração de Compensação, o sujeito passivo deverá ter o pedido de habilitação prévia deferido.
A habilitação prévia do crédito decorrente de ação judicial é medida que tem por objetivo analisar os requisitos preliminares acerca da existência do crédito, a par do que ocorre com a ação de execução contra a Fazenda Nacional, quais sejam, legitimidade do requerente, existência de sentença transitada em julgado e inexistência de execução judicial, em respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse público.
O prazo para a compensação mediante apresentação de Declaração de Compensação de crédito tributário decorrente de ação judicial é de cinco anos, contados do trânsito em julgado da sentença que reconheceu o crédito ou da homologação da desistência de sua execução.
No período entre o pedido de habilitação do crédito decorrente de ação judicial e a ciência do seu deferimento definitivo no âmbito administrativo, o prazo prescricional para apresentação da Declaração de Compensação fica suspenso.
O crédito habilitado pode comportar mais de uma Declaração de Compensação, todas sujeitas ao prazo prescricional de cinco anos do trânsito em julgado da sentença ou da extinção da execução, não havendo interrupção da prescrição em relação ao saldo.
Eventual mudança de interpretação sobre a matéria será aplicável somente a partir de sua introdução na legislação tributária.
Dispositivos Legais. Constituição Federal, arts. 37 e 100; Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, arts. 100, 170 e 170-A; Decreto nº 20.910, Lei nº 9.430, de 1996, art. 74; Lei nº 9.779, art. 16; Lei nº 9.784, de 1999, art. 2º; Portaria MF nº 203, de 2012, art. 1º, III, e art. 280, III e XXVI; IN RFB nº 1.300, de 2012, arts. 81 e 82. e-processo 10880.724252/2013-46.
Combinando os arts. 156 e 170 do CTN extrai-se a possibilidade da compensação de créditos tributários com os respectivos débitos públicos uma vez que “a lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda Pública”
Já havia a possibilidade de compensar valores recolhidos a maior referentes ao PIS – Programa de Integração Social. Na mesma linha o STJ, em decisão emblemática, entendeu haver a possibilidade de compensação de créditos de natureza distinta com o crédito de precatório, cuja ementa oportuno se faz transcrever:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. DIREITO À REPETIÇÃO DO INDÉBITO VIA COMPENSAÇÃO ASSEGURADO POR DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO. EXECUÇÃO. OPÇÃO POR RESTITUIÇÃO EM ESPÉCIE DOS CRÉDITOS VIA PRECATÓRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. AUSÊNCIA.
1. Operado o trânsito em julgado da decisão que determinou a repetição do indébito, é facultado ao contribuinte manifestar a opção de receber o respectivo crédito por meio de precatório regular ou compensação, eis que constituem, ambas as modalidades, formas de execução do julgado colocadas à disposição da parte quando procedente a ação.
2. Não há na hipótese dos autos violação à coisa julgada, pois a decisão que reconheceu o direito do autor à compensação das parcelas pagas indevidamente fez surgir para o contribuinte um crédito que pode ser quitado por uma das formas de execução do julgado autorizadas em lei, quais sejam, a restituição via precatório ou a própria compensação tributária.
3. Por derradeiro, registre-se que todo procedimento executivo se instaura no interesse do credor CPC, art. 612 e nada impede que em seu curso o débito seja extinto por formas diversas como o pagamento propriamente dito - restituição em espécie via precatório, ou pela compensação.
4. Recurso Especial improvido.
(REsp 551184 /PR. RECURSO ESPECIAL 2003/0114629-1. Relator: Ministro CASTRO MEIRA. Segunda Turma. Data do julgamento: 21/10/2003)
6. CRÍTICAS AO MODELO DE EXECUÇÃO EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA
Entra-se aqui no enfrentamento da questão relativa ao constante benefício concedido há anos, pela Constituição Federal, à Fazenda Pública, em suas diversas esferas relativamente ao pagamento dos precatórios, justamente, considerando as dívidas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, para que possam suportar o volume do endividamento desses entes e pagar o passivo astronômico e, assim, poder pagar correta e pontualmente suas dívidas. “Todavia, em vão foram os esforços, tendo em vista que a dívida fazendária tem crescido assustadoramente ao longo dos anos, trazendo com isso, consequências marcantes no mundo jurídico” (OLIVEIRA, 2007).
Conquanto a execução realize-se em favor do exequente e o ato constritivo gere preferência relativamente aos bens constritos, nos moldes do disposto no art. 797 do CPC, a Fazenda Pública não se sujeita nem a esta regra, nem aquelas previstas nos arts, 825 e 876, § 5º, também do CPC, porque os bens públicos são impenhoráveis.
Assim, não sofre expropriação, seja por adjudicação, seja por alienação ou apropriação de frutos e rendimentos, na execução por quantia certa, uma vez que os pagamentos das dívidas da Fazenda Pública são providos pelo Erário e ao sistema dos precatórios ou Requisições de Pequenos Valores.[7]
Vale ressaltar que há situações nas quais o regime de precatórios deixa de ser aplicado em razão de peculiaridades da hipótese, como decidiu o STJ STJ. 1ª Turma. AgRg no Ag 1.412.030-RJ, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 27/8/2013, uma vez descumprido o comando judicial existente no título judicial exequendo, que determinou que o devedor implantasse as diferenças remuneratórias devidas ao credor em folha de pagamento, o adimplemento dessas parcelas se dá por meio de folha de pagamento suplementar, e não por precatório.
Isso porque o jurisdicionado, que teve seu direito reconhecido com trânsito em julgado, não pode ser prejudicado pela inércia da Administração Pública em cumprir a sentença de procedência. Com efeito, verifica-se que a regra é o pagamento de débitos das Fazendas Públicas, Estadual, Municipal, Distrital e Federal, ocorrer via precatório ou a RPV, todavia há algumas exceções.
Dois são os modelos de títulos hábeis a provocar execução em face da Fazenda Pública, do mesmo modo, dois são os modelos de procedimentos para essas execuções. Caso se esteja diante de título executivo judicial o procedimento será o previsto nos arts. 534 e 535 do CPC/2015 e se estará diante de cumprimento de sentença; já na execução de título extrajudicial segue-se o que dispõe o art. 910, sem que se deixe de atender ao disposto no art. 100 da CF/88, quanto ao sistema de pagamento dos débitos da Fazenda Pública, ou precatório, ou Requisição de Pequeno Valor.
Antes de transcrevermos as críticas que pinçamos de diversos textos, em prol da fidelidade acadêmica, convém transcrever, igualmente, menções elogiosas tecidas por dois autores citados em monografias:
É o precatório justificado como forma moralizadora do pagamento dos débitos judiciais do Poder Público, sem que haja preferência ou privilégios de cunho subjetivo e, principalmente, sem a disposição, para o mister, de bens que integrem o patrimônio público, além de permitir, em razão dos procedimentos orçamentário-financeira envolvidos na sua concretização, o ordenamento dos gastos públicos (OLIVEIRA, 2007).
Por esse motivo, o precatório é a forma mais adequada para o pagamento de débitos judiciais adquiridos pelo Poder Público, sem privilégios ou preferências subjetivas, e sem, principalmente, o detrimento do patrimônio público (CUNHA, 2000).
As críticas apontadas em diversos trabalhos que citam autores de nomeada trazem diversas perspectivas, vejamos algumas inicialmente para que se possam observar os pontos mais relevantes e tentar fazer uma análise acerca da pertinência, ou não, de tais críticas.
A primeira delas reflete a sistemática procedimental dos créditos em face da Fazenda Pública, uma vez que os traços que guarnecem os bens públicos não permitem que sejam utilizados os procedimentos executivos expropriatórios. Daí a necessária ponderação a ser feita pelo magistrado e, antes disso, pelo Legislativo acerca dos valores em jogo, para alterar o modelo normativo, como vem sendo feito ao longo dos anos ou, quando a norma autorizar, que seja aplicada de forma eficaz e efetiva pelo Poder Judiciário.
Porém, não há, enfim, expropriação na execução intentada contra a Fazenda Pública, devendo o pagamento submeter-se à sistemática do precatório, que por essa razão, a doutrina defende não haver, propriamente, uma execução contra a Fazenda Pública, estando a sentença condenatória contra ela proferida despida de força executiva, justamente por não serem penhoráveis os bens públicos (FURTADO, 1991).
Entretanto, o atraso no cumprimento das ordens judiciais, expedidas pelos Tribunais para a liquidação do precatório é um problema que vem trazendo grande polêmica no Judiciário. Isso não atinge apenas e tão somente aos credores, mas também seus advogados; que por sua vez, são vítimas da inadimplência fazendária, e só receberão pelo trabalho realizado após a quitação do precatório por parte do Ente devedor; como também os juízes e Tribunais, que veem suas decisões proferidas sendo desacatadas constantemente (VAZ, 2007, p. 58).
Nesta segunda crítica, relativamente aos advogados, tanto o STF, dando repercussão geral, quanto o STJ, em recurso repetitivo, já decidiram pela possibilidade de fracionamento de precatório para pagamento de honorários advocatícios, ou seja, que os advogados possam receber seus honorários advocatícios mediante RPV, ainda que o crédito principal seja executado por meio do regime de precatórios.
Condenada a Fazenda Pública no pagamento de quantia certa, como já mostrado aqui, o pagamento seguirá o trâmite do art. 100 da CF/88, e será realizado, normalmente, por meio de precatório. Todavia, se a condenação encartar-se no montante considerado de “pequeno valor” dispensa-se o precatório.
Desse modo, para mitigar os efeitos da verba alimentar devida aos advogados, a decisão tornou possível a execução daqueles honorários advocatícios que não superem o limite imposto pelo art. 100, § 3º da CF/88, devidos pela Fazenda Pública, por meio de Requisição de Pequeno Valor (RPV) na hipótese em que os honorários não excedam o valor limite a que se refere o art. 100, § 3º, da CF, ainda que o regime de precatório seja utilizado para pagamento do crédito principal.[8]
Deixamos este momento para manifestar opinião acerca da natureza do crédito devido aos advogados, conquanto em outro espaço neste trabalho já tenhamos tocado no tema e apontado entendimentos doutrinários divergentes quanto à relação creditícia dos honorários e o crédito “principal”.
Afirma-se que os honorários são créditos acessórios, ou seja, não gozam de autonomia, mas subordinam-se ao crédito “principal”, uma vez que não são o bem da vida imediatamente perseguido em juízo, ou seja, nada a ver com a relação de dependência com um crédito “principal”. Se não se trata de relação de dependência entre o crédito honorário e o principal, nenhuma impossibilidade há que sejam adotados distintos procedimentos para um e outro, sob o argumento da acessoriedade da natureza de um relativamente ao outro.
Encareça-se que a titularidade da verba honorária no ordenamento jurídico brasileiro é atribuída ao advogado, até mesmo os sucumbenciais, e os títulos que os fixam, contrato, decisão e sentença, ex arts. 23 e 24, § 1º, da Lei 8.906/1994, podem ser executados de forma autônoma
.Ademais, nenhuma vedação se pode extrair do § 8º do art. 100 da CF/88 quanto ao fracionamento de precatório para execução de honorários advocatícios e pagamento por meio de RPV, desde que seja fracionado antes da expedição do ofício requisitório, para que não haja ruptura da ordem cronológica de pagamento do crédito.
§ 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo.
O dispositivo constitucional transcrito impede a simultaneidade do fracionamento do crédito de sua exclusiva titularidade, ou seja, veda que haja repartição, fracionamento ou quebra do valor da dívida pública em dois regimes de pagamento ou satisfação do crédito, uma parte seria satisfeita pelo regime do precatório e a outra parte pelo regime de pagamento imediato. Por isso, não se aplica aos honorários advocatícios em razão da titularidade distinta deste crédito relativamente ao crédito principal que é de titularidade distinta, o que é diferente da hipótese vedada pelo dispositivo, ou seja, que o titular do crédito receba uma parte deste, via precatório, e outra parte, via RPV.
Vejamos as críticas tecidas em diversos trabalhos acerca do regime de pagamento dos débitos da Fazenda Pública, nos quais se alegam a insuficiência de recursos, como motivo para não satisfação do passivo público, bem como o descrédito do Poder Executivo em face do "calote" generalizado que norteia a Fazenda Pública estadual, distrital e municipal.
Tais críticas apontam, também, corretamente, a implicação "por arrastamento" no Poder Judiciário, em razão de sua desmoralização e do não cumprimento das decisões transitadas em julgado impondo o pagamento de valores que, simplesmente, são descumpridas pelo Poder Executivo.
Outrossim, enfatizam a ausência de medidas efetivas por Parte do Judiciário para implementar tais pagamentos, o que nos parece corroborar com as linhas traçadas na introdução deste estudo acerca da urgente necessidade do Judiciário fazer uso legítimo do judicial empowerment e, assim, sopesados os valores em jogo, determinar drásticas, porém eficazes medidas em defesa do Estado Democrático de Direito, do princípio republicano e dos direitos fundamentais.
Os devedores recorrem e protelam o quanto podem, alegando não ter verba orçamentária suficiente, dando a nítida impressão de que não querem sanar a dívida. A questão do calote em precatórios é de âmbito nacional, não há restrição a este ou àquele Estado (HOLANDA, 2007).
Quando no § 1º do art. 100 se inseriu a necessidade de o precatório ser apoiado em “sentença transitada em julgado”, o que realmente intentou o constituinte foi abolir o entendimento até então acolhido pela jurisprudência de que a execução de sentença contra a Fazenda Pública poderia ser instaurada antes do trânsito em julgado, se o recurso pendente não tivesse efeito suspensivo (CUNHA, 2000).
Na sociedade, o regime dos precatórios é visto como totalmente ineficaz e sem credibilidade, isso devido a demora e morosidade que assolam esse sistema, o precatório é visto, de maneira geral, como um método que a Fazenda Pública encontra para postergar, quase que infinitamente, suas dívidas e obrigações e tornou-se, na vista da sociedade, um verdadeiro calote oficial, caindo em descrédito a força que a Justiça tem em face do Poder Público (THEODORO JÚNIOR, 2005).
É de extrema importância que se adote medidas, de caráter urgente, para elevar a moral da Justiça, e realmente, que se promova justiça no mais puro sentido da palavra, compelindo o Poder Público a cumprir eficientemente sua obrigação de pagar seus credores (OLIVEIRA, 2007).
Humberto Theodoro Júnior (2005, p. 66), também reconhece que o sistema do precatório e a Justiça encontram-se em total descrédito com a sociedade, quando preceitua, acertadamente, que: “Na sociedade existe um descrédito e um desânimo em torno da tutela jurisdicional dispensada aos credores da Fazenda Pública, onde a sensação geral é de que a Justiça não tem força para compelir a Administração Pública a cumprir suas obrigações pecuniárias com os particulares, e de que o governo é cientes disso.”[9]
A Fazenda Pública adota postura de completa imoralidade, pois simplesmente ignora as sentenças condenatórias e não se sente ameaçada pela expedição dos precatórios, visto não terem medidas eficazes para constrangê-la ao pagamento.
A sistemática do precatório prevista em todo conjunto do ordenamento jurídico brasileiro é, teoricamente, eficaz, e as sanções para os casos de inadimplemento por parte da Fazenda Pública são duras e severas. Tudo isso é perfeito apenas na teoria. Na prática, a realidade é muito diferente (THEODORO JÚNIOR, 2005).
As penas e sanções que podem ser aplicadas estão previstas na constituição, e são, de modo resumido, a intervenção na pessoa jurídica de direito público que não cumpre o pagamento do precatório no prazo e forma estipulados, e o sequestro da quantia necessária a satisfação do crédito, quando ocorre a quebra da ordem cronológica (GONÇALVES, 2013).
Na prática, tais medidas são totalmente impotentes para que o Judiciário possa obrigar a Fazenda Pública a adimplir suas dívidas. O sequestro raramente se aplica, pois só incide em casos em que ocorre o desrespeito da ordem cronológica de pagamento do precatório, ficando assim, fora do uso dos casos mais gritantes, onde na verdade o que ocorre é o verdadeiro calote pela falta de não pagamento (OLIVEIRA, 2007).
A intervenção, embora seja uma sanção gravosa prevista na Constituição Federal, também é praticamente ineficaz. Na maioria das vezes a Justiça não consegue executar de maneira correta este dispositivo, haja vista que a mera falta de recursos disponíveis, já enseja motivo suficiente para o não pagamento do precatório e a não autorização da União no Estado inadimplente. E isso gera uma cadeia viciosa, infinita. Como a União não interfere na Administração Estadual, o Estado também se exime do dever de intervir nos Municípios, e todos passam a não sofrer sanção alguma (VAZ, 2005).
A Lei n° 11.232/05 tem como objetivo dar mais rapidez ao processo de execução de título judicial. Não se entende porque não se incluiu a Fazenda Pública nesta nova sistemática. A verdade é que a Fazenda Pública foi beneficiada, pois continua com os seus mecanismos para protelar e postergar o cumprimento de suas obrigações com os credores (GRECO FILHO, 2005).
7. INCONSTITUCIONALIDADES DO REGIME RECONHECIDAS PELO STF
Além daquela inconstitucionalidade apontada e examinada em tópico relativo aos créditos alimentares “superespeciais”, ou seja, aqueles devidos a idosos, retirando a expressão “na data da expedição do precatório”, conforme já se analisou, há outros aspectos julgados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, dentre estes, o relativo ao "regime de compensação obrigatória" constante dos §§ 9º e 10º do art. 100, porque viola diversos princípios e garantias fundamentais, dentre os quais o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, afeta a separação dos poderes, rompe com a isonomia e viola a coisa julgada, ao fixar superioridade injustificável à Fazenda Pública.
Também o STF entendeu inconstitucional a expressão "índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança", consoante § 12 do art. 100 da CF/88, dessa inconstitucionalidade declarada pelo STF, este também o fez "por arrastamento", aquilo que se convencionou chamar de "consequência lógica", o art. 5º da Lei 11.960/2009 por meio da qual foi dada a redação do art. 1º-F da Lei 9.494/97, que previa a aplicação do índice da caderneta de poupança para os débitos resultantes de condenação da Fazenda Pública.
Para o STF o índice da caderneta de poupança, porque fixado ex ante e sob aspectos técnicos não sintonizados com a inflação do período considerado não é capaz de traduzir a flutuação de preços apurada concretamente no período considerado, assim, não consegue manter o valor real da condenação e viola a coisa julgada, porque desrespeita o valor da condenação que será corroído pela inflação.
Ademais, é bom apontar, a Fazenda Pública atualiza seus créditos pela taxa SELIC que em muito supera a caderneta de poupança, o que faz com que, uma vez atualizados os débitos públicos por índice inferior ao de seus créditos e à inflação, haja violação ao direito de propriedade dos credores, pois é incapaz de conservar o status quo ante. De igual modo, assente aí uma clara violência ao princípio da isonomia.
A expressão "independentemente de sua natureza" constante do § 12 do art. 100 da CF, porque não seria razoável discrepar a incidência dos juros de mora incidentes sobre o crédito tributário daqueles resultantes das dívidas tributárias, ou seja, para os precatórios de natureza tributária.
Na mesma linha o STF declarou a inconstitucionalidade do § 15 do art. 100 da CF/88 e a integralidade do art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, porque institucionalizava o que foi denominado "leilão de precatórios" e gerava uma competição de credores desses precatórios oferecendo deságios aos valores de seus créditos para recebimento preferencial, verdadeira "moratória" ou "concordata" aos Estados, Distrito Federal e Municípios.
O cumprimento de sentença subdivide-se em duas fases, iniciando-se pela fase de acertamento (fase meramente preparatória da execução, também chamada de liquidação de sentença), seguida da fase de cumprimento, ou execução, propriamente dita.
Consoante lição de CUNHA (2016, p. 333), “não é, rigorosamente, apropriado falar em fase de cumprimento de sentença “no caso de obrigações de fazer, não fazer e dar coisa, pois a decisão esgota a tutela dessas situações jurídicas”.
Para ele, a fase de cumprimento de sentença, propriamente dita, “ocorre, única e exclusivamente, para a execução de decisões que reconhecem obrigação de pagar quantia, pois nelas, não se tutela satisfativamente o direito reconhecido” (destaquei).
Por conseguinte, apenas as sentenças condenatórias em obrigação de pagar admitem a fase do cumprimento de sentença que é precedida da fase preparatória de acertamento, na qual são apresentadas e discutidas as memórias de cálculos e homologada a liquidação, ou seja, é fixada a quantia certa a ser executada.
Consoante exposto na obra do citado jurista,
o cumprimento de sentença que pretende o pagamento de quantia certa há ser requerido pelo exequente, a quem cabe apresentar memória de cálculo contendo os elementos relacionados no art. 534 do CPC. Nos casos de obrigação de fazer, não fazer e entregar coisa, não se aplica o art. 534, aplicando-se as regras gerais dos art. 536 e 538 (CUNHA, 2016, p. 333).
Portanto, se por um lado não há qualquer traço de peculiaridade no cumprimento de sentenças contra a Fazenda Pública nas hipóteses de condenação em obrigações de fazer, não fazer e entregar coisa, a particularidade da incidência dos art. 534 e 535 se dá quando se tratar de condenação da Fazenda Pública na obrigação de pagar quantia certa, atraindo, de igual modo, a incidência do art. 100 da Constituição Federal.
Assim, diante das particularidades impostas pelo art. 100 da Constituição Federal, não se aplica à Fazenda Pública o procedimento comum do cumprimento de sentença, mas um procedimento especial, regulado nos arts. 534 e 535 do CPC.
O mesmo princípio é exposto, de outro modo, pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, em seu Parecer Normativo Cosit nº 11, de 19 de dezembro de 2014, in verbis:
Nesse caso, ou seja, sendo o executado a Fazenda Pública, não se aplicam as regras próprias da execução por quantia certa contra devedor solvente, não havendo a adoção de medidas expropriatórias para a satisfação do crédito. Diante da peculiaridade e da situação da Fazenda Pública, a execução por quantia certa contra ela intentada contém regras próprias. Põe-se em relevo, no particular, a instrumentalidade do processo, a impor adequação procedimental, na exata medida em que as exigências do direito material na disciplina das relações jurídicas que envolvem a Fazenda Pública influenciam e ditam regras processuais.[10]
Por outro lado, no que toca à liquidação de sentença, também chamada fase preparatória ou de acertamento (como visto ao início do presente tópico), a execução seguirá as regras comuns a essa fase processual, quais sejam as disposições contidas nos arts. 509 a 512 do CPC.
Assim, são admissíveis em face da Fazenda Pública ambos os tipos de liquidação previstos no art. 509 do CPC: por arbitramento.(inciso I) ou pelo procedimento comum (inciso II), bem assim por simples cálculos aritméticos (§ 2º).
Registre-se, ainda, importante comentário de Xavier (2015, p. 386), para quem
a sentença não é considerada ilíquida quando a apuração do valor depender apenas de cálculo aritmético, caso em que o credor poderá promover de imediato o cumprimento da condenação ou o devedor realizar o pagamento voluntário. Para tanto deverá ser apresentado ao juízo o demonstrativo discriminado e atualizado do valor, contendo os elementos indicados no art. 524. Visando facilitar esta tarefa o legislador determinou que o Conselho Nacional de Justiça desenvolva, e coloque a disposição dos interessados, programa de atualização financeira.
Vale ainda lembrar que, tanto no caso da liquidação por arbitramento ou pelo procedimento comum, é vedada a rediscussão do mérito da decisão liquidanda, restringindo-se, portanto, essa fase processual, à simples definição do valor da condenação.
Nesse sentido, utilíssima é a lição de Medina (2015, p. 790), para quem “a cognição judicial na liquidação é parcial, isso é, limitada, no plano horizontal, à discussão relacionada ao quantum debeatur: ‘Na liquidação é vedado discutir de novo a lide ou modificar a sentença que a julgou’ (§ 4.º do art. 509 do CPC/2015). Veda-se, assim, a discussão sobre o an debeatur, cuja existência foi firmada na decisão liquidanda”, ressaltando, contudo, que “não se confunde com rediscussão a necessária interpretação da decisão liquidanda” (STJ, REsp 1.267.621/DF, rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4.ª T., j. 11.12.2012).
Decidida a liquidação, encerra-se a fase preparatória de acertamento, passando-se à fase de cumprimento da sentença, consoante já afirmado.
Nesta fase de cumprimento de sentença, a Fazenda Pública não é intimada para pagar o débito (ou seja, citada), como acontece no procedimento comum (CPC, art. 523), mas para impugnar a execução (CPC, art. 535). Ademais, por essa mesma razão, não há incidência da multa prevista no § 1° do art. 523, conforme expressamente previsto no § 2° do art. 534 do CPC: “a multa prevista no § 1° do art. 523 não se aplica à Fazenda Pública”.
Havendo mais de um credor, cada um deve apresentar seu próprio demonstrativo de cálculo (art. 534, § 1º, do CPC). Nessa hipótese, afirma CUNHA (2016, p. 334), “em caso de litisconsórcio ativo, será considerado o valor devido a cada um deles, expedindo-se cada requisição de pagamento para cada um dos litisconsortes.” Pode-se, com isso, antever a possibilidade de serem expedidos, simultaneamente, requisições de pequeno valor e precatórios, a depender do valor do débito de cada litisconsorte. No entanto, prossegue o jurista, “se houver uma grande quantidade de litisconsortes que comprometa o cumprimento da sentença ou dificulte a defesa da Fazenda Pública na impugnação a ser apresentada, o juiz, pode limitar a presença dos litisconsortes, aplicando-se o disposto nos §§ 1° e 2° do art. 113 do CPC” (CUNHA, 2016, p. 334).
9. DA IMPUGNAÇÃO À EXECUÇÃO PELA FAZENDA PÚBLICA
Consoante exposto por Cunha (2016, p. 335), “requerido o cumprimento da sentença, a Fazenda Pública será intimada (e não citada) para apresentar, em trinta dias, sua impugnação. A intimação é pessoal (CPC, art. 183), feita ao advogado público que já acompanhava o processo ou qualquer outro que o substitua, podendo realizar-se por carga, remessa ou meio eletrônico (CPC, art. 183, § 1°)”.
Como visto, a defesa da Fazenda Pública contra o requerimento de cumprimento da sentença dá-se pela impugnação prevista no art. 535 do CPC e não por embargos, já que os embargos constituem o meio de defesa que o poder público tem diante de execução fundada em título extrajudicial.
O prazo de trinta dias para impugnar a execução (art. 535, CPC) é específico para a Fazenda Pública, não havendo, por conseguinte, que se falar na contagem do prazo em dobro. Outrossim, o prazo em referência é computado em dias úteis (art. 219, CPC).
À toda evidência, a Fazenda Pública goza de privilégios processuais na execução por quantia certa, visto que, doutro modo, ou seja, quando a Fazenda Pública não é a devedora, a apresentação da impugnação, via de regra, não impede a prática dos atos executórios. Como é cediço, o julgador poderá atribuir efeito suspensivo ao cumprimento da sentença, a requerimento do devedor, que atingirá em parte ou totalmente a execução, cabendo ao executado apresentar fundamentos relevantes e demonstrar que o prosseguimento dos atos executórios é manifestamente suscetível de lhe causar grave dano e de difícil ou incerta reparação. Aliás, para os devedores particulares obterem esse benefício, exige-se ainda a garantia do juízo, com penhora, caução ou depósito suficientes. (art. 525, § 6º, CPC).
Quanto à impugnação da Fazenda Pública ao cumprimento de sentença, nos termos dos incisos I a V do art. 535 do CPC tem-se que será restrita às seguintes matérias, sob pena de ser rejeitada liminarmente e ser considerada protelatória:
I - falta ou nulidade da citação se, na fase de conhecimento, o processo correu à revelia;
II - ilegitimidade de parte;
III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação;
IV - excesso de execução ou cumulação indevida de execuções;
V - incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução;
VI - qualquer causa modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição, desde que supervenientes ao trânsito em julgado da sentença.
De igual modo, a impugnação será rejeitada liminarmente, quando manifestamente intempestiva.
É bom que se frise que, nos termos do § 2º do dispositivo em tela: “Quando se alegar que o exequente, em excesso de execução, pleiteia quantia superior à resultante do título, cumprirá à executada declarar de imediato o valor que entende correto, sob pena de não conhecimento da arguição”.
Frise-se ainda que, na hipótese de a Fazenda Pública apresentar impugnação parcial ao cumprimento de sentença, a parte não questionada será, desde logo, objeto de cumprimento, nos termos do § 4° do mesmo dispositivo, expedindo-se o precatório ou a RPV. Nesse caso, não incide a vedação do § 8° do art. 100 da CF/1988, pois não se trata do exequente repartir seu crédito de forma a receber uma parte por RPV e outra parte por precatório.
Por fim, nos termos do § 3º do mesmo citado dispositivo, não impugnada a execução, ou sendo rejeitadas as arguições da Fazenda Pública, será expedido o precatório ou RPV correspondente. Vale dizer, o ofício requisitório somente é expedido depois de não haver mais qualquer discussão quanto ao valor executado, ou seja, a expedição depende do trânsito em julgado da decisão que julgar a impugnação, acolhendo-a ou rejeitando-a, ou não a admitindo. Por essa razão, segundo Cunha, a impugnação apresentada pela Fazenda Pública deve, forçosamente, ser recebida no efeito suspensivo, pois, não há como expedir o precatório ou a RPV enquanto o valor cobrado não se tornar incontroverso ou definitivo (CUNHA, 2016, p. 337).
10. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA
Conforme visto anteriormente, a execução contra a Fazenda Pública pode fundar-se em título judicial ou em titulo extrajudicial. Na hipótese de título judicial, há cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública (CPC, arts. 534 e 535). De outra banda, tratando-se de título executivo extrajudicial, propõe-se a execução disciplinada no art. 910 do CPC. Em qualquer caso, necessária é a observância do regime de precatórios ou de requisição de pequenos valores – RPV –, previsto no art. 100 da Constituição Federal, conforme seja o montante devido pelo Poder Público (CUNHA, 2016, p. 352 e seguintes).
Discutia-se muito acerca da possibilidade de execução contra a Fazenda Pública fundada em título extrajudicial. Tal celeuma, felizmente, foi superada, pelo STJ, com a publicação da Súmula nº 279, que assim pontifica: “É cabível execução por título extrajudicial contra a Fazenda Pública”.
Consoante lição de Cunha (2016, p. 353), “na execução fundada em título extrajudicial, a Fazenda Pública não é citada para pagar ou expor-se à penhora, mas para, em trinta dias, opor embargos (CPC, art. 910). Não opostos os embargos ou transitada em julgado a decisão que os inadmitir ou rejeitar (os Embargos, n.r.), deverá ser expedido precatório ou RPV, seguindo-se com a observância das normas contidas no art. 100 da Constituição Federal.”
Por fim, cumpre observar que apenas nos Embargos à Execução fundada em título extrajudicial poderá a Fazenda Pública discutir “qualquer matéria que lhe seria lícito deduzir como defesa no processo de conhecimento” (art. 910, § 2º, CPC).
Discute-se na Doutrina a viabilidade da celebração de acordos para quitação dos precatórios em atraso, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 62/2009.
Consoante é largamente sabido, a EC 62 acrescentou o art. 97 ao ADCT, instituindo um sistema transitório de parcelamento dos débitos oriundos de precatórios em atraso. Por outro lado, acrescentou o § 15 ao art. 100 da CF, o qual dispõe que:
sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar, poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação.
Com isso em vista, tem-se que a EC 62/2009, no dizer de Sundfeld e Câmara (2010) trouxe, para além do parcelamento, "um inédito mecanismo de vinculação das receitas públicas à quitação de créditos inscritos em precatórios. Tais dívidas públicas, portanto, apesar de terem passado a se sujeitar ao parcelamento, receberam uma garantia de recursos orçamentários que só a elas beneficia".
Aliado a isso, o caput do art. 97 do ADCT (incluído pela EC 62/2009):
Art. 97 Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional.
De tal sorte, não há razão em vislumbrar na EC 62/2009 "tratamento privilegiado" ou "burla ao modelo constitucionalmente introduzido", nem tampouco "empecilho adicional à celebração de acordos que resolvam antecipadamente pendências judicializadas", na lição de Sundfeld e Câmara (2010), da qual extraio também a análise a seguir:
A referida Emenda, aliás, acabou por contribuir para a consolidação do entendimento, que já era o dominante, de que é possível a celebração de acordos pela Administração, para pagamento amigável de débitos cobrados em Juízo. Em primeiro lugar, por prever expressamente a possibilidade de se celebrar acordos para quitar precatórios atrasados, podendo tais acordos, inclusive, até mesmo consumir parte da receita vinculada à quitação de precatórios, sem seguir a ordem cronológica (art. 97, § 8º, III, do ADCT). Depois, porque a Emenda mencionou expressamente (art. 97, § 15 do ADCT), como integrantes do regime especial de quitação, os saldos dos acordos judiciais que, celebrados anteriormente à Emenda, estivesse em atraso quando de sua promulgação. Ademais, porque foram respeitados acordos anteriores, em fase de cumprimento (art. 97, caput, in fine, do ADCT). Assim, deixou evidente que, antes mesmo da Emenda 62, era perfeitamente possível e legítima a celebração de acordos judiciais e extrajudiciais pela Administração. Tanto era que foram mencionados e aceitos naturalmente pela Emenda, junto com os débitos oriundos de precatórios em atraso.
Contudo, se antes da EC 62/2009, o gestor tinha liberdade para celebrar acordo judicial para quitação de precatórios, desde que atrelado aos princípios de conveniência e oportunidade instituídos pela própria administração pública, a Emenda condicionou o emprego de tal mecanismo à observância de "forma estabelecida por lei própria da entidade devedora, que poderá prever criação e forma de funcionamento de câmara de conciliação" (art. 97, § 8º, III, do ADCT).
Dito de outro modo, se antes a realização de acordos para a quitação de precatórios era decidida "caso a caso", conforme avaliação subjetiva do gestor público, a partir da EC 62/2009 estabelece uma reserva legal sobre o tema.
Quanto ao conteúdo da lei complementar a ser editada pelas entidades devedoras, pode-se deduzir do próprio texto constitucional que a lei em comento, para além da própria possibilidade de o gestor público celebrar acordo judicial, deverá estabelecer procedimentos, critérios e condições gerais a serem adotados, conforme a vontade política dos legisladores infraconstitucionais,
É necessário, contudo, que as exigências de tratamento legislativo sejam estendidas para situações que ainda não produziram precatórios, ou seja, em que o montante da dívida ainda é discutido nos autos, tal qual acontece na fase de acertamento e liquidação de sentença.
12. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA E JUROS DOS PRECATÓRIOS
Conforme o § 5° do art. 100 da CF, o precatório inscrito até o dia 1° de Julho deverá ter seu pagamento efetuado até o fim do exercício financeiro seguinte. ocasião em que o valor, necessariamente, deverá ser atualizado monetariamente.
De tal sorte, o crédito constante de um precatório será pago em seu valor monetariamente atualizado, não incidindo juros moratórios, visto que, no período decorrido entre a inclusão do débito na proposta de lei orçamentária e o exercício financeiro seguinte, a Fazenda Pública, a rigor, não está em mora,
Essa questão, aliás, encontra-se pacificada na jurisprudência, consoante Súmula Vinculante nº 17 do STF.
De outra banda, expirado o prazo a que se refere o § 5º do art. 100 da CF, haverá incidência de juros, contados a partir do dia 1º de janeiro do exercício seguinte ao do vencimento da obrigação até a data do efetivo pagamento, única hipótese em que se admite a expedição de precatório complementar.
Quanto à atualização monetária, reza o § 12 do art. 100 da CF/1988, incluído pela EC 62/2009, que
a atualização monetária de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios.
Contudo, em julgamento das ADIs 4357 e 4425, o STF declarou inconstitucional tal disposição, por entender que o índice em questão não é suficiente para recompor as perdas inflacionárias.
Assim, no que toca à atualização monetária pelo índice da caderneta de poupança, o STF decidiu que poderia ser aplicada a TR até 25.03.2015 para os precatórios das Fazendas Estadual e Municipal; já para os precatórios da Fazenda Federal a TR poderia ser aplicada até 31.12.2013.
Após essas datas, deveriam ser aplicados o IPCA-E para os precatórios em geral e a SELIC para os precatórios tributários. O STF decidiu ainda que o CNJ deverá monitorar e supervisionar o pagamento dos precatórios pelos entes públicos, observando: a utilização compulsória de 50% dos recursos da conta de depósitos judiciais tributários para o pagamento de precatórios e a possibilidade de compensação de precatórios vencidos, próprios ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritos em dívida ativa até 25.03.2015, desde que haja opção do credor do precatório.
A compensação de créditos, como frisado anteriormente, consiste na extinção simultânea de obrigações entre pessoas reciprocamente credoras e devedoras entre si, relativamente a dívidas e créditos líquidos e vencidos.
13. DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL
Afigura-se por demais grave o não cumprimento de ordem judicial constante de decisão transitada em julgado, desobediência que pode manifestar-se sob diversos prismas, dentre os quais, a não inclusão no orçamento do montante correspondente ao precatório, ainda que apresentado naquele prazo previsto na CF, ou seja, 1º de julho do exercício anterior ao do atual pagamento.
Não obedece ordem judicial transitada em julgado a Fazenda Pública que, apesar de incluir no orçamento o montante devido em precatórios, deixa de realizar o pagamento na ordem cronologicamente estabelecida para pagamento dos precatórios. Assim, desobedece a ordem a Fazenda Pública se incluir no orçamento valor a menor que o devido ou, mesmo incluindo o valor devido, deixar de fazê-lo até aquele prazo fixado pela CF e, ainda que inclua no orçamento o valor devido em precatórios e apresente no prazo constitucional, deixe de realizá-lo na ordem cronológica de pagamento (GONÇALVES, 2013).
Essas espécies de inobservância da decisão judicial submetem a União, Estados, Distrito Federal e Municípios a sanções fixadas na CF, porque tem implicações jurídicas, como qualquer decisão de atente contra a coisa julgada e de ordem judicial, potencializada a desobediência, e aí adentra na implicação política, por se tratar da Fazenda Pública, uma vez que o Estado que deveria preservar o Estado Democrático de Direito e cumprir as decisões do Poder Judiciário, por meio do Poder Executivo viola a ordem jurídica. Outrossim, o não pagamento dos precatórios refletem na economia, pois o não pagamento dos precatórios tem implicação no desenvolvimento da atividade econômica, porque diz respeito à alocação de recursos que poderiam gerar incrementos no consumo e no aprimoramento de empresas. A implicação social é inegável, exatamente, em razão da distribuição de recursos públicos e sua consequente aplicação na sociedade. (FLORENZANO, 2005).
O problema reside na limitação que se impõe à aplicação das sanções, para as hipóteses de violação a ordens judiciais, uma vez que a CF/88 dispõe nos arts. 34, VI e 35, IV as medidas coercitivas aplicáveis em caso de não observância da inclusão do crédito no orçamento do exercício seguinte, ainda que o ofício requisitório tenha sido apresentado até o dia 1º de julho do ano anterior ao previsto para pagamento.
Assim, não se admite o sequestro do montante relativo ao precatório nessa hipótese de insubordinação da Fazenda Pública, uma vez que a medida prevista naqueles dispositivos citados no parágrafo anterior é a intervenção da União nos Estados, ou destes nos Municípios (OLIVEIRA, 2007). A nosso sentir a restrição imposta pela CF/88 não dispõe de efeito prático nenhum, se considerarmos que os argumentos traçados pelos administradores públicos das diversas esferas da Fazenda Pública, porque podem nulificar a intervenção se a figura do interventor, substituto do chefe do Poder Executivo do Ente Federado sob intervenção, não dispuser de mecanismos efetivos para realização dos pagamentos. Vale ressaltar, que a autonomia dos entes federados é um dos pilares da República e do Estado de Direito, razão pela qual tal medida é extrema e deve ser pautada em estritos limites necessários à prática de atos administrativos para cumprimento da decisão judicial descumprida e somente até esse momento, ocasião em que será restabelecida a gestão pelo chefe do Poder Executivo afastado, ex art. 35, § 4º da CF/88 (VAZ, 2005; OLIVEIRA, 2007).
Uma vez desrespeitada a ordem judicial, ao tribunal da órbita do Ente Federado respectivo, caberá providenciar ofício requisitório da medida interventiva, independentemente de autorização do Poder Legislativo correspondente, Congresso Nacional para a União e Assembleia Legislativa para os Estados dirigida ao chefe do Poder Executivo da União, para intervir no Estado, ou ao chefe do Poder Executivo do Estado, para que este tome as medidas necessárias contra o Município (GONÇALVES, 2013).
Na órbita estadual, a requisição da intervenção poderá ser feita pelo STF, pelo STJ ou pelo TSE, de acordo com a natureza da dívida inadimplida. Na órbita municipal o inadimplemento do precatório que deveria ter sido pago no exercício financeiro correspondente ao orçamento em que fora incluído, ou seja, a dívida consolidada não paga nos dois anos seguintes àquele exercício, não segue o mesmo procedimento do inadimplemento na órbita estadual, uma vez que o credor deverá requerer que o Ministério Público represente para solicitar o interventor que substituirá o chefe do Executivo municipal e, assim, satisfazer o crédito (VAZ, 2005).
Os argumentos utilizados pelas Fazendas Públicas devedoras e que inviabilizam o efetivo cumprimento das decisões judiciais transitadas em julgado apontam para a exigência de que sejam cumpridas despesas obrigatórias nas áreas da saúde, educação, manutenção dos poderes Legislativo e Judiciário, razão pela qual a escassez de receitas não permite o pagamento dos precatórios.
Tais fundamentos encontram eco em todas as órbitas da Fazenda Pública, o que limita, sobremaneira, a punição prevista na CF. Outrossim, regularmente, essas unidades federadas atrasam o andamento dos procedimentos no Poder Judiciário, sob o uso desmedido de impugnações desprovidas de fundamentos sérios acerca dos cálculos que reajustam tais dívidas com a incidência de juros e correções alegadamente abusivos (PESSOA, 2003).
Muitos atalhos favoráveis à Fazenda Pública foram implementados ao longo de anos, por meio de alterações constitucionais, desde o parcelamento das dívidas em 08 anos até a ampliação desse parcelamento para o período de 10 anos (EC 30/2000). Esses parcelamentos aliviavam o fluxo de caixa das Fazendas Públicas, mas acarretavam uma potencial majoração desse débito, em razão das naturais inserções de novos precatórios na fila cronológica e da natural expectativa gerada para os administradores públicos de novos parcelamentos que beneficiassem os Entes Federados respectivos e, assim, estimular o descumprimento desses pagamentos (VAZ, 2005).
A lista cronológica de pagamento dos precatórios deve respeitar a sequência de requisitórios do Poder Judiciário e de seus recebimentos efetivos pelo Poder Executivo para que inclua o montante no orçamento do ano seguinte ao exercício em que devam ser incluídos até o 1º de julho. Tal lista deverá obedecer a natureza de cada crédito requisitado, portanto os créditos alimentares obedecerão uma ordem, os créditos comuns obedecerão outra ordem, os créditos alimentares de idosos e portadores de doenças graves terão outra lista e os RPVs outra. Essas listas deverão ser observadas pelos respectivos entes federados e a sanção pela inobservância está prevista no art. 100, § 2º da CF/88 e será determinada pelo Presidente do Tribunal: o sequestro imediato da quantia necessária para a satisfação do débito.
Vale ressaltar, por óbvio, e as linhas aqui traçadas levam a tal conclusão, que a inclusão do precatório na previsão orçamentária não significa, necessariamente, que este será satisfeito, uma vez que a omissão do pagamento é possível, ainda que acarrete determinadas consequências (PESSOA, 2003, p. 34).
A Lei 8.429/92 e Lei Complementar 101/2000, de Improbidade Administrativa e de Responsabilidade Fiscal, respectivamente, trazem implicações ao inadimplemento dos precatórios.
Ao agente público que pratica ato de improbidade administrativa – assim definido no art. 11, da Lei 8429/92: "Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições" – são impostas sanções, conforme art. 12, que consistem em aplicação de multa até 100 vezes o valor da remuneração, perda da função pública, proibição de contratar com o Poder Público e receber incentivos fiscais, suspensão dos direitos políticos por até cinco anos (GONÇALVES, 2013).
Muitos aspectos foram abordados neste estudo acerca do regime dos precatórios e, em razão da abordagem, chega-se à conclusão de quase absoluta falta de efetividade e total descrédito, porque a Fazenda Pública encontra estímulo nas sucessivas alterações da CF concedendo maiores regalias e incrementos à morosidade do sistema de pagamento da dívida pública.
O Poder Executivo não tem interesse em sanar seus débitos por diversas razões, dentre outras, porque há obrigatoriedade de arcar com diversos gastos, como saúde, educação, manutenção do Poder Legislativo e do Poder Judiciário e porque não há força eleitoral no pagamento de precatórios.
O não pagamento das dívidas em precatórios implica no desgaste natural do Poder Judiciário, uma vez que o descumprimento das ordens judiciais constantes de sentenças transitadas em julgado gera profunda desmoralização do Estado. Assim, medidas de extrema urgência e efetividade devem ser tomadas pelos poderes da República, visando preservar o sentimento de justiça impondo à Fazenda Pública que cumpra com o dever de honrar suas obrigações e respeitar seus credores
Vejamos o que pensa Theodoro Júnior (2005, p. 66) sobre o assunto:
Há nos meios forenses e no seio da sociedade um descrédito e um desânimo em torno da tutela jurisdicional dispensada aos credores da Fazenda Pública. A sensação geral é de que a Justiça não tem força para compelir a Administração Pública a cumprir suas obrigações pecuniárias com os particulares, e de que os governos. Cientes disso, adotam postura de completa imoralidade. Simplesmente ignoram as sentenças condenatórias e não se sentem ameaçados pela expedição dos precatórios, que se vão acumulando ano a ano, para desespero dos credores. Muitas vezes, nem mesmo são incluídos no orçamento público, e, quando são, as verbas nunca são liberadas.[11]
Medidas penais rígidas contra os gestores públicos devem ser implementadas pelo Poder Judiciário nas hipóteses de inadimplemento dos precatórios, porque macula o Estado, além de desrespeitar os credores.
Medidas outras podem ser tomadas, igualmente, visando moralizar o sistema e permitir que tais valores possam financiar casa própria e material de construção, em programas do governo; "utilização para crédito na aquisição de imóveis públicos que se encontrem totalmente ociosos; utilização para contribuição para aposentadoria de servidores e contribuintes públicos; utilização na compra de ações de empresas estatais, sem que estas percam, contudo, o controle estatal".[12]
Com efeito, o inadimplemento generalizado das Fazendas Públicas estadual, distrital e municipais é um problema sintonizado mais com a vontade política do que com a escassez de recursos, isso é fato, porque não há interesse dos gestores públicos a pagarem suas dívidas e, aí sim, perderem capital político, pois tais recursos saneados para outros "investimentos eleitorais" produzirão melhores resultados eleitoreiros, ainda que desmoralizem o Estado.
Outrossim, a contribuição que o Estado proporciona à desmoralização do Estado é nociva e parece um processo autofágico, uma vez que o Poder Legislativo prorroga o pagamento dos precatórios e elastece a dívida, ocasionando um potencial aumento do passivo público. Tais privilégios concedidos à Fazenda Pública geram uma espécie de "pacto" do Poder Legislativo com o Poder Executivo e, assim, neutralizam as decisões do Poder Judiciário.
Por fim, diante de elastecimentos de prazos para pagamentos dos precatórios pela Fazenda Pública e o consequente descumprimento do montante da dívida pública, aos credores resta apenas a renúncia à maior parte de seus créditos para que possam receber por meio de RPV.
Talvez se houvesse alteração constitucional, o que não acreditamos possível, por absoluta falta de interesse público, e o procedimento em face da Fazenda Pública fosse alterado para permitir certa flexão do sistema de execução de precatórios e o Poder Judiciário no uso efetivo do judicial empowerment impusesse medidas eficazes ao efetivo cumprimento das obrigações pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.
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<http://www.sociedadesp.com.br/o-que-e-precatorio/>
<https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-deestudos/textos-para-discussao/td-46-uma-analise-economica-para-o-problema-dos-precatorios>
<http://www.conteudojuridico.com.br/pdf/cj043884.pdf>
<http://www.conteudojuridico.com.br/pdf/cj043884.pdf>
[1] Vide <http://www.sociedadesp.com.br/o-que-e-precatorio>.
[2] Súmula nº 144, STJ: “Os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa” (Data da Publicação - DJ 18.08.1995, p. 25079).
[3] Vide <http://e-precatorios.blogspot.com.br/2010/05/precatorios.html>.
[4] Vide <http://www.viajus.com.br/viajus.php?pagina=artigos&id=1683&idAreaSel=6&seeArt=yes>.
[5] Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.
[6] Vide <http://renanfarah.jusbrasil.com.br/artigos/121943560/a-compensacao-de-creditos-no-direito-tributario-com-precatorios>.
[7] Ver sobre o tema Cunha (2016, pp. 331 e ss).
[8] STF. Plenário. RE 564132/RS, red. p/ o acórdão Min. Cármen Lúcia, julgado em 30/10/2014 (repercussão geral). STJ. 1ª Seção. REsp 1.347.736-RS, Rel. Min. Castro Meira, Rel. para acórdão Min. Herman Benjamin, julgado em 9/10/2013 (recurso repetitivo).
[9] Vide <paulosumariva.jusbrasil.com.br/artigos/148439600/precatorio-sistematica-e-problemas>.
[10] Vide <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idAto=59600>.
[11] Vide <http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/8777/Precatorio-sistematica-e-problemas>.
[12] Vide <http://paulosumariva.jusbrasil.com.br/artigos/148439600/precatorio-sistematica-e-problemas>.
Pós-graduada em Direito Processual Civil. Bacharela em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.<br> <br>
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: MESQUITA, Thayná Cruz de. A problemática dos Precatórios Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 16 jul 2018, 04:45. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/ArtigOs/52032/a-problematica-dos-precatorios. Acesso em: 01 nov 2024.
Por: Fernanda Amaral Occhiucci Gonçalves
Por: MARCOS ANTÔNIO DA SILVA OLIVEIRA
Por: mariana oliveira do espirito santo tavares
Por: PRISCILA GOULART GARRASTAZU XAVIER
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