RESUMO:O presente artigo faz uma análise sobre a forma federativa de Estado na Constituição Federal de 1988. O estudo analisará as previsões constitucionais a respeito do tema, bem como posicionamentos doutrinários a respeito das características de uma Federação.

Palavras-chave: Federalismo. Constituição de 1988. Municípios como entes federados. Raul Machado Horta. Características da Federação. Ausência de consenso doutrinário. Distribuição de Competências. Impossibilidade de Secessão.

1.INTRODUÇÃO

O presente estudo é fruto de pesquisa realizada na área do Direito Constitucional, com análise centrada na estruturação da Federação brasileira, sua previsão constitucional e inovações trazidas pela Constituição de 1988 a respeito da matéria.

Outrossim, o artigo também abordará debate doutrinário acerca de quais as características de uma Federação. Conforme será demonstrado, não há unanimidade na doutrina a respeito da questão, de forma que alguns doutrinadores apresentam rol mais extenso e outros um rol mais enxuto de características, sem prejuízo de alguns pontos sempre estarem presentes.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 Relevância da forma federativa de estado na Constituição de 1988

Dentre todas as normas, princípios, ideias que poderiam ser colocadas pelo constituinte brasileiro de 1988 para abrir a Constituição em seu primeiro artigo, uma foi a escolhida, e ela traz justamente a ideia do Estado Federal, da forma federativa de Estado, deixando claro que se adota a República como forma de governo e que a forma de Estado brasileiro é a forma federativa, que é uma Federação. Veja-se: “Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: [...]”[1].

Atesta a importância da forma federativa de Estado para nossa Constituição e para a organização do nosso Estado o fato de que o legislador constituinte não apenas a selecionou para ser um dos temas abordados no artigo inaugural da Constituição, como também insculpiu a forma federativa de Estado no rol do parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição da República, que trata das cláusulas pétreas, os temas que de forma alguma podem ser abolidos nem ao menos ter alguma proposta que incline-se a aboli-los.  Segue o referido trecho constitucional: “Art. 60. [...] § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; [...]”[2].

Quanto ao artigo 1º da Constituição de 1988, curioso notar que o legislador afirma que a República Federativa do Brasil é composta pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Assim sendo, pode-se classificar o Brasil atualmente como um Estado de composição complexa, haja vista ser formado por uma pluralidade de entes constitutivos. Além disso, nosso País é composto por uma pluralidade de entes heterogêneos, porquanto tenha dentre sua composição entes de diferentes categorias, quais sejam Estados, Municípios e o Distrito Federal. Nesse aspecto, nossa Federação vai na contramão da maioria dos demais Estados que adotam essa mesma forma de Estado, uma vez que a maioria das Federações são compostas por uma pluralidade de entes homogêneos. É o caso da organização previstas nas Constituições dos Estados Unidos, México, Argentina, Áustria, Canadá, Alemanha, Índia, Suíça e Austrália. Ao lado do Brasil, como Estado Federal composto por entes heterogêneos, tem-se o federalismo da Bélgica[3].

Outro aspecto peculiar do federalismo brasileiro constante do artigo 1^º da Constituição Federal de 1988 é a ausência da União e a presença dos Municípios como entes participantes da união indissolúvel que forma a República Federativa do Brasil. Quanto à ausência da União, apesar de ela não estar positivada no artigo inicial da Carta Magna, diversas são as vezes em que ela é citada ao longo desta, recebendo uma extensa gama de competências legislativas e administrativas, além de ser citada no artigo 18, que abre ao mesmo tempo o Título III da Constituição Federal que versa sobre a Organização do Estado e o Capítulo I desse Título que trata da Organização Político Administrativa. O referido artigo 18 diz o seguinte: “Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”[4].

Quanto ao tema, a supressão da União do artigo 1º,     convém trazer a lição de Raul Machado Horta:

É criticável, de modo geral, a redação que as Constituições Federais Brasileiras vêm dando ao artigo que trata da composição da Republica Federativa. Além da inclusão dos Territórios, nas Constituições anteriores, e a dos Municípios, na Constituição de 1988, como entes constitutivos da República Federativa, nota-se o esquecimento da União Federal na composição federativa. Os textos constitucionais brasileiros não identificam a União Federal como ordenamento central do Estado Federal ou da República Federativa. A União permanece oculta na cláusula da União indissolúvel, que vincula os ordenamentos parciais dos Estados e do Distrito Federal, sem explicitar a presença da União Federal na composição da forma de Estado. O ‘Anteprojeto da Comissão de Estudos Constitucionais’ resolveu essa lacuna, adotando a redação mais adequada à pluralidade dos ordenamentos jurídicos: ‘A República Federativa do Brasil é constituída pela associação indissolúvel da União Federal, dos Estados e do Distrito Federal (art. 67)’[5].

Concorda-se de maneira integral com a lição de Horta. Resta claro que a União é sim ente componente do Estado Federal, pessoa jurídica de Direito Público interno dotada de diversas atribuições e frequentemente citada ao longo do texto constitucional. Nos parece justo dizer que tratou-se de atecnia do legislador ao elaborar o artigo 1^o da Constituição sem colocá-la como parte da União indissolúvel da República Federativa do Brasil. Para corroborar com esse entendimento, pode-se recorrer à teoria de Hans Kelsen sobre o Estado Federal, na qual o autor afirma que Estado Federal e Federação - que seria o equivalente à União- não se confundem, uma vez que a Federação é apenas uma ordem jurídica central parcial, que junto às demais ordens jurídicas locais parciais - no caso brasileiro os Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal- forma a Ordem Jurídica Total, que seria justamente a República Federativa do Brasil.

Por sua vez, a presença dos Municípios como entes federados é ineditismo sagrado pela Constituição de 1988, já que nenhuma Constituição brasileira passada jamais trouxe os Municípios como entes federados e tampouco é essa a posição das demais Constituições de Estados Federados ao redor do globo. A esse respeito, leciona Paulo Bonavides:

Faz-se mister assinalar desse modo o significado decisivo, inédito e inovador que assume o art. 18 da Constituição vigente. Esse artigo inseriu o município na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, fazendo com que ele, ao lado do Distrito Federal, viesse a formar aquela terceira esfera de autonomia, cuja presença, nos termos em que se situou, altera radicalmente a tradição dual do federalismo brasileiro, acrescido agora de uma nova dimensão básica[6].

Em que pese ter sido o Município destacado para o posto de ente federado, que não ocupava anteriormente, na prática ele não tem um protagonismo paritário com os Estados e União. Uma crítica pertinente é o fato de que além de o Município não ter sido incluído ao lado da União, Estados e Distrito Federal dentre os entes responsáveis pela competência legislativa concorrente - artigo 24 -, no artigo 30, II, que afirma que compete ao Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber não foram listadas matérias nenhuma, deixando um vácuo, um texto vago. Seria de bom alvitre conceder aos Municípios uma participação explícita, com matérias claras estabelecidas.

Apesar de o Brasil ser o único Estado do mundo a ter o município como ente federado, chegou-se a debater posteriormente a inclusão deste na organização da República Federativa da Alemanha. Foi tema de debate na Comissão da Câmara dos Deputados alemã, a Bundestag, que acabou por emitir parecer negativo[7]. De qualquer forma, mesmo não tendo sido aprovada essa reforma do federalismo na Alemanha, a elevação do município ao status de ente federado passou a ser debatida após o constituinte brasileiro ter sido o pioneiro a realizá-la, e pode ganhar outros adeptos com o passar do tempo.

2.2 Pontos característicos da forma federativa de estado

Prosseguindo no tema do federalismo, para se tratar acerca da forma federativa de Estado, é imperioso explicar no que ela consiste, quais são as características de um Estado que organize-se enquanto Federação, que adote o federalismo. Contudo, é fundamental deixar claro que nem todos os Estados Federados do mundo adotam exatamente a mesma estrutura, possuem exatamente as mesmas características, de forma que, como se verá adiante, há algumas Federações que apresentam alguns traços distintos do que é o normal na forma federativa de Estado, sendo chamados esses traços de assimetrias do federalismo.

Não apenas os Estados Federais divergem entre si quanto às características que adotam, como, com efeito, nem mesmo os próprios doutrinadores entram em consenso a respeito desse ponto. Alguns identificam certas características que são negligenciadas por outros, de forma que não há uma uniformidade ao estabelecer esses princípios que vão caracterizar a federação, muito embora alguns estejam presentes em todas as listas.

Para Raul Machado Horta:

A construção normativa do Estado Federal pressupõe a adoção de determinados princípios, técnicas e de instrumentos operacionais que podemos condensar na seguinte relação, recolhendo os subsídios da contribuição doutrinária e da organização constitucional dominante do federalismo: 1. a decisão constituinte criadora do Estado Federal e de suas partes indissociáveis, a Federação ou União, e os Estados-Membros; 2. a repartição de competências entre a Federação e os Estados-Membros; 3. o poder de auto-organização constitucional dos Estados-Membros, atribuindo-lhes autonomia constitucional; 4. a intervenção federal, instrumento para reestabelecer o equilíbrio federativo, em casos constitucionalmente definidos; 5. a Câmara dos Estados, como órgão do Poder Legislativo Federal, para permitir a participação do Estado-Membro na formação da legislação federal; 6. a titularidade dos Estados-Membros, através de suas Assembleias Legislativas, em número qualificado, para propor emenda à Constituição Federal; 7. a criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado existente dependendo da aquiescência da população do Estado afetado; 8. a existência no Poder Judiciário Federal de um Supremo Tribunal ou Corte Suprema, para interpretar e proteger a Constituição Federal, e dirimir litígios ou conflitos entre a União, os Estados, outras pessoas jurídicas de direito interno, e as questões relativas à aplicação ou vigência da lei federal. A reunião desses requisitos não se realiza homogeneamente nas formas reais de Estados Federais. Há os casos em que a lista é integralmente atendida. Há casos de atendimento parcial, com ênfase em determinados requisitos e diluição de outros[8].

Por sua vez, Michel Temer entende que:

[…] três notas são essenciais à caracterização federal: a) descentralização política fixada na Constituição (ou, então, repartição constitucional de competências); b) participação da vontade das ordens jurídicas parciais na vontade criadora da ordem jurídica nacional; e c) possibilidade de autoconstituição; existência de Constituições locais. […] Se estes requisitos são indispensáveis para a caracterização da Federação, dois outros colocam-se necessários para sua mantença. São eles: a) a rigidez constitucional e b) a existência de um órgão constitucional incumbido do controle da constitucionalidade das leis[9].

Nilo Marcelo de Almeida Camargo, após realizar análise da lição de alguns doutrinadores sobre o tema, como os supracitados Raul Machado Horta e Michel Temer, além de Dalmo de Abreu Dallari e Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, identifica um núcleo comum de características que costumam repetir-se na grande maioria das análises e que ele considera serem imprescindíveis à configuração do Estado Federal. São elas:

1) a existência de uma Constituição escrita, rígida, em que se encontram definidas as competências dos entes componentes, e garantindo-lhes autonomia no exercício dessas competências fixadas;

2) presença de um árbitro imparcial para solucionar as pendências que inevitavelmente surgirão, do conflito entre os entes federados, fazendo-se cumprir o constitucionalmente estabelecido;

3) a participação da vontade das ordens parciais na elaboração da norma geral;

4) indissolubilidade do Estado Federal, de forma diferente de uma Confederação, formada por Estados Soberanos, que permite a saída de seus membros[10].

Comprovada a pluralidade de características identificadas pelos doutrinadores para definir o Estado Federal, analisa-se algumas delas. Umas serão analisadas de forma breve, com algumas explicações apenas, enquanto que outras terão mais relevância, maior aprofundamento. Embora sejam todas importantes para o funcionamento do federalismo, algumas características como a repartição de competências e a autonomia dos entes federados recebem maior destaque na doutrina, ganhando maior espaço também nesta obra.

Neste ponto, importante consignar que as Federações constituem-se através de uma Constituição, é através dela que é firmado, mesmo que implicitamente, o pacto ou compromisso federativo entre os entes que formarão o Estado Federal. Essa Lei Fundamental vai estabelecer todas as principais normas organizacionais desse novo Estado. É ela que vai instituir os Poderes, conferir maior ou menor autonomia para os entes que a compõe, vai distribuir competências administrativas e legislativas para suas unidades componentes, instituir princípios que não podem ser desrespeitados seja pelos administradores, legisladores ou julgadores. É essa Constituição escrita e rígida que vai estar no topo do ordenamento jurídico, e servirá de base para a elaboração das Constituições estaduais, que devem respeitar integralmente todos os princípios estabelecidos pela Lei Maior do Estado Federal. Ou seja, a existência de Constituição é condição sine qua non para a existência do Estado Federal, sendo todas as outras características da Federação decorrentes da existência da própria Constituição, que é norma suprema.

Em virtude de os Estados Federais serem regidos por essa norma suprema que é a Constituição, é necessário também um órgão do Poder Judiciário que tenha posição superior aos demais, que tenha a palavra final, uma competência decisória definitiva e que além disso atue como guardião da Constituição, de forma a evitar que esta seja descumprida. Outrossim, se for pensado que se estar falando de Estados Federais, é imprescindível que se tenha um órgão jurisdicional de hierarquia superior para solucionar justamente os conflitos que surgirem entre Estados-Membro e a Federação, ou entre os Estados-Membros entre si, preservando o federalismo e a convivência pacífica entre a ordem jurídica total e as ordens parciais. É fundamental a atuação dessa Corte Suprema para manter a unidade nacional, mas preservando a autonomia dos entes federados.

Consta do artigo 102 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, norma que exemplifica essa função do Supremo Tribunal de resolver conflitos entre os entes federados, de forma a prezar pelo pleno funcionamento dos princípios vinculados ao federalismo:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: [...]; f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta[11].

De acordo com Nilo Marcelo de Almeida Camargo:

Dinamicamente, é necessária a existência de uma instituição especializada, não imprescindivelmente judicial, mas dotada de garantias de independência e imparcialidade, habilitada para a resolução dos conflitos federativos. [...] No Brasil, o Supremo Tribunal Federal é o guarda da Constituição, e, por conseguinte, do regime federativo. [...] na aplicação do princípio da forma federativa de Estado, cujo núcleo essencial repousa na garantia de autonomia aos entes federativos (autogoverno, auto-organização e auto-administração), a ponderação é a técnica preponderantemente- ainda que não nominalmente mencionada- utilizada pelo Supremo Tribunal Federal para a verificação da constitucionalidade das leis e atos normativos com essa cláusula intangível (e princípio estruturante). O núcleo da ponderação reside na autonomia v. unidade, acrescidos a outros princípios e valores constitucionais, a depender do caso concreto, eventualmente conflitantes[12].

Outrossim, é característico do federalismo o fato de haver participação dos Estados-Membros nas decisões tomadas pelo legislativo federal. Ora, se são justamente os Estados que se juntam para formar a Federação, nada mais justo que garantir-lhes assento nas decisões tomadas na esfera Federal, com vistas a manter um equilíbrio entre os entes. Ao contrário do Chefe do Executivo Federal ou de um Ministro de Estado que representam apenas o interesse da Federação em si, os Senadores fazem parte do legislativo Federal mas eleitos cada um pelos seus Estados, devendo legislar em prol da Federação, obviamente, mas também lutar pelos interesses das ordens parciais locais. Desta forma, as leis emanadas pela Federação, são em certa parte o resultado da manifestação da vontade dos representantes de todos os Estados componentes do Estado Federal.

É comum nas Federações a presença de duas Câmaras para compor o legislativo federal. Uma dessas Câmaras é constituída por representantes do povo de forma que cada ente componente da Federação terá uma quantidade de representantes proporcional ao número de eleitores daquela unidade federada ou a quantidade de pessoas que lá residem, a depender do sistema adotado na prática pelo Estado Federal. Curioso notar, que a quantidade de representantes por Estado nessa Casa não é perpétua, de forma que se houver forte migração populacional de um Estado para outro, ou transferência de domicílio eleitoral, será redistribuída a quantidade de representantes de cada unidade federada. Neste sentido, resta claro que essa Casa legislativa tem o perfil de representante da população, do povo.

Por sua vez, a outra Câmara- comumente denominada Senado Federal - que vai integrar o legislativo federal tem sua composição estabelecida de maneira distinta. Nela, cada Estado-Membro terá participação paritária, idêntica, enviando o mesmo número de representantes. Assim, cada Estado participa das decisões da Federação, que valerão para todo o território nacional, e cada unidade componente da Federação tem a mesma quantidade de representantes nessa Casa, de maneira que não é possível que os interesses de um Estado-Membro se sobressaia em relação aos demais pelo fato de terem mais representantes, haja vista a distribuição nessa Câmara ser paritária.

Analisando essa questão sob a ótica do federalismo brasileiro, tem-se que essas duas Câmaras citadas acima, correspondem respectivamente à Câmara dos Deputados (composto pelos representantes do povo, dos eleitores) e ao Senado Federal (composto pelos representantes dos Estados e do Distrito Federal). O órgão responsável por elaborar as Leis Nacionais, que terão validade sobre todo o território brasileiro e não apenas em cada localidade, é o Congresso Nacional. Esse Congresso é órgão bicameral, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, de forma que as leis por ele aprovadas tem que passar pelo crivo de seus dois órgãos componentes, tendo, pois, a participação dos representantes do povo e dos representantes dos Estados e do Distrito Federal. É, pois, fundamental a participação do Senado Federal no processo de elaboração legislativa federal, uma vez que é através da atuação desse órgão que fica garantida a participação da vontade dos Estados federados na vontade geral que vai reger todo o Estado Federal.

Ademais, é imprescindível a existência do Senado Federal pela sua atuação moderadora. Explica-se, uma vez que os Deputados Federais que compõe a Câmara dos Deputados são eleitos de forma proporcional à população do Estado, os Estados com maior população poderiam ter vantagem na aprovação de projetos que favorecessem seus Estados.

Para Temer:

[...] ambas as Casas participam do processo de elaboração de lei, mas o Senado tem função moderadora visando a manter o equilíbrio federativo. [...] É no Senado em face da paritariedade da representação, que se moderará a atividade legislativa da Câmara dos Deputados, quando nesta a legislação tiver o objetivo de beneficiar determinadas regiões em detrimento do todo nacional. É no Senado que se promove o equilíbrio do interesse federativo[13].

No Senado Federal, em virtude da paridade quantitativa de seus membros, a atividade da Câmara dos Deputados será moderada, equilibrada.

3. CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, importante destacar que a Federação brasileira ganhou novos contornos com a CF/88, visto que os Municípios foram alçados ao posto de entes federados. Ademais, conclui-se, também, que houve atecnia do constituinte originário ao não prever expressamente a União Federal no artigo 1º da CF/88, nos termos da lição de Raul Machado Horta, citada no tópico 2.1 deste artigo, com a qual este autor concorda integralmente.

Ao longo do artigo também foi visto que não há unanimidade na doutrina acerca de quais seriam as exatas características necessárias para a configuração de um Estado Federal, de forma que alguns doutrinadores citam mais características e outros menos. Contudo, certos apontamentos são invariáveis, como: (i) a impossibilidade de secessão; (ii) a distribuição de competências; (iii) a vontade local participando da formação da vontade nacional. 

REFERÊNCIAS

HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.

CAMARGO, Nilo Marcelo de Almeida. A forma federativa de Estado e o Supremo Tribunal Federal pós-constituição de 1988. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2010.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 22. ed. 2. tir., São Paulo: Malheiros, 2007