EDUARDO CURY ^[1]

(orientador)

RESUMO: A falta de hierarquia entre as competências, mas, tão somente, uma alocação destas, e diante do cenário pandêmico vivenciado a partir do ano de 2019, questionamentos quanto aos conflitos normativos necessitam ser dirimidos para efetivação das medidas de enfrentamento ao contágio por COVID-19. O presente trabalho buscou analisar e interpretar as decisões do Supremo Tribunal Federal para soluções de conflitos normativos entre os entes federados, com base na Constituição Federal de 1988, frente às ações praticadas pelo Presidente da República, Governadores e Prefeitos, no tocante ao enfrentamento à pandemia (COVID-19). Em relação à metodologia empregada, utilizou-se o método dedutivo, a partir dos procedimentos bibliográfico e documental, com o escopo de desenvolver uma revisão sistemática do tema. O estudo concluiu que o Supremo Tribunal Federal aplicou, em suas decisões, o princípio da predominância de interesses, reconhecendo o importante papel que cabe aos Estados Membros e Municípios, se decidindo com base no texto constitucional.

Palavras-chave: Competência Normativa. COVID- 19. Pandemia. Supremo Tribunal Federal.

ABSTRACT: The lack of hierarchy among the powers, but only an allocation of these, and, in view of the pandemic scenario experienced from the year 2019, questions about the normative conflicts need to be resolved for the effectiveness of measures to confront the contagion by COVID-19. The present work sought to analyze and interpret the decisions of the Federal Supreme Court for solutions to normative conflicts between the federated entities, based on the Federal Constitution of 1988, facing the actions practiced by the President of the Republic, Governors and Mayors, regarding the confrontation of the pandemic (COVID-19). In relation to the methodology employed, the deductive method was used, based on bibliographic and documental procedures, with the scope of developing a systematic review of the theme. The study concluded that the Federal Supreme Court has applied, in its decisions, the principle of the predominance of interests, recognizing the important role that falls to the Member States and Municipalities, deciding on the basis of the constitutional text.

Keywords: Normative Competence. COVID-19. Pandemic. Supreme Court.

INTRODUÇÃO

As medidas sanitárias praticadas pelos entes federados para enfrentamento da maior crise de saúde pública da história do Brasil, proveniente do coronavírus, provocou, no âmbito jurídico, diversos questionamentos quanto aos limites constitucionais das competências legislativas outorgadas pela constituição a estes entes.

A forma federativa de organização do Estado brasileiro traz repartições de competências legislativas e administrativas que ora são privativas, ora são comuns. Assim, por não haver hierarquia entre as competências, mas, tão somente, uma alocação destas, e, diante do cenário pandêmico vivenciado a partir do ano de 2019, questionamentos quanto aos conflitos normativos necessitam ser dirimidos para efetivação das medidas de enfrentamento ao contágio por COVID-19.

Este estudo tem por intuito responder o seguinte problema de pesquisa: Qual a interpretação constitucional que deve ser adotada para a solução de conflitos normativos, no âmbito do federalismo brasileiro, diante das ações praticadas, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, no enfrentamento à maior crise sanitária do país (COVID-19)? 

O objetivo geral deste trabalho é portanto, analisar e interpretar as decisões do Supremo Tribunal Federal para soluções de conflitos normativos entre os entes federados, com base na Constituição Federal de 1988, frente às ações praticadas pelo Presidente da República, Governadores e Prefeitos, no tocante ao enfrentamento à pandemia (COVID-19).

Como objetivos específicos estão:     Compreender os fundamentos da forma federativa do governo brasileiro, com foco na divisão de competências legislativa e administrativa comum entre os entes federados para assuntos relcionados a saúde; Analisar as ações praticadas pelos gestores públicos no controle da pandemia (Covid-19) e os limites constitucionais dos atos normativos praticados por estes; Apurar as a atuação do Supremo Tribunal Federal na soluções dos conflitos jurídicos normativos entre os entes federados no período de pandemia submetidos a ele; Compreender o funcionamento do sistema de repartição de competências no sistema federativo do governo brasileiro.     

Aplicado, nesta pesquisa, o método de abordagem dedutivo, face a argumentação central se encontrar lastreada na interpretação, conforme a constituição, e esta encontrar guarida nos argumentos apresentados nas mais recentes decisões da Suprema Corte do país, para chegar a conclusão do trabalho de pesquisa.

Nesse contexto, entende-se a relevância do tema diante da necessidade de se compreender o sistema de repartição de competências e a autonomia dos entes para praticar atos normativos durante a crise sanitária vivenciada, desde o início da pandemia. Os atos normativos, nem sempre convergentes, praticados muitas vezes sem atenção às peculiaridades locais e regionais, e que, quando conflitantes, resultam em querelas judiciais, exigindo, portanto, um processo interpretativo, basilado em princípios e diretrizes constitucionais do federalismo para solucioná-los.

1 FORMA FEDERATIVA DO ESTADO BRASILEIRO

O Estado tem por função precípua manter a ordem social e promover o bem-estar das pessoas. Apesar de ser um ente abstrato tem o poder/dever de exigir o cumprimento de regras normativas, as chamadas leis, ainda que seja necessário o uso de força.

Para Arthur Machado Paupério, o Estado é a maior e a mais importante das sociedades de ordem temporal, abarcando todos os outros grupos naturais, cujos interesses, subordinados ao bem comum, procura defender e promover.

O modelo brasileiro de organização político administrativo do Estado, tem como referência o modelo americano, nascido dos estados confederados, que originou os Estados Unidos da América, no período compreendido de 1775 a 1783.

A Federação, forma de Estado, surgiu nos Estados Unidos da América se expandindo por vários países pelo mundo, incluindo o Brasil, que estabeleceu o federalismo com a proclamação da República no ano de 1889.

Apesar do federalismo ser preceito constitucional desde a Constituição de 1891, o fato é que, somente, na CRF/88 é que se efetivou na atual formatação, especificamente, pelo compartilhamento do poder com os Estados nacionais, municípios e o Distrito Federal.

Nesta premissa, a Constituição Federal de 1988 dispôs, especificamente, no primeiro capítulo, do título III, a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil sendo, portanto, composta pela União, pelos Estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, onde todos são autônomos (artigo 18). 

1.1 ORIGEM E CARACTERÍSTICAS

Em se tratando de República Federativa, o Brasil somente adotou esta Forma de Estado (Federação) na Constituição de 1891, após a monarquia. Assim, do Estado unitário, em que o poder político centralizava as decisões tomadas em toda a extensão territorial nacional em uma única pessoa, passa-se à forma descentralizada, regionalizada, destes poderes políticos a outros entes, característica principal do Estado federado.

Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino ensinam que:

O Estado federado é caracterizado por ser um modelo de descentralização política, a partir da repartição constitucional de competências entre as entidades federadas autônomas que o integram. O poder político, em vez de permanecer concentrado na entidade central, é dividido entre as diferentes entidades federadas dotadas de autonomia.^[2]

Desse modo, concretiza-se a forma Federativa brasileira, em que não há mais a concentração exclusiva do poder em um único ente/pessoa, mas sim, há a repartição desses poderes, de forma a descentralizá-la.

Assim surge o federalismo brasileiro que se efetivou em quatro centros de poder político, com autonomia, constantes na União e Estados, entes federados típicos, conforme a forma de federação clássica surgida nos Estados Unidos da Améria, e o Distrito Federal e os Município, também autônomos, em distinção ao modelo clássico de federalismo onde temos a descentralização estabelecida entre dois centros políticos.

No Federalismo, apenas a República Federativa do Brasilé dotada de soberania, enquanto que Entes Federados (União, Estados-membros, Municípios e Distrito Federal) gozam somente de autonomia.

Nesse sentido, afirma Alexandre de Moraes:

A União é entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros e municípios, constituindo pessoa jurídica de Direito Público Interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado brasileiro. Não se confundindo com o Estado Federal, este sim pessoa jurídica de Direito Internacional e formado pelo conjunto de União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios.^[3]

Desta feita, resta-se claro que a União, na condição única de representante da pessoa jurídica de Direito Internacional, Estado Brasileiro (país), representará todos os demais Entes Federados que, nesta situação, terá sua autonomia mitigada em face da soberania exercida pelo Estado maior (União) nesta condição.

No entanto, a forma de constituição do Estado Federal emerge do contexto histórico, cultural e político, desde o Poder Constituinte Originário, perpetuando no tempo com a sua estabilização/equilíbrio.

Nesse sentido, ressalta Michel Temer^[4]:

Somente subsiste o Estado Federado onde o processo de modificação da norma constitucional é mais complexo do que o previsto para alteração ou revogação da norma ordinária. Se o processo é o mesmo a Constituição é flexível. Em face da flexibilidade, é legislador (não constituinte) alteraria livremente os comandos constitucionais, inclusive os referentes à Federação para retirar-lhes a eficácia, transmudando o Estado para a forma unitária.

A capacidade legislativa outorgada aos entes federados, fruto da descentralização política no modelo federativo, implica na repartição de competências, que em conjunto formam a unidade central dotada de soberania. A descentralização, nesse modelo, mantém a soberania do Estado, ao mesmo tempo que permite às unidades descentralizadas estabelecerem ordenamentos jurídicos subsidiários, com características próprias quanto a auto-organização, auto-legislação, autoadministração e autogoverno.

1.2 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS DO ESTADO FEDERADO BRASILEIRO

A essência do Estado Federativo encontra-se na repartição de competências, sendo, pois, um dos caracterizadores e asseguradoras do convívio o Estado Federal.

José Afosno da Silva define competência como a "faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar  suas funções"^[5] (apud MORAES).

Nas palavras do mestre Alexandre de Moraes, in verbis ^[6]:

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do estado Federal é o da predominação do interesse que se divide em geral para a União, regional para os Estados-membros, local para os municípios e no caso do Distrito Federal se acumulará, por expressa disposição constitucional (art. 32, §1º da CF), no interesse regional e local.

No mesmo sentido, para  estruturação da repartição destas competências, legislativas e materiais, Mendes e Branco (2021)^[7] as classificam  em seis planos, quais sejam:  competência geral da União, competência de legislação privativa da União, competência relativa aos poderes reservados dos Estados, competência comum material da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, competência legislativa concorrente e competências dos municípios.

Na definição destes mestres, a competência geral da União, tratada no art. 21 da Constituição Federal, abrange temas amplos, relacionados ao poder soberano, exercido exclusivamente pela União, já a Competência de legislação privativa da União, disposta no art. 22 da Carta Magna, assim como em outros dispositvos da CF, prevê a possibilidade de Estados-membros legislarem sobre matérias privativas da União listadas no art. 22 da CF:^[8]

É formalmente inconstitucional a lei estadual que dispõe sobre as matérias enumeradas no art. 22, se não houver autorização adequada a tanto, na forma do parágrafo único do mesmo artigo.

No art. 23 da Constituição Federal o lesgislador trouxe a competência comum material que visa assegurar e guardar a Constituição, leis, instituições democráticas e o patrimônio público, também, classificadas como concorrentes em razão de poderem ser executadas por vários entes federados face o objetivo comum destas. 

Extrai-se dos ensinamentos destes doutrinadores que a cooperação entre os entes federados para o exercício da competência comum material é necessária para a eficácia das políticas públicas, no entanto, havendo conflito entre os entes federados o critério da preponderância de interesse deve prevalecer, segundo Branco e Mendes^[9]

Em se tratando da competência concorrente legislativa, listada no art. 24 da CF, o legislador deixou para União a incubência de editar normas gerais e aos Estados-membros normas específicas. Assim nas palavras destes doutrinadores:^[10]

(...) cabe à União editar normas gerais- i. é, normas não exaustivas, leis-quadro, princípios amplos, que traçam um plano, sem descer a pormenores. Os Estados-mebros e o Distrito Federal podem exercer, com relação às normas gerais, competência suplementar (art. 24, § 2º), o que significa preencher claros, suprir lacunas.

Quanto as competências dos municípios, o art. 30, inciso I, da Constituição Federal expande a competência legislativa a este ente para legislar sobre assuntos de interesse local. Nesse sentido escreveu Alexandre de Moraes^[11]:

O município auto-organiza-se através de sua Lei Orgânica Municipal e, posteriormente, por meio da edição de leis municipais; autogoverna-se mediante a eleição direta de seu prefeito, Vice-prefeito e vereadores, sem qualquer ingerência dos Governos Federal e Estadual; e, finalmente, autoadministra-se, no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituição Federal.

O modo de repartição de competências legislativas concorrentes na Constituição Federal de 1988, reduziu a competência legislativa da União, uma vez que, delegou a este ente a edição de normas gerais e atribui a legislação suplementar. Esse tipo de competência atribuída a mais de um ente com capacidade política semelhante para normatizar assuntos de mesma natureza, garante autonomia aos entes federados para os interesses locais, assegurando suas competências legislativas específicas.

2 ASPECTOS GERAIS SOBRE AS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVA NA GESTÃO DA SAÚDE.

A autonima dos entes federados é assegurada pela Constituição Federal que instituiu competências administrativas, competências legislativas e competências tributárias para organização política-administrativa do Estado Federado Brasileiro. Essas competências se relacionam com a forma federativa de governo com maior grau de centralização e/ou maior descentralização do poder, como explica Raul Machado Horta:^[12]

A repartição de competências poderá acentuar a centralização, concentrando na União a maior soma dos poderes e competências, como se fez na Constituição Federal de 1967, ou consagrar a descentralização, reduzindo poderes centrais e ampliando os poderes estaduais, ou ainda, afastando-se de soluções extremas, operar a dosagem das competências federais, estaduais e municipais, de modo a instaurar o equilíbrio entre o ordenamento central da Federação e os ordenamentos parciais, como me parece ser a tendência dominante na Constituição Federal de 1988. No primeiro caso, a centralização de poderes gera o federalismo centrípeto; no segundo, a descentralização conduz ao federalismo centrífugo e, no terceiro, implanta-se o federalismo de equilíbrio, que identifica modelo contemporâneo da forma federal de Estado.

A decisão do Supremo Tribunal Federal vetou o governo federal de concentrar a gestão da crise de saúde em suas próprias decisões de regular uma medida em todo o país (como encerrar a quarentena ou liberar múltiplas ações como se fossem necessárias) ou mesmo submeter decisões de outras esferas governamentais a serem autorizadas por esfera federal (Art.3 § 7 da Lei Federal nº 13.979 / 2020).

2.1 A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA

A fim de combater a pandemia Covid-19, o governo federal não conseguiu concentrar a gestão de crises de saúde em suas próprias decisões e definir uma medida única para todo o território do país ou apresentar decisões em outras esferas de poder a serem autorizadas pela esfera, de acordo com a decisão do Supremo Tribunal Federal:

Não compete, portanto, ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação damos (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID-19 mortality andhealthcare demand, vários autores) (ADI nº 6343/2020).

Assim. Num primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal decidiu sobre a competência para regulamentação das medidas de enfrentamento da Pandemia, ou seja, decidiu sobre uma competência normativa, uma competência constitucional legislativa:

Na verdade, a decisão do Supremo tomou como base o artigo 24, XII, §1º a §4º e art. 30, I e II, da Constituição Federal, tem a seguinte redação:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; (...) § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Assim, a decisão do Supremo Tribunal Federal tem relação com a competência   administrativa comum. No que se refere a gestão da saúde pública, a competência administrativa é comum, sendo atribuída ao mesmo tempo a todos os elementos federados, nos termos dos artigos 23, II, 196 e 198, I, da Constituição Federal:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (...) Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. (...) Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

Também é importante enfatizar que o Sistema Único de Saúde previsto no art. 198 da Constituição Federal é responsável, entre outras medidas, por realizar ações de vigilância sanitária e epidemiológica (artigo 200, II, da Constituição); então, o mesmo sistema, aplica-se à prestação de serviços de saúde, mas também se concentra em medidas de resposta a pandemia do Covid-19.

A Constituição Federal enuncia, em seu art. 23, II, ser “competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [...] cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”. É claro que se trata de um caso de competência administrativa concorrente de todos os entes federativos, o que também é reforçado pelos artigos 196 a 200 da CF.

Ou seja, no que diz respeito ao objeto da própria ADI (declaração de inconstitucionalidade das regras acima mencionadas), não houve homologação monocrática da liminar, sendo o julgamento da matéria encaminhado ao Plenário do STF, que agendou o referido julgamento para 15 de abril de 2020^[13].

2.2 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE E COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA COMUM E SUA APLICABILIDADE NO SISTEMA DE GESTÃO DE SAÚDE PÚBLICA DO BRASIL

Resumindo, quando se trata de saúde pública, temos:

a)      Competência legislativa concorrente: competência normativa para regular as medidas de controle da pandemia; é concorrente e o critério do interesse nacional e regional deve, na prática, predominar no estabelecimento das competências federais ou estaduais, cabendo aos municípios as competências complementares.

b)      Competência administrativa comum: atribuição de exercer materialmente determinada atividade ou serviço público de saúde em benefício da população; é comum e deve ser exercido por meio do Sistema Único de Saúde, em rede regionalizada e hierarquizada, organizada por meio da descentralização por todas as esferas de governo.

Embora não sejam confundidas, tanto a competência legislativa concorrente quanto a competência administrativa comum podem ser identificadas como técnicas de gestão que aumentam a eficiência mediante a expansão territorial do Brasil, bem como das diferentes realidades sociais e econômicas de nosso país.

O Supremo Tribunal Federal concluiu que:

Os condicionamentos impostos pelo art. 3º, VI, “b”, §§ 6º, 6º-A e 7º,II, da Lei 13.979/2020, aos Estados e Municípios para a adoção de determinadas medidas sanitárias de enfrentamento à pandemia do COVID-19, restringem indevidamente o exercício das competências constitucionais desses entes, em detrimento do pacto federativo (...) Medida Cautelar parcialmente concedida para: (a) suspender, sem redução de texto, o art. 3º, VI, “b”, e §§ 6º, 6º-A e 7º, II, excluídos Estados e Municípios da exigência de autorização da União, ou obediência a determinação de órgãos federais, para adoção de medidas de restrição à circulação de pessoas. (ADI nº 6343/2020)^[14].

Como se pode verificar, em decorrência do princípio da federação, é necessário garantir a autonomia dos entes federativos para que possam exercer com êxito suas atribuições constitucionais. E a autonomia aqui redigida se refere ao poder de gestão por meio de suas próprias decisões, sem interferência desnecessária de outro ente federal, desde que a decisão esteja dentro dos limites da Constituição.

Como resultado, o Supremo Tribunal Federal acertadamente vetou o governo federal para fixar uma medida única em todo o país ou para colocar as decisões dos governos locais sob o controle do Ministério da Saúde (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6343/2020). Assim, a competência para o fazer é convergente com a legislação, havendo competência administrativa partilhada para a implementação das medidas. Em ambos os casos, deve prevalecer o critério do interesse nacional e regional.

3 SOLUÇOES DE CONFLITOS NORMATIVOS NO PERÍODO PANDÊMICO (COVID-19) – ATUAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A autonomia dos entes federativos é essencial para a caracterização de um Estado composto. Esta autonomia é assegurada fundamentalmente pela divisão dos poderes legislativo, administrativo e tributário devidamente estabelecido no texto constitucional.

A divisão de competências entre os membros do Estado Federal é pautada pelo princípio geral conhecido como predomínio de interesse, segundo o qual a União será responsável pelos assuntos e de interesse geral predominante, os Estados serão responsáveis ​​pelos assuntos de interesse regional e os municípios serão responsáveis ​​pelos assuntos de interesse local. Quanto ao Distrito Federal, este acumula, por expressa disposição constitucional (art. 32, § 1º, CF), poderes estaduais e municipais^[15].

O constituinte de 1988 parecia querer, ao registrar no texto constitucional os poderes legislativos concorrentes e os poderes administrativos comuns, uma grande interação entre os entes federativos e, ao mesmo tempo, estimular a ação predominante daquele (s) com maior capacidade de apresentar a solução mais rápida e eficiente para o problema a ser enfrentado.

Existem quatro pontos básicos nas disposições constitucionais para a divisão das competências administrativas e legislativas segundo Moraes (2010): a) reserva de esferas específicas das competências administrativas e legislativas (União: competências enumeradas nos artigos 21.º e 22.º do CF / 88; Estados-Membros: restantes competências, nos termos do artigo 25.º, n.º 1 do CF / 88; Município: atribuições constantes do art. 30 da CF / 88 e Distrito Federal: atribuições de Estados e Municípios, nos termos do art. 32, § 1º da CF / 88); b) possibilidade de delegação, nos termos do art.22, parágrafo único, da CF / 88; c) áreas comuns de ação administrativa paralela (art. 23, CF / 88) e d) áreas de ação legislativa concorrente (art. 24, CF / 88).

O Supremo Tribunal Federal se pronunciou sobre a ADI nº 6341, ADPF 45 e Reclamação nº 40.342, todos protocolados perante o Tribunal^[16].

Nesse ponto, as advertências dos autores de Lima merecem destaque. VENTURA, ABUJAMRA AITH E RACHED^[17], pesquisadores da Universidade de São Paulo e da Fundação Getúlio Vargas, analisando a Lei Federal 13.979 / 2020 no artigo "O surgimento do novo coronavírus e a ' lei da quarentena' no Brasil":

A lei de quarentena mantém os traços essenciais da legislação precedente, quais sejam a elaboração reativa e casuística de instrumentos normativos; a fragmentação do ordenamento jurídico numa diversidade de instrumentos cuja consistência hierárquica pode ser questionada; a ausência do imprescindível debate democrático; e a pendência de normatização de numerosos detalhes decisivos para a correta implementação da lei, constatado um ainda insuficiente exercício do poder regulamentar. (2021, p. 131)

Dentre as medidas adotadas pelos governos estaduais, destacam o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, estão suspensão das aulas, recomendação para adoção de trabalho remoto, fechamento de shoppings, lojas e parques, interrupção das atividades culturais e recreativas, entre outras, todas baseadas na Lei N.13.979 / 2020 e na prestação de competência atribuída pela Constituição Federal de 1988 em seus artigos 23, II e 24, XII^[18].

3.1 MULTIPLICIDADE DE ATOS NORMATIVOS

As diferentes normas emitidas pelos governos federal e estadual e os municípios sobre as medidas que a população deve tomar no combate à epidemia do coronavírus, os desentendimentos entre Presidente da República e os Governadores dos Estados sobre essas medidas têm levantado grandes dúvidas. Em relação a qual decisão deve ser seguida, considerando normas atuais. Algumas normas valem a pena mencionar.

É valido mencionar, a suspensão de aulas na rede pública do ensino, eventos, em São Paulo, através do Decreto nº 64.862 de 13 de março de 2020^[19]. Além do mais, foi suspendido no Estado de são Paulo as atividades de shopping centers e de academias de ginástica. Já no Decreto nº 64.881 de 22 de março de 2020^[20], em São Paulo foi decretada a quarentena, sendo suspendido o atendimento presencial a o público no comércio, assim como prestadores de serviços.

Alguns dias depois, foi publicado no Estado do Rio de Janeiro o Decreto nº 46.973 de 16 de março de 2020^[21] (revogado pelo Decreto nº 47.006/2020) suspendendo o funcionamento normal de algumas atividades comerciais, com restrições:

Art. 5º. De forma excepcional, com o único objetivo de resguardar o interesse da coletividade na prevenção do contágio e no combate da propagação do coronavírus, (COVID-19), determino a suspensão, pelo prazo de 15 (quinze) dias, das seguintes atividades: (...) I - Funcionamento de bares, restaurantes, lanchonetes e estabelecimentos congêneres com capacidade de lotação restringida a 30% (trinta por cento) da sua lotação, com normalidade de entrega e retirada de alimentos no próprio estabelecimento.

O Presidente Jair Bolsonaro, na terceira declaração dada em rede nacional, 24 de março de 2020, defendia acabar com o confinamento e reabrir escolas (posicionamento oposto ao que foi assumido pelos governos estaduais) e criticou a atitude de alguns governadores pela implementação desta medida restritiva. Questionou o Presidente da República:

O vírus chegou. Está sendo enfrentado por nós e brevemente passará. Nossa vida tem que continuar. Empregos devem ser mantidos, o sustento da família deve ser preservado. Devemos, sim, voltar à normalidade. Algumas poucas autoridades estaduais e municipais devem abandonar o conceito de terra arrasada, a proibição de transportes, o fechamento de comércio e o confinamento em massa. O que se passa no mundo têm mostrado que um grupo de risco é o das pessoas acima dos 60 anos. Então, por que fechar escolas?^[22]

A situação piorou quando foi notado na mídia, que os pronunciamentos emitidos pelo Presidente da República e por parte dos Governadores dos Estados eram divergentes. Além do mais, ficou evidente a divergência de pensamentos e orientações técnicas passadas pelo Ministro da Saúde, Luiz Henrique Mandetta, e o Presidente da República.

3.2 AUSÊNCIA DE MEDIDAS COORDENADAS E HARMÔNICAS ENTRE ENTES FEDERADOS – CAOS NORMATIVO

A Ação direta de inconstitucionalidade do nº 6.341 do DF, que visa declarar o descumprimento parcial declarado da Constituição Federal da Medida Provisória nº 926, de 20 de março de 2020, quanto às alterações feitas ao art. 3, caput, pt. I, II e VI e sec., 9, 10 e 11 da Lei Federal nº 13 979 de 6 de fevereiro de 2020^[23], é discutida atualmente no STF.

Embora a ação direta de inconstitucionalidade ainda esteja pendente de uma decisão sobre o pedido do despacho, o desembargador Marco Aurélio concedeu parcialmente a medida cautelar, rejeitando a tese sobre a lei complementar bem como a invasão da jurisdição estadual pelo governo federal, mas reconhecendo a medida provisória nº 926/2020, que alterou a redação do art. 3 da medida não priva as outras filiadas da competência para desenvolver ações normativas e administrativas a esse respeito^[24].

3.3 LIMITE DE COMPETÊNCIA E EQUILÍBRIO NAS AÇÕES DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ENTES FEDERADOS

A Constituição Federal é responsável por estabelecer os poderes legislativos dos entes federativos, em seu artigo 23 e 24, impõem poderes conjuntos e simultâneos à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

Vale ressaltar que os incisos I, V e XII do art. 24 estipulam que competência paralela dos entes da federação é legislar em matéria tributária, financeira, penitenciária, econômica e municipal; produção e consumo; segurança social, saúde e defesa. Do ponto de vista federal, a CF concedeu à União, estados e municípios competência simultânea para legislar na área de proteção e defesa da saúde (artigos 24, XII e 30, II, CRFB / 1988). Compete à União estabelecer normas gerais (Art. 24 § 1º); os estados são responsáveis ​​por complementar a legislação federal (art. 24 § 2º); e os municípios são regidos por lei em matérias de importância local, podendo também complementar a legislação federal e estadual conforme o caso (artigos 30, I e II).

No que se refere à possibilidade de formulação e implementação de políticas públicas de saúde, a Constituição concedeu competência conjunta à União, aos Estados e aos Municípios (artigos 23, II). Luis Roberto Barroso^[25] (2009, p. 15) explica que não se trata da sobreposição de entes federados, mas sim do equilíbrio entre desenvolvimento e bem-estar a nível nacional, que será alcançado graças à cooperação entre as esferas de poder.

Apesar das boas intenções e esforços de todos os atores federais para conter a pandemia, é inevitável refletir sobre as questões de competência que surgem neste cenário. Como enfatizou Paulo Gustavo Gonet Branco^[26] (2020, p. 843):

[..] uma vez que não há o direito de secessão na fórmula federativa, os conflitos que venham a existir entre os Estados-membros ou entre qualquer deles com a União necessitam ser resolvidos para a manutenção da paz e da integridade do Estado como um todo. Assumindo feição jurídica, o conflito será levado ao deslinde de uma corte nacional, prevista na Constituição, com competência para isso.

Ainda de acordo com  o autor “falhando a solução judiciária ou não sendo o conflito de ordem jurídica meramente, o Estado Federal dispõe do instituto da intervenção federal, para se autopreservar da desagregação, bem como para proteger a autoridade da Constituição Federal", e que tal intervenção, é importante para a "suspensão temporária das normas constitucionais asseguradoras da autonomia da unidade atingida pela medida".

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho  buscou esclarecer, com base na Constituição Federal de 1988, as competências conferidas aos entes federativos para atuar no combate à nova pandemia do coronavírus no Brasil, discutindo os dispositivos constitucionais que tratam da divisão de competências, tendo em vista o Cenário brasileiro a pandemia Covid-19 e, por fim, a posição do Supremo Tribunal Federal diante das reivindicações relativas à competência constitucional atribuída aos entes da federação para atuar no combate à pandemia.

Após analisar a autoridade constitucional concedida às autoridades federais, estaduais, distritais e municipais para tratar da saúde pública, foi necessário apontar o início e o desenvolvimento da pandemia Covid-19 e tomar medidas para combater a propagação do vírus, principalmente para dar a cada ente federal sobre o assunto o poder de legislar. A Constituição Federal de 1988 estipula em seu art. 24. XII, o órgão legislativo de proteção e defesa da saúde, e de acordo com o disposto no parágrafo 1º deste artigo, a União formulará normas gerais, e os demais entes da União formularão normas complementares.

O que recentemente foi percebido demonstra a fragilidade e incapacidade de nosso sistema federal para lidar com a dinâmica da crise. Por ideologias políticas, o Executivo Federal, ao expedir medidas provisórias, entes federados que sentiam que sua autonomia havia sido prejudicada. Por outro lado, o Executivo Federal sentiu-se fragilizado pelas ações legislativas e administrativas dos entes federados, que se sentiram no direito de eventual enfrentamento diante de atitudes negativas.

Respondendo ao problema desta pesquisa, é possível afirmar, que o Supremo Tribunal Federal aplicou, em suas decisões, o princípio da predominância de interesses, reconhecendo o importante papel que cabe aos Estados Membros e Municípios, se decidindo com base no texto constitucional. O entendimento consolidado é que a União tem competência para adotar medidas de combate à pandemia Covid-19, porém, respeitando a autonomia que é conferida aos demais entes da federação.

Portanto, concluiu-se que a Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI n.o. 6.341 foi muito importante para diminuir a polêmica decorrente da competência para gerir a política de saúde em conexão com o momento da pandemia de COVID-19, embora essa decisão não afaste o debate ideológico que foi realizado principalmente pelo Presidente da República, que repetidamente insistiu publicamente em renunciar à responsabilidade pelas consequências da pandemia.

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