RESUMO: O Sistema Especial de Inclusão Previdenciária (SEIP), instituído pela Emenda Constitucional nº 41/2003 e alterado pela Emenda Constitucional nº 47/2005, ampliou acesso à previdência social determinando um tratamento diferenciado àqueles que até então encontravam-se excluídos da proteção previdenciária. Tal sistema foi regulamentado pela Lei nº 12.470 de 31 de agosto de 2011, que alterou dispositivos da Lei de Custeio (Lei nº 8.212/91) para estabelecer alíquotas reduzidas para o segurado facultativo, instituindo o chamado segurado facultativo de baixa renda – SFBR. Nos termos da lei, é SFBR aquele que “sem renda própria se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência”. Dessa forma, houve uma ampliação da cobertura previdenciária incluindo-se a dona de casa de baixa como segurada.  O presente artigo tem por objetivo analisar as implicações decorrentes da promulgação dessa lei, que instituiu o segurado facultativo de baixa renda (dona de casa), estabelecendo uma alíquota reduzida de 5% do salário mínimo. Pretende-se analisar os requisitos indispensáveis para que as contribuições vertidas nessa condição sejam validadas. Além disso, demonstrar os entraves na efetivação dos direitos das donas de casa, especialmente quando a percepção de renda ínfima descaracteriza a condição de segurado facultativo de baixa renda, conforme tese fixada em 2021 pela Turma Nacional de Uniformização TNU no tema 241.

PALAVRAS-CHAVE: Sistema especial de inclusão previdenciária. Segurado facultativo de baixa renda. Dona de casa. Qualidade de segurado. Renda ínfima.

ABSTRACT: The Special System for Social Security Inclusion (SSSSI), instituted by Constitutional Amendment No. 41/2003 and amended by Constitutional Amendment No. 47/2005, increased access to social security by determining a differential treatment for those who had previously been excluded from social security protection. This system was regulated by Law No. 12,470 of August 31, 2011, which amended the provisions of the Costing Law (Law 8212/91) to establish reduced rates for the optional insured, instituting the so-called low-income optional insured (LOI). Under the law, it is LOI that "without own income exclusively dedicates himself to domestic work within the scope of his residence". As a result, there was an increase in social security coverage, including the low-income housewife as an insured. The purpose of this article is to analyze the implications of the enactment of this law, which instituted the low-income optional insured (housewife), establishing a reduced rate of 5% of the minimum wage. It is intended to analyze the indispensable requirements for the contributions in this condition to be validated. In addition, to demonstrate the obstacles in the realization of the rights of housewives, especially when the perception of low income mischaracterizes the condition of low-income optional insured, according to the thesis fixed in 2021 by the TNU National Uniformization Class in theme 241.

KEYWORDS: Special system of social security inclusion. Optional low-income insured. Housewife. Insured quality. Subtle income.

1 INTRODUÇÃO

O Sistema Especial de Inclusão Previdenciária (SEIP), instituído com as Emendas Constitucionais nº 41/2003 e 47/2005, ampliou o acesso ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), consolidando uma política de inclusão previdenciária, em especial daqueles que até então se encontravam fora do âmbito da cobertura previdenciária. A Lei nº 12.470 de 31 de agosto de 2011 regulamentou esse Sistema Especial de Inclusão Previdenciária instituindo o chamado “segurado facultativo de baixa renda”.

Essa lei instaura um novo tipo de contribuição previdenciária, cuja alíquota é de apenas 5% do salário mínimo. Poderá contribuir com essa alíquota reduzida apenas o “segurado facultativo sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencente a família de baixa renda”, conforme dispõe o artigo 21, inciso II, alínea b, da Lei 8.212/90 incluído pela Lei 12.470/11.

O presente artigo tem como objetivo analisar os impactos trazidos pela Lei nº 12.470/2011 ao incluir a (o) dona (o) de casa de baixa renda como segurada (o) facultativa (o), instituindo uma alíquota diferenciada de 5% do salário mínimo, bem como analisar todos os requisitos estabelecidos pela Lei para que seja possível se enquadrar nessa categoria. Ainda, analisar a efetividade (ou não) dessa inclusão previdenciária, bem como os obstáculos oferecidos pela própria normatização ao exigir que o contribuinte não possua qualquer tipo de renda. 

Inicialmente traz-se notas introdutórias sobre a Seguridade Social e suas três grandes áreas: a saúde, a assistência e a previdência. Em seguida, estuda-se o Sistema Especial de Inclusão Previdenciária – SEIP – fazendo-se, inicialmente, uma abordagem dos princípios norteadores desse sistema. Após faz-se uma abordagem da lei que regulamentou o SEIP (Lei nº 12.470) demonstrado que a publicação dessa foi um marco para a ampliação do acesso à previdência. E ainda, aborda-se os requisitos específicos relacionados ao segurado facultativo de baixa renda – SFBR.

Em seguida, aborda-se especificamente as implicações da Lei que instituiu o SFBR. Nesse aspecto é importante esclarecer que todas as implicações abordadas nesse capítulo se basearam em pesquisa bibliográfica de estudos realizados por assistentes sociais.

Por fim, percebe-se que a pesquisa aqui realizada demonstrou que há diversos entraves na efetivação dos direitos das donas de casa, sendo a principal delas a dificuldade em demonstrar que atende a um dos requisitos exigidos pela lei: ser de “baixa renda”. A pesquisa demonstrou que a percepção de renda, ainda que ínfima, tem sido o principal motivo de indeferimento dos benefícios na esfera administrativa, e, consequentemente, de judicialização.

Nesse aspecto, o que se busca defender nesse artigo é que a existência de renda ínfima não é suficiente para descaracterizar a condição de segurado facultativo de baixa renda, como já tem decidido o judiciário brasileiro.

2. A SEGURIDADE SOCIAL

Segundo Zambitte (2015), a Seguridade Social, expressão adotada pela primeira vez na Constituição de 1988, compõe o mecanismo mais complexo de proteção social e pode ser conceituada como uma rede de proteção formada, prioritariamente, pelo Estado e por particulares, que através de contribuições possibilitam a manutenção de um padrão mínimo de vida digna. Para Lazzari (2014), o Estado Contemporâneo tem como função, dentre outras, a proteção social dos indivíduos em relação a eventos que lhes possam causa a dificuldade ou até mesmo a impossibilidade de subsistência por conta própria, e tal proteção encontra-se consolidada dentre as políticas de Seguridade Social.

Dispõe o artigo 194 da Constituição Federal que: “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.

Dessa forma, observa-se que a Constituição enumera como áreas da Seguridade Social a saúde, a assistência e a previdência. Inicialmente é indispensável fazer uma síntese distinguindo essas três grandes áreas da Seguridade Social.

A saúde, como um dos pilares da Seguridade Social, é devida a todos aqueles que dela necessitarem, inclusive estrangeiros não residentes no país ou pessoas que possuam planos de saúde, sendo desnecessária qualquer tipo de contribuição para ter acesso ao sistema de saúde brasileiro.

A assistência social, por sua vez, é devida “a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social”, nos termos do artigo 203, caput, da Constituição Federal.

Por fim, a terceira área de atuação da Seguridade Social, a Previdência Social, é destinada apenas àqueles que contribuem para a previdência. Encontra previsão normativa no artigo 201 da Constituição Federal, segundo o qual “a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial [...]”.

Segundo Lazzari (2014, p. 166) “no âmbito da Previdência Social no Brasil não existe somente um regime previdenciário, mas vários deles”. Ainda segundo o autor, regime previdenciário é aquele que abarca uma coletividade de indivíduos que têm vinculação entre si em virtude da relação de trabalho ou categoria profissional, de modo que a essa coletividade seja garantida benefícios essenciais que protejam os segurados de incapacidades para o trabalho.

Lazzari leciona que o RGPS é o principal regime previdenciário na ordem interna e que abrange obrigatoriamente todos os trabalhadores da iniciativa privada, ou seja, todos aqueles que possuem relação de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, pela Lei 5.889/73 (empregados rurais) e pela Lei 5.859/72 (empregados domésticos), além dos trabalhadores autônomos, avulsos, dentre outras categorias de trabalhadores. 

Segundo Zambitte (2015), o Regime Geral de Previdência Social – RGPS tem previsão normativa no artigo 9º da Lei nº 8.213/91 e no art. 6º do Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto 3.048/99. Compõe, junto com os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e militares, e o sistema complementar, a previdência social brasileira.

No mesmo sentido Lazzari explica que o RGPS é regido pela Lei nº 8.213/91, intitulada de Plano de Benefícios da Previdência Social, sendo de filiação compulsória e automática para os segurados obrigatórios, permitindo, ainda, que pessoas que não estejam enquadradas como obrigatórios – nem regime próprio – se inscrevam como facultativos, passando também a serem filiadas ao RGPS. O autor explica que esse é o único regime previdenciário compulsório brasileiro que permite a adesão de segurados facultativos, em obediência ao princípio da universalidade do atendimento.

Para ter acesso aos benefícios do RGPS é necessário que a pessoa esteja entre o rol de beneficiários do RGPS, que são os segurados e seus dependentes (cônjuge/companheiro, filhos, pais, irmãos). “Os segurados são as pessoas físicas que contribuem para o regime previdenciário e, por isso, têm direito a prestações – benefícios ou serviços – de natureza previdenciária” (SANTOS, 2016, p. 178).

Segundo Ivan Kertzman (2015, p. 95), “os segurados do Regime Geral de Previdência social dividem-se em dois grupos: segurados obrigatórios e segurados facultativos”.         Os segurados obrigatórios são aqueles que ao exercerem qualquer atividade remunerada lícita devem, obrigatoriamente, contribuir para o sistema previdenciário. Já os segurados facultativos são aqueles que não estando vinculados obrigatoriamente à previdência social – e, não tendo regime previdenciário próprio -, optam pela sua inclusão no sistema e passam a contribuir voluntariamente (Ibidem, p. 96).

O segurado facultativo, objeto do presente artigo, é aquele que mesmo não estando vinculado obrigatoriamente à previdência social, opta por contribuir para então fazer jus aos benefícios previdenciários, e “foi criado para atender ao princípio constitucional da universalidade da cobertura e do atendimento, pois, desta forma, até mesmo os que não trabalham podem optar pela sua inclusão no sistema previdenciário” (Kertzman, 2015, p. 95).

Essa categoria de segurado está prevista no artigo 13 da Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), segundo o qual “É segurado facultativo o maior de 14 (quatorze) anos que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, desde que não incluído nas disposições do art. 11”. Conjuntamente, há previsão no artigo 11 do Decreto 3048/99, o qual dispõe que:

É segurado facultativo o maior de dezesseis anos de idade que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, na forma do art. 199, desde que não esteja exercendo atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatório da previdência social.

Nesse ponto é importante esclarecer a divergência entre os dois dispositivos quanto a idade mínima para filiar-se como segurado facultativo. Em que pese a divergência acerca da idade mínima para filiar-se como facultativo, o entendimento dominante na doutrina é o de que a idade mínima é 16 anos. Inclusive, é o que dispõe o parágrafo único do artigo 2º da Instrução Normativa do INSS: “É segurado facultativo o maior de dezesseis anos de idade que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, observado o disposto no art. 55”.

Explica Kertzman (2015, p. 128) que “a idade mínima para inscrição é de 16 anos, salvo para o aprendiz, que pode exercer atividade laborativa desde os 14 anos, podendo efetuar a inscrição como empregado”. Do mesmo modo esclarece Pedro Santos (2016, p. 196) que

O enquadramento como segurado facultativo só é possível a partir dos 16 anos, e desde que não esteja exercendo atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatório do RGPS ou de Regime Próprio de Previdência Social.

Percebe-se que o segurado facultativo é a pessoa que, não estando em nenhuma situação que a lei considera como segurado obrigatório, deseja filiar-se ao RGPS para fazer jus aos benefícios previdenciários (LAZZARI, 2017).

Em suma, o RGPS prevê cinco categorias de segurado obrigatório: empregado, empregado doméstico, contribuinte individual, trabalhador avulso e segurado especial; e prevê ainda “a possibilidade de filiação daquele que não exerce atividade remunerada ou exerce atividade remunerada não sujeita a filiação obrigatória como contribuinte facultativo” (MAIOR, 2017, p. 376).

3. O SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSÃO PREVIDENCIÁRIA (SEIP)

Segundo Mattos et al. (2015), vários esforços foram empreendidos nos anos 2000 para ampliação do acesso dos trabalhadores ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), dentre eles, a criação do Sistema Especial de Inclusão Previdenciária, que trouxe novos contornos ao Regime Geral de Previdência Social.

No mesmo sentido, defende Costa (2007) que num país como o Brasil, de fraca distribuição renda, é necessário que haja consolidação de uma política de inclusão previdenciária do trabalhador informal, bem como daquele que se encontra fora do âmbito da cobertura previdenciária, como as donas de casa.

Em 2003 o Governo Federal encaminhou ao Congresso Nacional Proposta de Emenda Constitucional (PEC 40/2003, transformada na Emenda Constitucional nº 41/2003) que a mídia chamou de PEC da Reforma da Previdência (LAZZARI, 2017).

Essa Emenda Constitucional 41/2003 inseriu o parágrafo 12 no artigo 201 da CF/88, com a seguinte redação: “Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuição”. Dessa forma, a EC 41/2003 sugere a criação de uma forma especial de contribuição para os trabalhadores de baixa renda (KERTZMAN, 2015).

Posteriormente, com a Emenda Constitucional 47/2005, a redação desse parágrafo 12 foi alterada e passou a contar com a seguinte redação:

§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário mínimo. (Ibidem, p. 87)

Além de alterar a redação do parágrafo 12 do artigo 201 da CF/88, a EC 47/2005 inseriu o parágrafo 13, com a seguinte redação:

§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

Assim, através da Emenda Constitucional 41/2003, posteriormente alterada pela Emenda Constitucional 47/2005 foi instituído o Sistema Especial de Inclusão Previdenciária (SEIP) no ordenamento jurídico brasileiro, o qual previa a redução das alíquotas e carências^[1].

Segundo Santos (2016), a Lei Complementar nº 123 de 2006 efetivou em parte o comando constitucional estabelecendo alíquota reduzida (11%) para o microempreendedor individual, o contribuinte individual e o facultativo. Posteriormente foi editada a Medida Provisória nº 529, de 7 de abril de 2011, com a finalidade de alterar as alíquotas dos trabalhadores de baixa renda. Inicialmente a MP previa a redução da alíquota de 11% para 5% apenas em relação ao Microempreendedor Individual.

Contudo, durante a tramitação da MP, a Senadora Gleisi Hoffmann propôs emenda à MP 529/2011 no sentido de estender a alíquota de 5% (inicialmente proposta apenas para os microempreendedores) para os segurados facultativos.  Na justificativa da emenda, informa a Senadora que

Trata-se de medida de grande alcance social e de relevância inequívoca, uma vez que, com o mesmo objetivo da MP original, proporcionará incentivo à ampliação da formalização e da proteção previdenciária aos segurados facultativos, quais sejam: os que não exercem atividade de vinculação obrigatória a regime previdenciário e que sejam maiores de dezesseis anos de idade. Além disso, trata-se também de homenagear o trabalho realizado ao de vidas, que até muito pouco tempo não gozava de qualquer reconhecimento formal da sociedade, através da inserção previdenciária de inúmeras mulheres, donas de casa, espalhadas por todas as regiões do país.

A emenda proposta pela Senadora foi acolhida com ajustes, uma vez que o texto proposto estendia a alíquota reduzida a todos os facultativos, conforme se observa do voto proferido pela Relator Deputado André Figueiredo:

A emenda nº 2 defende que a contribuição reduzida de 5% seja estendida também para a categoria de segurados facultativos, facilitando, principalmente, o acesso das donas de casa ao sistema previdenciário. A medida é justa, pois entendemos que, se os microempreendedores individuais têm restrições financeiras que lhes impedem o acesso ao sistema previdenciário por uma contribuição de 11%, essa restrição é ainda mais evidente para as donas de casa que sequer possuem rendimento próprio. No entanto, a redação proposta inclui todos os segurados facultativos, o que estenderia o benefício para estudantes e também donas de casa com renda familiar elevada. [...] O projeto de lei de conversão incorpora, portanto, a emenda nº 2 por meio da inserção da alínea “b” ao inciso II do §2º do art. 21 da Lei nº 8.212, de 1991, instituindo a alíquota de 5% para o segurado facultativo sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencente a família de baixa renda.

Depreende-se do voto do relator que a proposta de emenda da Senadora foi acolhida, contudo a redução da alíquota para 5% ficou restrita ao facultativo de baixa renda que se dedicasse exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, ou seja, a dona de casa.

Por fim, a MP 529/2011 foi convertida na Lei 12.470/11, alterando o artigo 21 da Lei 8.212/91, e propiciando a inclusão na categoria de segurado facultativo, da pessoa que sem renda própria se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencente a família de baixa renda (SANTOS, 2016, p. 197). Foi então, criada a categoria “segurado facultativo de baixa renda”.

Percebe-se, portanto, como bem assevera Jorge Souto Maior (2017), que o SEIP veio para facilitar o acesso do trabalhador de baixa renda ao regime previdenciário com inserção de regras mais benéficas. O autor afirma que

[...] possivelmente por conta da preocupação em efetivamente universalizar a cobertura e atendimento previdenciários (art. 194, parágrafo único, I, CF), tanto a Emenda Constitucional n. 41/2003, como a Emenda Constitucional n. 47/2005, constitucionalizaram um chamado sistema especial de inclusão previdenciária do trabalhador de baixa renda (MAIOR, 2017, p. 377)

Além disso, o autor explica que a regulamentação do SEIP foi dada pela Lei Complementar nº 123/2006 e pela Lei nº 12.470/2011, com alterações pela Lei nº 12.507/2011 e que essas leis não tinham por objetivo estruturar o SEIP, mas apenas promover alterações pontuais no RGPS. Esclarece ainda que o legislador delimitou o âmbito do SEIP, o qual não abrange todos os segurados da previdência, apenas alguns trabalhadores de baixa renda (idem, ibdem).

4 IMPLICAÇÕES DA LEI QUE INSTITUIU O SEGURADO FACULTATIVO DE BAIXA RENDA

Diversas implicações, tanto positivas quanto negativas podem ser verificadas após a promulgação da Lei 12.470/11. Dentre as implicações positivas está o fato de que a lei foi recebida com euforia pelos movimentos sociais, especialmente em razão do reconhecimento do trabalho doméstico. Essa lei ficou conhecida como a lei da “aposentadoria para a dona de casa” [embora não haja distinção de gêneros, como já foi explicado anteriormente], pois toda a divulgação midiática foi no sentido de que as donas de casa passariam a ter direito a aposentadoria com uma contribuição de 5%,

Dessa forma, um grande contingente de pessoas passou a procurar as agências do INSS para obter informações acerca dessa modalidade de segurado (JESUS, 2014). Nesse aspecto é importante frisar que embora a lei tenha proporcionado um reconhecimento do trabalho doméstico, dando maior visibilidade as donas de caso, o fato é que não há distinção de gênero, não havendo, portanto, restrição legal para que os homens possam contribuir para previdência nesta modalidade (idem, ibdem). Segundo o autor:

[…] diante da igualdade de gênero prevista no texto constitucional, em seu artigo 5º, reforçada pela isonomia dispensada no artigo 201, parágrafo 12, essa restrição obviamente seria violadora de direitos e garantias fundamentais e jamais prevaleceria. Assim, não obstante a prática mostrar que esses benefícios irão beneficiar mais as mulheres que, até hoje, exercem em maior proporção a condição de donas de casa, não há impedimento algum para os homens dedicados exclusivamente ao lar, sendo possível a eles usufruir da benesse fiscal e previdenciária (2014, p.3, apud CANCELLA, 2014 s/p).

A redução da alíquota significou a possibilidade de cobertura previdenciária de uma significativa parcela da sociedade, por outro lado, evidenciou diversas problemáticas nos critérios de acesso (MATTOS et al, 2015).

Como bem argumenta Passos,

[...] a ferramenta concebida pelo estado para possibilitar a inclusão previdenciária (e, por consequência, social) especialmente dedicada à expressiva parcela da população que se encontra em condição de precariedade econômica, cultural e informacional é blindada por um emaranhado de critérios burocráticos de tamanha complexidade que, [...] tem evidenciado inúmeras dificuldade para a sua compreensão e aplicação (2015)

Dentre as implicações negativas encontram-se os inúmeros entraves na aplicação dessa nova modalidade de segurado facultativo, conforme se verifica de diversos estudos realizados por Assistentes Sociais que serão abordados a seguir. No mesmo sentido dos estudos apontados, consigna Dr. Fábio Cordeiro de Lima, em voto proferido nos autos do processo nº 0503903-59.2016.4.05.8500[2] que 

“os principais problemas consistem no fato de que o suposto segurado começa a fazer recolhimentos sem qualquer verificação acerca da sua qualidade, a análise da condição de segurado facultativo de baixa renda somente é feita quando o provável segurado vai requerer o benefício ao INSS e a não validação das contribuições podem implicar em enriquecimento sem causa para a autarquia”

4.1 ACESSO INDISCRIMINADO À MODALIDADE DE CONTRIBUIÇÃO SEM QUE SEJA NECESSÁRIO DEMONSTRAR PREVIAMENTE O PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS

A primeira implicação negativa que se verifica é que não há impedimento para que qualquer pessoa contribua com alíquota de 5%, ou seja, qualquer pessoa pode se cadastrar como facultativo de baixa renda sem que seja necessário demonstrar previamente que preenche os requisitos para tanto (JESUS, 2014).

Segundo informações do INSS para começar a contribuir como segurado facultativo a pessoa deve inicialmente procurar o CRAS (Central de Referência de Assistência Social) e se cadastrar no CadÚnico, em seguida realizar os recolhimentos com o código 1929, sendo que esse pagamento pode ser feito por meio de guias que o próprio segurado faz pelo site da previdência ou por carnês que o segurado compra em qualquer papelaria e preenche à mão com o código de contribuição.

Uma consequência inevitável dessa facilidade de acesso à contribuição – desnecessidade de comprovação dos requisitos previamente – é que diversas pessoas que antes contribuíam como segurado Contribuinte Individual, passaram a contribuir na condição de segurado facultativo de baixa renda por entender, equivocadamente, que atendia aos requisitos.

Nesse sentido, explica Cordeiro que

A realização de recolhimentos previdenciários não lhes garante automaticamente sua qualificação como seguradas/os da previdência social diferentemente do que ocorre quando efetuam contribuições em outros planos de previdência social, em que as contribuições migram automaticamente para os sistemas de benefícios do INSS sem quaisquer comprovações acerca da condição socioeconômica da/o contribuinte (2014, p. 21)

Percebe-se que o segurado passou a contribuir por mera liberalidade, sem se sujeitar a uma análise prévia se preenche os requisitos.

4.2 DESCONHECIMENTO DOS REQUISITOS QUE DEVEM SER PREENCHIDOS PARA SER ENQUADRADO NA CATEGORIA “SEGURADO FACULTATIVO DE BAIXA RENDA”

Justamente pelo fato de a pessoa ter acesso indiscriminado a esse tipo de contribuição é não tomar conhecimento previamente dos requisitos que devem ser preenchidos. Assim, a pessoa só tem ciência se fará jus ou não benefício depois que solicita, e muitas vezes não preenche os requisitos.

Nesse sentido, a própria nomenclatura da categoria (“segurado facultativo de baixa renda”) subverte a finalidade da norma, posto que pessoas que recebem o mínimo para sobreviver se entendem – e são – pessoas de baixa renda, passam a contribuir com a alíquota reduzida de forma equivocada.

4.3 ANÁLISE DOS REQUISITOS APENAS QUANDO DO REQUERIMENTO DO BENEFÍCIO

Outra implicação negativa é que apenas quando o suposto segurado FBR requerer o benefício previdenciário é que haverá uma análise se de fato ele preenche os requisitos. Nesse momento o INSS avaliará se o contribuinte não tem renda própria, se se dedica exclusivamente as atividades no âmbito de sua residência, se a renda per capita familiar é de até dois salários mínimos e se está inscrito no CadÚnico. Ou seja, as contribuições só serão validadas posteriormente, quando o segurado requerer algum benefício.

Ou seja, o INSS não tem efetuado a análise do preenchimento dos requisitos, de forma inicial, permitindo que diversas pessoas contribuam por vários anos para o sistema previdenciário, supondo que se enquadram como segurados de baixa renda.

Como bem assevera Dr. Fábio Cordeiro de Lima em voto proferido nos autos do processo nº 050393-59-2016-5-05-8500, “não se criou um sistema próprio para o tratamento dessas contribuições e validação automática”, explica que o ideal seria a criação de um sistema informatizado que emitisse uma GPS ou documento equivalente e que a avaliação da qualidade de segurado fosse automática e concomitante ao recolhimento, “ao invés de ser manual e posterior pelo INSS”.

Citando Mattos et al (2015), o relator do processo, informa que inicialmente, quando da criação do segurado facultativo de baixa renda, a proposta previa que o enquadramento fosse feito de modo automático, assim que o segurado efetuasse o primeiro recolhimento. Contudo, o enquadramento não teria sido implantado por dificuldades sistêmicas, especialmente pela precariedade do banco de dados do CadÚnico.

Segundo o já citado MM. Juiz,

Os recolhimentos das contribuições previdenciárias não aparecem automaticamente no CNIS, mas ficam em um sistema a parte a espera da validação. Para que sejam computadas o INSS realizar um procedimento manual de validação que consiste verificar o preenchimento das condições [analisa o CNIS a procura de vínculos e a renda no CadÚnico] para somente então aceitar as contribuições recolhidas.

Além disso, informa que “o não preenchimento de qualquer uma das condições é suficiente para o não enquadramento”.

Assim, as contribuições vertidas pelos segurados facultativos de baixa renda somente aparecem no CNIS para fins de comprovação da qualidade de segurado após o preenchimento manual de validação. A principal consequência disso é o indeferimento do benefício em razão da ausência de qualidade de segurado facultativo de baixa renda, posto que em sua maioria os segurados passam a contribuir sem saber se preenchem os requisitos necessários. Como bem assevera Dr. Fábio Cordeiro de Lima, “em nenhum momento o segurado é previamente advertido que não preenche os requisitos para a contribuição diferenciada”.

4.4. NÃO VALIDAÇÃO DAS CONTRIBUIÇÕES

Uma das principais consequências trazida pela forma como foi implementada a Lei é a não validação das contribuições em âmbito administrativo quando o segurado requer um benefício previdenciário. Moura (2016, p. 129) aponta que

De acordo com a Lei nº 12.470, de 31 de agosto de 2011, outros motivos de indeferimento são: Não possuir Cadastro Único, tendo em vista que a família, para ser considerada Baixa Renda, obrigatoriamente, tem que ser cadastrada no Ministério da Previdência Social (MDS), ação que realiza no Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) e sistema de consulta do INSS.  A família, para ser considerada de baixa renda, no caso previdenciário, dever ter renda máxima de dois salários mínimos; Possuir renda própria, como já exemplificado, independente de qual e quanto seja o valor dessa renda; Cadastro desatualizado, no caso o cadastro único, pois o previdenciário CNIS é atualizado no momento do requerimento do benefício, na própria Agência da Previdência Social.

Dentre todos esses motivos de não validação das contribuições Moura (2016, p. 131) aponta que

O maior motivo de não validação e consequente indeferimento do pedido do benefício previdenciário, é quando o requerente possui renda própria, seja de qualquer espécie, até mesmo doação de familiares, com exceção dos recursos financeiros advindos de programas de transferência de renda

Segundo Dr. Fábio Cordeiro de Lima “a existência de qualquer renda informada no CAD-Único tem servido como suporte para descaracterizar a condição de facultativo de baixa renda, não se perguntando se a mesma seria suficiente ou não para possibilitar recolhimentos maiores. ” (Proc. nº 0503903-59-2016-4-05-8500).

No mesmo sentido, Barreto (2016) citando Cordeiro (2014) informa que “a principal causa dos indeferimentos nas análises dos pedidos de validação das contribuições, é a existência de renda pessoal no CadÚnico”.

Outro entrave que surge é que não basta o segurado estar inscrito no CadÚnico, mas tem que manter o seu cadastro atualizado a cada dois anos, como explica Jesus:

A não atualização do CadÚnico também é um dos entraves encontrados pelos contribuintes FBR. A pessoa que se cadastra no CadÚnico deve realizar atualização cadastral pelo menos a cada dois anos, porém não são todos os inscritos que conhecem e cumprem esta norma e este tem sido um dos motivos recorrentes de invalidação das contribuições (2014, p. 6).

Em razão dessa não validação das contribuições, e, consequentemente, do indeferimento do benefício pleiteado, surge a necessidade de judicialização para garantir o direito ao benefício. 

Para Moura (2016, p. 156)

A alternativa no caso de não validação é o recurso administrativo ou judicial ou a complementação dos recolhimentos efetuados na alíquota de 11% 20% de acordo com cada caso ou com a vontade do contribuinte e de acordo com a lei caso tenha sido indeferido o benefício em função da não validação das contribuições o segurado deverá complementar os valores de contribuição de uma única vez

4.5. DIFICULDADE DE COMPROVAÇÃO DO REQUISITO “BAIXA RENDA”

Outra implicação de suma importância é a interpretação que é dada ao conceito de “sem renda própria” estabelecido na lei. O entendimento que tem sido adotado tem comprometido a esperada ampliação dos segurados facultativos de baixa renda à previdência social (CORDEIRO, 2014).

“O INSS entende que o contribuinte facultativo de baixa renda não pode ter nenhuma renda individual (deve estar zerado no CAD-Único), mesmo que a renda do grupo familiar não ultrapasse o limite de 2 (dois) salários”, conforme explica Fábio Cordeiro de Lima em voto vencido proferido nos autos do processo nº 0503903-59-2016-4-05-8500.

Nesse seguimento, bem assevera Cordeiro que

Para comprovação dessa condição de “baixa renda”, o INSS tem sido responsável por conferir manualmente caso a caso, sem sistema operacional específico de reconhecimento automático do direito até o momento, se as/os contribuintes do designado “Plano Baixa Renda” inserem-se nos critérios legais. Para tanto, na ocasião da solicitação de benefícios previdenciários, é analisado por servidoras/os do INSS se os recolhimentos previdenciários efetuados serão considerados válidos ou se serão invalidados (2014, p. 21).

Em pesquisa realizada por Lívia Marinho de Moura (2015, p. 117), restou constatado que

Vários benefícios não são concedidos por se entender que a (o) requerente possui renda própria, mesmo que em muitos momentos o próprio participante desconheça a existência dos valores assim considerados: benefícios eventuais ou indenizatórios, pensão por morte, pensão alimentícia, renda eventual (trabalho esporádico, aluguel), apoio financeiro de familiares, doações diversas (familiares, amigos, instituições, entre diferentes fontes)

Ocorre que “se o indivíduo só pode exercer suas atividades no local de sua residência e sem remuneração, evidentemente não terá condições financeiras para arcar com as contribuições previdenciárias” (idem, p. 133).

No mesmo sentido aponta Laudicena Maria Pereira Barreto (2016, p. 692) que

a lei expõe um paradoxo, sobretudo, quando analisamos a condição da mulher de baixa renda no mercado de trabalho. Ora, diante da dedicação exclusiva de mulheres e homens ao trabalho doméstico, portanto sem possuir renda oriunda de trabalho remunerado, perguntamo-nos como e sob quais condições essas e esses segurados facultativos, na condição de donas e donos de casa de baixa renda, podem pagar as contribuições à Previdência Social?

Evidente que a questão do requisito renda própria gerou e continua suscitando controvérsias, culminando com o indeferimento do requerimento de diversos benefícios.

Ocorre que, em outubro de 2021, a TNU fixou uma tese corroborando o entendimento do INSS e dificultando ainda mais a efetivação dos direitos do segurado de baixa renda. No julgamento do processo PEDILEF 0179893-64.2016.4.02.5151/RJ, cuja questão submetida a apreciação era “saber, para os fins do art. 21, § 2º, II, da Lei 8.212/91, se renda própria decorrente de atividade informal e de baixa expressão econômica impossibilita a validação dos recolhimentos efetuados na condição de segurado facultativo” a tese fixada foi[3]:

O exercício de atividade remunerada, ainda que informal e de baixa expressão econômica, obsta o enquadramento como segurado facultativo de baixa renda, na forma do art. 21, §2º, II, alínea 'b', da Lei 8.212/91, impedindo a validação das contribuições recolhidas sob a alíquota de 5%.

5 CONCLUSÃO

As Emendas Constitucionais nº 41/2003 e 47/2005 ampliaram o acesso ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) através da inclusão no ordenamento jurídico do chamado Sistema Especial de Inclusão Previdenciária (SEIP). Esse sistema ampliou o acesso ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), consolidando uma política de inclusão previdenciária, em especial daqueles que até então se encontravam fora do âmbito da cobertura previdenciária.

A Lei nº 12.470 de 31 de agosto de 2011 regulamentou o SEIP instituindo o chamado “segurado facultativo de baixa renda”, cuja alíquota de contribuição é de apenas 5% do salário mínimo. Poderá contribuir com essa alíquota reduzida apenas “o segurado facultativo sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencente à família de baixa renda”, conforme dispõe a própria lei.

Assim, percebe-se que a dona de casa que trabalha apenas no âmbito de sua residência sem perceber renda própria foi incluída no rol de segurados da previdência social sendo classificada como “segurado facultativo de baixa renda”, o que expressa um marco na ampliação do acesso à previdência social no Brasil. 

Contudo, a pesquisa aqui realizada demonstrou que há diversos entraves na efetivação desses direitos da dona de casa, tendo como principal óbice a demonstração de que preenche o requisito “não ter renda própria”, especialmente porque em sua grande maioria as donas de casa exercem esporadicamente algumas atividades remuneradas (popularmente chamadas de “bicos”).

Não bastasse, recentemente (outubro de 2021), a TNU fixou a tese de que a percepção de qualquer renda, ainda que ínfima, descaracteriza a condição de segurado facultativo de baixa renda, conforme tese fixada no pedido de uniformização de interpretação de lei nº 0179893-64.2016.4.02.5151/RJ[4].

Depreende-se de tudo que foi apontado que a exigência de renda zero para ser enquadrado como segurado facultativo de baixa renda chega a ser teratológica, uma vez que para ser segurado é necessário contribuir. Mas com qual renda? 

Dessa forma, a percepção de renda ínfima não deve descaracterizar a condição de segurado facultativo de baixa renda sob pena de violar direitos fundamentais, como o acesso à previdência.

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