RESUMO: A prorrogação de contratos administrativos de serviços de natureza continuada é medida prevista na Lei 8.666/1993. Entretanto, o texto legal é silente em relação a qual instrumento contratual é o adequado para realizar as prorrogações. Existem, então, dois instrumentos possíveis: o termo aditivo (mais complexo) e o apostilamento (mais simples). Com enfoque no novo paradigma administrativo-constitucional, à luz dos princípios da eficiência, economicidade, razoabilidade e mesmo do princípio da legalidade, verifica-se ser o apostilamento o instrumento adequado.

Palavras-chave: Lei 8.666/1993 – Contratos Administrativos - Prorrogação – Termo Aditivo – Apostilamento – Princípios Constitucionais

ABSTRACT: The extension of administrative contracts for services of a continuous nature is a measure provided for in Law 8.666 / 1993. However, the legal text is silent regarding which contractual instrument is appropriate to carry out the extensions. There are, then, two possible instruments: the additive term (more complex) and apostilage (simpler). With a focus on the new administrative-constitutional paradigm, in the light of the principles of efficiency, economy, reasonableness and even the principle of legality, the apostille is the appropriate instrument.

Keywords: Law 8.666 / 1993 - Administrative Contracts - Extension - Addendum - Apostilleing - Constitutional Principles

Sumário: Introdução; 1. Termo aditivo e apostilamento na Lei 8.666/1993; 2. Análise do direito administrativo segundo os princípios constitucionais; 3. Um novo paradigma interpretativo para as regras de gestão pública; Conclusão; Referências.

Introdução

O presente artigo tem como objetivo verificar qual a melhor interpretação jurídica possível sobre qual o instrumento adequado para se realizar a prorrogação de contratos administrativos. Serão avaliadas duas hipóteses possíveis: o termo aditivo e o apostilamento, estando os dois previstos na Lei 8.666/1993.

O artigo trata apenas das hipóteses de prorrogação de contratos administrativos de serviços continuados, entendidos como aqueles que podem ter a sua vigência dilatada por autorização da Lei 8.666/1993. Portanto, não faz parte do escopo deste artigo abordar a possibilidade de prorrogação de contratos de serviços não continuados.

Inicialmente, pretende-se analisar as definições que a doutrina dá aos dois instrumentos contratuais, o objetivo de analisar a letra dos dispositivos legais que tratam do assunto e as suas interpretações possíveis, bem como a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e a forma que a Corte de Contas procede às prorrogações contratuais em sua administração interna.

Em seguida, será abordada crise do direito administrativo e a transição do modelo legal-positivista, rígido e burocrático, para o modelo gerencial de Administração Pública, flexível e mais voltado às necessidades do cidadão e à eficiência administrativa.

Na mesma toada, faz-se uma revisão bibliográfica de princípios constitucionais aplicáveis ao direito administrativo, como a eficiência, economicidade, razoabilidade e legalidade quanto à formalização da prorrogação. As duas hipóteses possíveis são expostas à luz desses princípios constitucionais para se chegar à conclusão de qual é a mais viável sob o novo paradigma administrativo-constitucional.

Por fim, é proposto um modelo interpretativo das regras de gestão pública, sob o princípio da razoabilidade, no qual devem ser considerados os seguintes elementos: controle administrativo, gestão pública, direitos fundamentais dos administrados e políticas públicas.

1. Termo aditivo e apostilamento na Lei 8.666/1993

Antes de adentrarmos na discussão em si objeto central em análise, é necessária uma breve revisão de algumas definições. Para isso, é indispensável resgatar os conceitos de termo aditivo e apostilamento. O tema é tratado pelo §8º do art. 65 da Lei 8.666/1993, o qual reproduzimos abaixo para uma análise mais detida:

§ 8o  A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.[1]

Percebe-se, da leitura do dispositivo legal, que a Lei 8.666/1993 prevê situações que “não caracterizam alteração significativas” do contrato, e, por isso, dispensariam a celebração de termo aditivo e poderiam ser implementadas por “simples apostila”. Portanto, do texto legal é possível extrair dois conceitos elementares: variações que não alterem a essência do contrato devem ser registradas por simples apostilamento, enquanto mudanças que modiquem a essência do contrato devem ser registradas por termo aditivo.

Desse modo, o termo aditivo “é o instrumento que formaliza a alteração das condições contratuais inicialmente estabelecidas e deve respeitar certas formalidades...”[2]. Pois, as “alterações contratuais, em regra, exigem que seja firmado termo aditivo entre as partes”[3]. Já o apostilamento “é o termo utilizado para designar a anotação que se deve fazer nos autos do processo administrativo de que determinada condição do contrato foi atendida, sem ser necessário firmar termo aditivo”[4].

O critério que define a utilização de um ou outro instrumento é, então, o grau de modificações contratuais previstas. Observe-se que não estamos diante de mero diferença conceitual entre termo aditivo e apostilamento. Os dois instrumentos têm diferenças substanciais nos procedimentos burocráticos, como veremos a seguir.

O termo aditivo deve seguir as mesmas formalidades observadas no momento da celebração do contrato[5]. Outra importante informação a ser considerada é que o termo aditivo deve ser examinado e aprovado pela consultoria jurídica do órgão[6]. Acrescente-se, ainda, que o termo aditivo deve ser publicado “para adquirir eficácia”[7], o que está, inclusive, previsto do parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666/1993[8].

Da leitura do texto legal, verifica-se que a lei não determina de maneira expressa que as prorrogações de contratos administrativos devem ser realizadas por meio de termo aditivo ou por meio de apostilamento. Logo, como elemento preliminar da interpretação do dispositivo conforme os princípios constitucionais, é necessário interpretá-lo sob a ótima literal, lógica e sistemática da Lei 8.666/1993.

De início, já é possível inferir que o §8º do art. 65 da Lei 8.666/1993 traz um rol exemplificativo de situações em que se poderia utilizar o apostilamento. O texto deixa claro que poder-se-á utilizá-lo nas modificações do contrato que “não caracterize alteração no mesmo”[9]. Logo, a literalidade da regra não obriga a utilização de um nem do outro instrumento.

Portanto, analisando o dispositivo, é clara uma correlação de gradação entre o nível de alteração que a modificação traz às cláusulas do contrato. Quanto menor essa alteração, maior a tendência de utilização do apostilamento.

Vale repisar: a prorrogação do contrato somente é realizada quando há previsão no próprio contrato. Ou seja, não é medida nova, que altera as disposições contratuais, mas algo autorizado na própria lei e no próprio contrato. A Lei 8.666/1993, inclusive, no seu art. 92, tipifica como crime, com pena de detenção de dois a quatro anos e multa, prorrogar contrato administrativo sem previsão em lei, nos atos convocatórios do certame ou nos instrumentos contratuais.

Desse modo, inevitavelmente, nas prorrogações de contratos, estaremos diante de medida já prevista no contrato. Isso afasta a tese de que a prorrogação inovaria as cláusulas do contrato administrativo.

A matéria já foi tratada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) através de um acórdão de 2011[10], embora não seja ela o foco principal do julgado. Nesse acórdão, o TCU considera obrigatório o uso do termo aditivo como instrumento para prorrogação de contratos administrativos, como o entende por obrigatório também para outras modificações permitidas por lei. O decisum se fundamenta em outras três decisões: a Decisão 965/2002, o Acórdão 1489/2004, e o Acórdão 195/2005, todos do Plenário da Corte de Contas.

Contudo, a jurisprudência da Corte vem evoluindo no sentido de dar maior dinamicidade à gestão pública[11]. Inclusive, o próprio TCU, na sua administração interna, editou a Portaria-TCU 128, de 14 de maio de 2014[12], na qual autorizou expressamente no seu art. 24 a prorrogação dos contratos administrativos por meio de apostilamento. Essa autorização perdurou até a edição da Portaria-TCU 444, de 28 de dezembro de 2018[13].

2. Análise do direito administrativo segundo os princípios constitucionais

Muito se tem discutido atualmente a respeito de uma crise do direito administrativo, ou crise da legalidade como vinculação positiva à lei[14]. De fato, em um mundo com constantes transformações, sejam elas tecnológicas, sociais, culturais, conceituais ou de mercado, o direito administrativo tradicional, apegado a literalidades da lei, parece não conseguir corresponder aos anseios da sociedade por uma Administração Pública mais eficiente, rápida, efetiva, econômica, racional, proba e inovadora.

Todavia, longe de ser um momento problemático para a Administração Pública, a “crise” do direito administrativo é, na verdade, o seu renascimento sob a ótica do Estado Democrático de Direito. Nessa nova forma de ser do direito administrativo “a lei é substituída pela Constituição como a principal fonte desta disciplina jurídica”[15].

Observa-se, portanto, uma mudança de paradigma, partindo-se de um modelo positivista em que os objetivos da letra da lei deveriam ser perseguidos como razão em si próprios, para uma sistemática em que a lei deve ser interpretada como modo de dar cor e forma aos princípios constitucionais e aos direitos fundamentais prescritos na Constituição. Segundo Di Pietro, “Protesta-se pela passagem do Estado Legal para o Estado de Direito (com todos os princípios e valores que o integram), e não apenas à lei em sentido puramente formal”[16].

Dessa discussão, urge na Administração Pública a necessidade de implantar técnicas de gestão próprias das empresas privadas, o chamado gerencialismo[17], de aplicar técnicas consensuais de resolução de conflitos[18], a fim de dar mais celeridade e efetividade à sua atuação. E, nessa esteira, pretende-se dar às leis uma interpretação que auxilie o administrador público na consecução de uma boa gestão sem perder de vista outros princípios e direitos fundamentais previstos também no direito constitucional, como a moralidade, o contraditório e a ampla defesa e o devido processo legal.

Para fazer frente aos desafios do novo século, é necessário romper o paradoxo da “legalidade administrativa como vinculação positiva à lei, traduzida numa suposta submissão total do agir administrativo à vontade previamente manifestada pelo Poder Legislativo”[19], passando-se ao paradigma do direito administrativo constitucional, ou, em outras palavras, de um modelo de legalidade administrativa (como vinculação absoluta ao texto legal) a um modelo de juridicidade administrativa, no qual o administrador público leva em consideração todo o bloco de legalidade para definir o agir administrativo[20].

 Portanto, o caminho seguro de transição do modelo legal-positivista para a juridicidade administrativa é a interpretação dos textos legais à luz dos princípios constitucionais. Observe-se que, por vezes, como é o caso da prorrogação por apostilamento, não se está diante de um texto legal literal ultrapassado, mas de uma interpretação demasiadamente conservadora. Repise-se, não se pretende sugerir que o administrador público atue ao arrepio da lei, mas que seja liberto de amarras burocráticas fruto de interpretações que privilegiam a realização de procedimentos sem ganhos para a Administração ou para a sociedade, o que não nos parece atender ao princípio republicano. Nos dizeres de Gustavo Binembojm:

“não prescinde a Administração Pública de uma autorização legal para agir, mas, no exercício de competência legalmente definida, têm os agentes públicos, se visualizado o Estado em termos globais, um dilatado campo de liberdade para desempenhar a função formadora, que é hoje universalmente reconhecida ao Poder Público”[21].

Nesse contexto, convém analisar o dispositivo legal à luz do princípio da eficiência, adicionado ao texto constitucional por meio da Emenda à Constituição nº 19/1998. O constituinte derivado teve de positivar um princípio que deveria ser óbvio e basilar quando se trata de gestão, e, ainda mais, de gestão da coisa pública.

Segundo Gasparini, o referido princípio impõe à Administração Pública “a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e  rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo do princípio da legalidade”[22]. O constituinte derivado pretendeu enfatizar os resultados obtidos pela Administração em relação aos meios por ela empregados, sem descuidar da legalidade[23].

Nessa toada, há duas interpretações possíveis a respeito das prorrogações de contratos administrativos. À luz do princípio da eficiência, não parece haver dúvidas de que a interpretação sob a qual a prorrogação deve ser realizada por meio de apostilamento é a mais acertada. Primeiro, pela rapidez. Enquanto o termo aditivo tem um procedimento mais complexo e demorado, o apostilamento atinge a mesma finalidade de modo mais rápido. Depois, porque deve-se levar em consideração os efeitos dessa agilidade no sentido de dar maior garantia à não interrupção do serviço público em razão de demoras do procedimento de termo aditivo que, sob o princípio da eficiência, parece desnecessário ou mesmo incômodo.

Seguindo a busca pela imanência dos princípios constitucionais, analisamos o dispositivo legal à luz do princípio da economicidade. Esse foi positivado no art. 70 da Constituição Federal[24]. O constituinte determina que a fiscalização da Administração Pública deve ocorrer, além de outros princípios, sob o princípio da economicidade.

O princípio da economicidade “constitui-se, com efeito, em importante elemento de valorização da gestão pública séria, competente e compromissada com o conjunto de legítimas demandas sociais”[25]. Há uma demanda da sociedade e do texto constitucional para que o administrador público gaste o mínimo de recursos possível para assegurar o agir da Administração.

Sob o princípio da economicidade, também parece prosperar a interpretação da utilização de apostilamento para as prorrogações de contratos administrativos. O gasto dos escassos recursos públicos é bem maior para realizar um termo aditivo que um apostilamento.

O termo aditivo demanda a confecção de peças contratuais inteiras por servidores, análise da por vezes sobrecarregada consultoria jurídica do órgão público e gastos com publicação. Todos esses custos a mais para utilização do termo aditivo não têm contrapartida significativa de benefícios da utilização desse procedimento em relação ao apostilamento. Portanto, entre ter gastos maiores sem uma vantagem aparente com a utilização do termo aditivo e a economia gerada pelo apostilamento sem perdas significativas, o último instrumento atende melhor ao princípio da economicidade.

O princípio da legalidade, também constante do caput do art. 37 da Constituição Federal, é o produto do ideário burguês da Revolução Francesa, no qual se consagrou a força da lei como forma de limitação do poder do soberano pelo Parlamento a fim de garantir os direitos individuais. Na concepção clássica do direito administrativo, a Administração Pública deve atuar em absoluta conformidade com a lei, só podendo realizar aquilo que a lei autoriza e da forma que a lei autoriza.

Contudo, a noção de Estado Legislativo foi sendo substituída pela noção de Estado Constitucional[26], o que transforma a lei em instrumento de irradiação dos princípios e regras da Constituição, exigindo que o princípio da legalidade seja interpretado com os temperos (ou em ponderação) dos demais princípios constitucionais.

Na análise em tela, contudo, nem sequer é necessário utilizar qualquer método mais sofisticado para interpretar o §8º do art. 65 da Lei 8.666/1993. O entendimento de que seria necessária celebração de termo aditivo para a prorrogação de contratos administrativos é fruto de uma interpretação conservadora segundo a qual se a lei não prevê expressamente a adoção do meio mais simples (apostilamento) deve-se utilizar o método mais complexo (termo aditivo).

Esmiuçando o texto legal, encontram-se exemplos que a própria Lei traz como “extremos” quanto à desnecessidade de utilização do termo aditivo, vale repetir:  a variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido.

Primeiro, temos como exemplo o reajuste do contrato com base em índices nele previstos. O dispositivo estabelece ainda que compensações, atualizações e penalizações financeiras também devem ser registradas por apostilamento. Ora, aqui nos socorre o princípio da razoabilidade. Se podemos fazer um reajuste de preços, ou mesmo atualizações, compensações e penalizações por meio de apostilamento, não é razoável exigir termo aditivo para um procedimento mais simples e sem reflexo no valor do contrato como a prorrogação. Vale transcrever lição de Ivan Barbosa Rigolin:

“Ninguém, detentor do mínimo conhecimento de direito e de contratos, imaginaria que um simples reajuste, que para ser concedido deve ser previsto no contrato, quando exercitado em favor do contratado altere um contrato, ou que uma multa de mora contra alguma das partes possa ter esse condão alterador. Trata-se de incontinência do legislador que ainda imagina que escrever muito é escrever bem, quando em matéria de elaboração legislativa ocorre precisamente o oposto, pois que as melhores leis são sintéticas, enxutas, diretas, objetivas e claras – porém elaborar leis assim é mister para quem bem o sabe, e para quem conhece o ofício de legislador – não para os autores da Lei nº 8.666/1993, de 21 de junho de 1993.”[27]

Observa-se, pois, que o autor, até com certa ênfase, não considera que seria imaginável ao administrador público utilizar o termo aditivo para, por exemplo, conceder um reajuste a um contrato administrativo sem expressa previsão legal. Acredita ser um excesso do legislador tal previsão. Ocorre que a práxis demonstra o contrário. Mesmo tendo o legislador exemplificado a possibilidade de se realizar por apostilamento medida mais complexa que a prorrogação, é comum a utilização de termo aditivo para sacramentar a prorrogação de contratos administrativos.

Ocorre que, como já mencionado, a letra da lei não obriga a utilização do termo aditivo. A fim de melhor interpretar o dispositivo legal, citamos novamente: se a lei exige instrumento simplificado (apostilamento) para procedimento mais complexo que a prorrogação (reajuste), não é razoável interpretar que a lei quis determinar a utilização de instrumento mais complexo (termo aditivo) para realizar procedimento mais simples (prorrogação). Portanto, nos parece que o próprio princípio da legalidade autoriza a utilização do apostilamento para a prorrogação de contratos administrativos.

Entretanto, mesmo diante das conclusões a que chegamos ao analisar as duas interpretações à luz de cada princípio, a dialeticidade nos exige vislumbrar teorias que possam nos convencer acerca da possibilidade da utilização do termo aditivo ser a interpretação mais acertada.

Uma teoria possível de ser conjecturada é a de que a prorrogação do contrato é, na verdade, um novo contrato, o que exigiria instrumento contratual solene para a sua celebração (termo aditivo). Essa teoria, todavia, é bastante frágil. O primeiro problema dela é a sua própria essência, ou seja, considerar que a prorrogação do prazo de vigência de um contrato é um novo contrato não parece ter muito sentido, pois prorrogação é a continuação da mesma coisa, e a continuação da mesma coisa não pode ser uma coisa nova. O dicionário Michaelis assim define o vocábulo prorrogar:

“vtd 1 Transferir para uma data posterior o término de algo

vtd 2 Fazer durar além do prazo estabelecido

vtd 3 Fazer continuar em exercício”[28]

Além disso, é necessário reforçar que a prorrogação não é uma novidade ao contrato em execução. Pelo contrário, é algo já previsto em suas cláusulas. Seria, portanto, a utilização de uma cláusula já existente no contrato que prorroga, dilata, aumenta a sua duração, não havendo o que se falar em novo contrato.

Ademais, se fosse novo contrato, a prorrogação jamais iria ocorrer sem a realização de um procedimento licitatório, visto que não está prevista como hipótese de licitação dispensada[29], nos termos do art. 17, incisos I e II da Lei 8.666/1993[30] (rol taxativo), dispensável[31], nos termos do art. 24 da Lei 8.666/1993[32] (rol taxativo), ou inexigível[33], conforme art. 24 da Lei 8.666/1993[34] (rol exemplificativo, porém tratando de hipóteses de impossibilidade de competição).

Conclui-se, portanto, que o próprio princípio da legalidade privilegia a interpretação de que as prorrogações de contratos administrativos devem ocorrer por meio de apostilamento.

3. Uma ponderação entre controle e gestão 

As regras dispostas em lei acerca da Administração Pública, mais especificamente as que disciplinam a gestão pública, como é o caso das regras de licitações e contratos, são o resultado de uma ponderação entre controle e gestão, podendo veicular enunciados em defesa de direitos fundamentais dos administrados ou políticas públicas escolhidas pelo legislador.

Explicando melhor, quando o legislador decide regular de determinada forma a atuação do administrador público, como o faz, por exemplo, ao estabelecer as hipóteses de dispensa de licitação, ele busca um equilíbrio entre o controle da Administração Pública e a gestão pública.

Heli Lopes Meirelles conceitua controle administrativo como “todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de realização”[35]. Já o conceito de gestão pública pretende instituir a chamada administração pública gerencial, como foco na eficiência e no cidadão-cliente, sendo esta mais flexível e dinâmica que a administração pública burocrática[36]. Afinal de contas “O trabalho é um meio e não um fim em si mesmo”[37].

Doutra monta, o legislador também pode fazer escolhas que não privilegiem tanto nem o controle nem a gestão, optando por dar maior efetividade a um direito fundamental ou a uma política pública. Temos como exemplo, no primeiro caso, as previsões de recurso administrativo em geral, que privilegiam o contraditório e a ampla defesa, e não necessariamente influenciam diretamente nos elementos controle e gestão. No segundo caso, podemos citar como exemplo o §2º do art. 3º da Lei 8.666/1993, que estabelece nas contratações públicas critérios de desempate que favorecem a proteção de empregos no país e a indústria brasileira.

O que se pretende aqui, então, é demonstrar que, sob o critério da razoabilidade, uma regra, ou muito menos uma interpretação, voltada à gestão pública não pode prevalecer se não privilegia de maneira relevante nenhum desses elementos: controle, gestão, direitos fundamentais ou políticas públicas. Pois não é razoável a obediência a uma regra de gestão pública, e, repise-se, muito menos a uma interpretação conservadora dessa regra, sem conteúdo axiológico que a justifique.

Nessa toada, deve ser analisada a hipótese de que é necessária a celebração de termo aditivo para a prorrogação de contrato administrativo. Essa interpretação não favorece o controle, visto que não se observam ganhos significativos. Em uma prorrogação de contrato administrativo, o fato de esta ser processada por apostilamento exclui a análise pela consultoria jurídica e a publicação do seu extrato. Quanto à consultoria jurídica, é difícil imaginar qual aspecto relevante seria observado em uma prorrogação nas mesmas condições aventadas na contratação. Vale lembrar que na prorrogação não há reajuste de valores (e o texto legal autoriza expressamente o reajuste por apostilamento). Também não há ganho significativo na publicação do extrato do contrato que já foi publicado anteriormente com a expressa previsão de possibilidade de prorrogação.

Quanto à gestão, como amplamente verificado, a interpretação conservadora somente torna o procedimento mais demorado, dificultoso e caro, além de assoberbar os servidores e a consultoria jurídica do órgão desnecessariamente. Por fim, não se aventa nenhum ganho aos direitos fundamentais ou a política pública qualquer a necessidade de celebração de termo aditivo.

Essa visão, inclusive, parece ter sido desposada pelo legislador ao incluir na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, através da Lei 13.655/2018, o art. 22 com o seguinte comando:

“Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”.[38]

Após a revisão bibliográfica e análise das questões encontradas, concluiu-se que a interpretação mais adequada é a de que as prorrogações de contratos administrativos devem ser realizadas por apostilamento, e não por termo aditivo. O ideal seria que os órgãos, como fizera o TCU anteriormente na Portaria-TCU 128/2014 (revogada), regulamentasse o tema, a fim de dar maior segurança jurídica ao gestor público, e com o intuito de proibir a utilização de um instrumento burocrático mais complexo sem ganho aparente.

Conclusão

O presente artigo teve como finalidade testar duas hipóteses possíveis sobre qual o instrumento contratual adequado para se realizar a prorrogação dos contratos administrativos de serviços de natureza continuada. As hipóteses são: termo aditivo e apostilamento. O primeiro instrumento é mais complexo, exige parecer da consultoria jurídica do órgão e publicação de extrato do termo. O segundo, mais simples, dispensa maiores formalidades.

Numa primeira análise literal do dispositivo legal que trata do tema, observou-se que a letra da lei não define expressamente qual o instrumento adequado.

Além disso, foi possível verificar que o Tribunal de Contas da União (TCU) possui acórdãos mais antigos que preveem a utilização de termo aditivo para as prorrogações de contratos. Entretanto, notou-se que a jurisprudência do Tribunal tem evoluindo no sentido de desburocratizar a gestão pública, e que, internamente, permitiu expressamente a utilização do apostilamento para prorrogação dos seus contratos no período de maio de 2014 a dezembro de 2018.

Em seguida, submeteu-se as duas hipóteses aos princípios constitucionais da eficiência, economicidade, razoabilidade e legalidade. Na análise da eficiência, percebeu-se que o apostilamento foi o instrumento que melhor atendeu ao referido princípio, por ser mais ágil e desembaraçar as atividades burocráticas de maneira a garantir mais a ininterrupção dos serviços públicos.

Analisou-se, também, os dois instrumentos à luz do princípio da economicidade. Sob este também o apostilamento se mostrou mais atraente, tendo em vista a economia de recursos humanos do órgão, desnecessidade de submissão à consultoria jurídica do órgão sem ganho significativo que a justifique, e gastos com publicação.

Sob os princípios da razoabilidade e da legalidade, também se chegou à conclusão de que o apostilamento é o instrumento mais adequado. Nota-se que o próprio texto legal autoriza utilização de apostilamento para procedimentos mais complexos que a prorrogação. Foi possível verificar, também, que a prorrogação é medida que deve estar prevista no contrato, e por isso não inova as suas cláusulas. Percebeu-se, também, que a prorrogação não envolve alterações de valor do contrato, estas se dão no reajuste, e que o texto legal autoriza expressamente a utilização de apostilamento na concessão de reajuste ao contrato.

Por fim, foi proposta, sob o princípio da razoabilidade, uma interpretação das regras de gestão pública que leva em consideração quatro elementos: controle administrativo, gestão pública, direitos fundamentais e políticas públicas. Sugeriu-se que, se uma regra, ou a interpretação de uma regra de gestão pública, não protege nenhum desses quatro elementos está desprovida de fundamento axiológico, pois não merece viger no direito administrativo-constitucional uma mera interpretação burocrática sem valor real.

Nesse contexto, concluiu-se que a interpretação mais adequada é a de que o apostilamento é o instrumento adequado para se realizar a prorrogação de contratos administrativos de serviços continuados. Adotada essa premissa, o ideal é que os órgãos públicos assim regulamentem o tema através de regras infralegais, a fim de dar maior segurança jurídica aos gestores públicos e proporcionar à Administração Pública procedimentos mais colados aos princípios constitucionais que devem reger a Administração Pública.

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