RESUMO: O presente trabalho tem como escopo a análise do grau de autonomia conferido às municipalidades brasileiras ao longo da história, através da pesquisa e observação dos principais dispositivos das Constituições pretéritas que garantiam, reduziam, ou abalavam a autonomia desses entes. O estudo ainda pretende debater sobre a utilização do termo “peculiar interesse” constante de Constituições pretéritas, quando estas pretendiam conferir autonomia ao Município, frente à alteração dessa expressão, pela Constituição atual, para “interesse local”, e quais repercussões pode-se aferir diante de tal mudança.

PALAVRAS-CHAVE: Federação. Autonomia Municipal. Municípios. Constituição Federal. Peculiar interesse. Interesse local.

1 INTRODUÇÃO

A evolução da posição jurídica dos municípios, no ordenamento jurídico brasileiro, perpassa pela análise das diversas Constituições, sendo certo que a autonomia a eles conferida ao longo da vigência de cada uma das cartas constitucionais brasileiras foi, sem dúvidas, oscilante: a depender do momento político vivido pelo Brasil em cada período, a autonomia municipal era assegurada ou aniquilada, em maior ou menor proporção, conforme se discorrerá a seguir.

Conforme leciona MEIRELLES (2023, p. 41)[1], o modelo de município português foi transplantado para o Brasil-Colônia com as mesmas atribuições (e mesma organização) que desempenhava no Reino. Aqui, à época, os municípios eram constituídos por um presidente, três vereadores, dois almotacéis (inspetores de pesos e medidas que fixavam o preço dos gêneros alimentícios) e um escrivão, situação esta que perdurou até a Constituição Imperial de 1824, a qual, após a Independência (1822), inovou nas diretrizes dadas às Municipalidades brasileiras.

Entretanto, antes do advento da Constituição de 1824, houve, no Brasil, a instalação de uma Assembleia Constituinte, em junho de 1822, sob convocação do então Príncipe Regente D. Pedro (D. Pedro I), cujo objetivo era a elaboração da primeira Constituição brasileira. Somente após a proclamação da Independência é que essa Constituinte de fato foi executada, elaborando uma Constituição que ficou conhecida como a “Constituição da Mandioca”:

Esta constituição ficou conhecida como “Constituição da Mandioca”, pois segundo ela só poderiam ser eleitores ou candidatos aqueles que tivessem certa renda equivalente a 150 alqueires de farinha de mandioca. Mostrava, desta forma, que defendia os interesses da elite agrária e mantinha o trabalho escravo, sendo dada ao governo a responsabilidade sobre esta mão de obra escravista[2].

No projeto da mencionada Constituição, observava-se uma predominância de poderes do Legislativo sobre o Executivo. Por esse motivo, o Imperador D. Pedro I cercou e dissolveu a Assembleia Constituinte, já que não aceitava ter seus poderes limitados. Assim, sucumbiu o projeto do que teria sido a primeira Constituição brasileira.  

2 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1824

A Constituição Imperial de 1824 foi a primeira Constituição brasileira, outorgada em 25 de março de 1824 e vigeu até 1891, dois anos após a proclamação da república. Essa Constituição foi responsável pela instituição de Câmaras Municipais em todas as cidades e vilas existentes, dedicando o Capítulo III do Título 7º (“Da Administração e Economia das Províncias) para a disciplina da matéria, verbis[3]:

Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.

Art. 168. As Camaras serão electivas, e compostas do numero de Vereadores, que a Lei designar, e o que obtiver maior numero de votos, será Presidente.

Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar.

Conforme Meirelles (2023)[4], as Municipalidades, regidas pela Lei Regulamentar de 1828 (citada na parte final do art. 169 da Constituição de 1824, acima transcrito), eram apenas divisões territoriais, desprovidas de autonomia na gestão de seus interesses e sem qualquer influência política, sendo as Câmaras meros órgãos administrativos. Não havia um agente executivo próprio do Município, mas um procurador que exercia apenas parcialmente suas atribuições, na qualidade de empregado da Câmara.

3 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1891

A Constituição subsequente, de 1891, marcada por ter sido a primeira Constituição da Era Republicana no Brasil, foi evidentemente inspirada na Constituição Americana, notadamente por seu cariz individualista. O federalismo, entretanto, é a principal inovação constante daquela Carta. Sobre o tema, a lição de SÉRGIO LUIZ BEZERRA TRINDADE:

A proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, ocorre na continuidade de um processo de esgarçamento da legitimidade da monarquia brasileira, cujo marco inicial seria o Manifesto Republicano de 1870, que preconizava a "autonomia das províncias" como "princípio cardeal".

[...]

O modelo da Constituição de 1891 é a Constituição dos Estados Unidos da América. Com ele, enquadra-se o Brasil na tradição liberal norte-americana de organização federativa e do individualismo político e econômico.

[...]

O federalismo é a grande inovação da Constituição de 1891; mais até que o individualismo. Isso porque a inspiração liberal do individualismo político e econômico, ascendente nas primeiras décadas do século XIX e no auge ao final do século, já deixara sua marca na nossa primeira Constituição, a de 1824. Nesse aspecto, a Constituição dos Estados Unidos funcionará menos como uma inovação e mais como reforço para justificar e consolidar o individualismo que se reafirma na primeira Constituição da República.

O federalismo, implantado em substituição ao centralismo do Império, dá aos estados uma grande soma de poder, que se distribui entre o estado e os municípios. Sobre esse princípio edifica-se a força política dos coronéis no nível municipal e das oligarquias nos níveis estadual e federal. O papel central emprestado aos direitos individuais, deixando de lado a preocupação com o bem público, ou seja, a virtude pública ou cívica que está no cerne da idéia de República, funciona como barreira no processo de construção da cidadania no Brasil.[5] (Grifos nossos)

Hely Lopes Meirelles[6] cita que o Decreto 1, de 15 de novembro de 1889, declarou os Estados-membros soberanos, ao invés de autônomos, um equívoco técnico do texto que revela profundo paradoxo, haja visto que, acaso fossem soberanos, não se estaria diante de uma República Federativa, mas de uma Confederação.

Importante dispositivo constante da Constituição de 1891, o art. 68 daquela Carta determinava que os estados se organizassem de modo a assegurar a autonomia dos Municípios e, nesse ponto, fez alusão ao cerne deste estudo: seu “peculiar interesse”. Vejamos[7]:

Art. 68 - Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.

Apesar do dispositivo acima transcrito supostamente conferir autonomia aos Municípios brasileiros, conforme assevera MEIRELLES, durante os 40 anos em que vigorou a primeira Constituição da República, não houve autonomia municipal no Brasil. Justificando essa conclusão, o renomado autor cita que:

O hábito do centralismo político, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos “seus” Distritos de influência, como se o Município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder.

Os prefeitos eram eleitos ou nomeados ao sabor do governo estadual, representado pelo “chefe” todo-poderoso da “zona”. As eleições eram de antemão preparadas, arranjadas, falseadas ao desejo do “coronel”. As oposições que se esboçavam no interior viam-se aniquiladas pela violência e pela perseguição política do situacionismo local e estadual. Não havia qualquer garantia democrática. E nessa atmosfera de opressão, ignorância e mandonismo o Município viveu quatro décadas, sem recurso, sem liberdade, sem progresso, sem autonomia.[8]

Sobre o “coronelismo” mencionado por Hely Lopes Meirelles, modus operandi da política à época da Primeira República, também consignou BRUNO HOCHHEIM, segundo o qual:

A base da política nacional residia nos “currais eleitorais”, regiões em que o chefe político local, o “coronel”, exercia seu poder, arregimentando eleitores e transportando-os aos locais de sufrágio, tudo isso por vezes às próprias expensas, votando-se então nos candidatos por ele indicados. Havia, é claro, disputas entre os diversos “coronéis”, de modo que as eleições municipais podiam ser bem acirradas, envolvendo o uso da violência, tudo para que se lograsse conquistar a prefeitura. Uma vez obtida, utilizavam-se os recursos públicos para a nomeação de apadrinhados e para o custeio de futuras eleições, sendo essa uma das principais razões pelas quais a administração municipal era muito desorganizada. O controle desta também servia para a perseguição de adversários políticos (LEAL, 2012, p.57-60).

O “coronel” mais poderoso era, de modo geral, aquele que mais votos podia amealhar, utilizando-os para conquistar o poder municipal, além de poder oferecê-los aos governos estadual e federal em troca de favores: a instalação de benefícios para a população local, como luz, hospital e esgoto; nomeação de apaniguados em cargos estaduais; nomeação de apadrinhados mesmo em cargos federais, em virtude da praxe de as indicações para essas posições serem feitas observando-se as sugestões dos governadores (LEAL, 2012, p.58, 63- 4). Criava-se toda uma série de trocas de favores, o que gerava, de certa forma, um curioso canal de comunicação que se estendia do “coronel” ao presidente da República, com todas as intermediações e tolhimentos que isso implicava.

Apesar dessa sua proximidade e controle dos eleitores, não eram os coronéis quem comandavam a política, e sim as situações estaduais. Os chefes municipais eram dependentes da situação estadual: os municípios contavam com parquíssimos recursos, os quais não faziam frente às suas necessidades; os próprios tributos de competência municipal eram decididos pela situação estadual, uma vez que cabia aos estados defini-los; o papel de intermediário do governador para tudo conferia a este imensos poderes; as forças policiais eram estaduais; os governadores poderiam usar da violência contra prefeitos com mais liberdade do que os presidentes da República contra governadores, uma vez que havia menos repercussões políticas. A fragilidade municipal frente ao estado era tão grande que, em regra, só era oposição quem não podia ficar com o governo; a disputa encarniçada nas eleições municipais entre os diversos “coronéis” era, na verdade, não para definir a posição do município frente à política estadual, mas para decidir quem apoiaria a situação estadual e usufruiria das correspondentes vantagens (LEAL, 2012, p.63-7, 111-2, 149-50). As “situações” estaduais eram quem definia a política dentro do estado; por meio da “política dos governadores”, por sua vez, eram em conjunto o principal fator real de poder da Primeira República.[9] (grifos nossos)

A par dessas considerações, de fato, nenhum dos pilares da autonomia municipal – autogoverno, autoadministração, autolegislação e auto-organização – podiam ser identificados nos Municípios brasileiros à época da Constituição de 1891, fazendo do seu art. 68, alhures transcrito, letra morta.

A Constituição de 1891 vigeu por mais de quarenta anos, sendo revogada pela Constituição de 1934, a qual foi marcada por intensa polarização ideológica, especialmente porque decorreu da chamada Revolução de 30, que precedeu a instituição do Governo Provisório de Getúlio Vargas (1930-1934), conforme se verá adiante.

4 O MUNICÍPIO NAS CONSTITUIÇÕES DE 1934 E 1937

Essa nova Carta Magna foi fruto de intenso trabalho no âmbito da denominada Comissão do Itamaraty, constituída por notáveis políticos e juristas, responsável pela elaboração do anteprojeto da Constituição.

A Assembleia Nacional Constituinte, instituída por Getúlio Vargas em 1933, então, aprovou o texto da Constituição de 1934, mas em termos muito diferentes daqueles do anteprojeto produzido pela Comissão do Itamaraty.

Segundo o texto da Constituição de 1934, a Nação brasileira seria constituída pela união perpétua e indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, não sendo os Municípios reconhecidos como unidades federadas, ainda que estes pudessem ser organizados de forma que lhes ficasse assegurada a autonomia em tudo que respeitasse o “peculiar interesse local”. Sobre essa Constituição, lecionou MEIRELLES:

A experiência do regime anterior demonstrou que não bastava a preservação do princípio autonômico na Carta Magna para sua fiel execução. Era necessário muito mais. Precisavam as Municipalidades não só de governo próprio, mas - antes e acima de tudo - de rendas próprias, que assegurassem a realização de seus serviços públicos e possibilitassem o progresso material do Município. Fiel a essa orientação, a Constituinte de 1934 inscreveu como princípio constitucional a autonomia do Município em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente a eletividade do prefeito e dos vereadores, a decretação de seus impostos e a organização de seus serviços (art. 13).

Depois de dar os lineamentos da autonomia, concretizando-a em providências, passou a Constituição de 1934 a discriminar as rendas pertencentes ao Município (art. 13, §2º, I a V). Pela primeira vez uma Constituição descia a tais minúcias para resguardar um princípio tão decantado na teoria quanto esquecido na prática dos governos anteriores.[10] (grifos nossos)

A Constituição de 1934, portanto, foi responsável por garantir, textual e concretamente, que os Municípios possuíssem renda própria, pilar essencial (mas não único) da autonomia municipal, uma vez que, acaso sempre dependente das finanças do Estado-membro ou da União, autonomia nenhuma teria.

Entretanto, não se pode afirmar que a Constituição de 1934 foi responsável por conferir autonomia, de fato e de direito, aos Municípios brasileiros, especialmente diante de sua brevíssima vigência, posto que foi rapidamente substituída pela Constituição de 1937, fruto do golpe ditatorial de 10.11.1937 que instaurou o denominado Estado Novo.

A doutrina de Meirelles (2023)[11] leciona que o Estado Novo caracterizou-se pela concentração de poderes no Executivo, mais especificamente nas mãos de seu instituidor – Getúlio Vargas. Essa nova Constituição executou um golpe profundo na pouca autonomia municipal consagrada na Carta anterior, na medida em que cassou a eletividade dos Prefeitos, que a partir de então eram nomeados pelo Governador, mantendo-a, em âmbito local, tão somente quanto aos vereadores.

Apesar disso, a Constituição de 1937 manteve a discriminação das rendas dos Municípios, exceto no tocante ao chamado imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais. Concluindo sobre a autonomia municipal no âmbito daquela Carta, MEIRELLES afirma:

Pode-se afirmar, sem vislumbre de erro, que no regime de 1937 as Municipalidades foram menos autônomas que sob o centralismo imperial, porque na Monarquia os interesses locais eram debatidos nas Câmaras de Vereadores e levados ao conhecimento dos governadores (Lei de 1828) ou das Assembleias Legislativas das Províncias (Ato Adicional de 1834), que proviam o respeito, ao passo que no sistema interventorial do Estado Novo não havia qualquer respiradouro para as manifestações locais em prol do Município, visto que os prefeitos nomeados governavam discricionariamente, sem a colaboração de qualquer órgão local de representação popular.[12]

Naturalmente, percebe-se que, quanto menos democrático o regime de governo, menor a autonomia conferida aos Municípios, uma vez que, dessa forma, o Ditador tem mais liberdade para aparelhar e controlar politicamente as atribuições dos entes locais em seu favor.

Em meados de 1945, entretanto, a situação política do governo Vargas foi ficando conturbada, e, segundo a Doutora em História Ana Luíza de Andrade[13], a substituição do Chefe de Polícia do Distrito Federal pelo irmão do Presidente da República, por ordem de Vargas, gerou descontentamento nas lideranças políticas, que buscaram revogar essa indicação, gerando forte crise política que culminou em sua renúncia.

5 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1946

A próxima Constituição, de 1946, originou-se após a deposição (ou “renúncia forçada”) do governo ditatorial de Vargas pelas Forças Armadas em 29.10.1945. Mencionada Constituição se propôs a garantir a Democracia, e foi promulgada, em 18.09.1946, por uma Assembleia Constituinte.

O municipalismo ganhou força na nova Constituição, concretizando-se sob os aspectos político, administrativo e financeiro.

A Constituição de 1946 promoveu a distribuição equitativa dos poderes e descentralizaram a administração entre União, Estados e Municípios, garantindo a solidez da Federação e as autonomias estadual e municipal. Nos artigos 29 e 30 a Constituição de 1946 já discriminou as rendas públicas, de forma a impedir a modificação pelo legislador infraconstitucional:

Art. 29.   Além da renda que lhes é atribuída por fôrça dos §§ 2º e 4º do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios os impostos:

I - predial e territorial, urbano;

II - de licença;

III - de indústrias e profissões;

IV - sôbre diversões públicas;

V - sôbre atos de sua economia ou assuntos de sua competência.

Art. 30.  Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cobrar:

I - contribuição de melhoria, quando se verificar valorização do imóvel, em conseqüência de obras públicas;

II - taxas;

III - quaisquer outras rendas que possam provir do exercício de suas atribuições e da utilização de seus bens e serviços.

Parágrafo único. A contribuição de melhoria não poderá ser exigida em limites superiores à despesa realizada, nem ao acréscimo de valor que da obra decorrer para o imóvel beneficiado.[14]

Essa Constituição também assegurou importantes garantias aos Municípios, a exemplo da eletividade de prefeitos e vereadores (art. 28, I), autoadministração, novamente utilizando-se da restrição ao seu “peculiar interesse” (art. 28, II) e ainda conferiu aos Municípios participação na arrecadação dos tributos da União e dos Estados (art. 15, §§2º e 4º, 20, 21 e 29).

Com o golpe de estado efetivado pelos militares em 1964, oportunizou-se a elaboração da próxima Constituição, que exsurgiu formalmente em 1967.

6 O MUNICÍPIO NAS CONSTITUIÇÕES DE 1967 E 1969

Nas palavras de Paulo Vargas Groff[15], “A Constituição de 1946 foi oficialmente substituída pela Constituição de 1967. No entanto, desde o golpe militar, em 31 de março de 1964, tinha-se encerrado o ciclo constitucional capitaneado pela Constituição de 1946”.

Para Meirelles[16], a Constituição de 1967 (e sua Emenda Constitucional nº 01/69, a qual, para parte da doutrina constitucionalista, poderia ser considerada a Constituição de 1969, dada sua extensão e a profundidade de suas alterações) tem como característica marcante seu sentido centralizador, concretizado pelo reforço de poderes do Executivo. Essa Carta manteve textualmente a autonomia dos Estados e Municípios, mas em termos mais restritivos que as Cartas pretéritas, restrições essas que foram ainda mais acentuadas pelas Emendas Constitucionais que a sucederam.

A Emenda Constitucional nº 1/1969 manteve parte da autonomia municipal pela eleição direta de prefeitos e vereadores, mas tornou obrigatória a nomeação dos prefeitos das capitais, das estâncias hidrominerais e dos Municípios declarados de interesse da segurança nacional.

Manteve a administração própria no tocante ao “peculiar interesse” do Município, bem como a arrecadação e manutenção dos tributos de sua competência e de suas rendas. Discriminou e limitou os impostos municipais, que passaram a ser tão somente o imposto territorial e predial urbano (IPTU) e imposto sobre serviços (ISS), além de possibilitar a instituição de taxas e contribuições de melhoria. Manteve, também, a participação dos Municípios no produto dos impostos da União e dos Estados.

Com a abertura democrática, ocorrida notadamente entre 1978 e 1985, surge espaço para a elaboração de uma nova Constituição, reconstruindo o Estado brasileiro dessa vez sob o manto da Democracia.

7 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A década de 1980 marcou um período de mudanças profundas e cruciais na história política do Brasil. Após décadas de regime militar autoritário, o país testemunhou um processo de transição democrática que culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, conhecida como a "Constituição Cidadã". Essa transição democrática foi marcada por intensos debates, mobilizações sociais e políticas, que refletiram nas diretrizes adotadas para a nova ordem constitucional e, notadamente, na ampliação da autonomia dos municípios dentro da federação brasileira.

A transição dos regimes anteriores para o regime democrático atual inaugurado pela Constituição Federal de 1988 foi bem resumida por GROFF, que assim sintetizou:

O regime militar começa aos poucos uma gradual abertura. O período entre 1978 e 1985 é caracterizado pela “abertura democrática”, com o retorno do multipartidarismo, em 1978, e as eleições diretas para governadores, em 1982. Em 1984 surge o movimento pelas “Diretas Já”, que defendia a aprovação no Congresso Nacional da Emenda Constitucional prevendo as eleições diretas para Presidente da República. Esse movimento conseguiu mobilizar grandes manifestações de massa, e é um ponto marcante da democratização, embora não tenha conseguido a aprovação da Emenda nesse período. Foi apenas com a Constituição de 1988 que as eleições passaram a ser diretas em todos os níveis. No entanto, a oposição, defensora das “diretas já”, conseguiu vencer as eleições indiretas para Presidente da República, em 1984, elegendo Tancredo Neves para Presidente e José Sarney para Vice-presidente. Porém, Tancredo faleceu antes da posse e assumiu o Vice-presidente, tendo sido o primeiro Presidente civil depois de 20 anos de ditadura. Isso marca o início de um novo período político no Brasil, a Nova República.[17]

A Constituição de 1988 representa o grande marco democrático e social do constitucionalismo brasileiro e é, sem dúvidas, a Carta Política que conferiu e concretizou o maior nível de autonomia dos Municípios, notadamente por tê-los integrado à Federação como entidade de terceiro grau (especialmente no seu primeiro artigo: “Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos[18]:”), característica essa ausente nas Cartas anteriores.

O artigo 18 da Constituição de 1988, por exemplo, reconhece expressamente a autonomia dos municípios, estabelecendo que "a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição".

Uma das características mais marcantes dessa Constituição foi a ênfase na autonomia dos entes federados, em especial dos municípios. A Carta de 1988 foi elaborada sob o princípio da busca pela harmonia entre os poderes, o respeito aos direitos fundamentais e a valorização da descentralização do poder, concretizada principalmente pelos artigos 22 a 24, os quais enumeram as competências privativas da União, as competências comuns de todos os entes e, por fim, a competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, respectivamente, além do disposto no importantíssimo artigo 30, verdadeira bússola da autonomia municipal.

Importante reflexão foi realizada pelo professor Cezar Saldanha, o qual explana uma verdadeira mudança de paradigma em relação a autonomia municipal pela Constituição de 1988:

É chegada a hora de reinterpretarmos a Federação brasileira à luz da prioridade da pessoa e dos entes mais próximos a ela. Nessa perspectiva o Município vem antes do Estado e da União.  E o Estado, antes da União. A   distribuição das competências deve seguir um caminho que sobe do fundamento, as pessoas e os municípios, para as instâncias mais elevadas e abstratas.[19]

Arrematando as mais importantes características do direito municipal regidas pela nova Constituição, HELY LOPES MEIRELLES, com peculiar maestria, assim discorreu:

A característica fundamental da atual carta é a ampliação da autonomia municipal no tríplice aspecto político, administrativo e financeiro, conforme estabelecido nos arts. 29 a 31, 156, 158 e 159, outorgando-lhe, inclusive, o poder de elaborar sua lei orgânica (Carta própria), anteriormente adotada apenas pelo Estado do Rio Grande do Sul, desde a Lei Júlio de Castilhos, de 12.1.1897. Extinguiu, também, a nomeação de prefeitos para qualquer Município, manteve a eleição direta para vereadores (art. 29) e vedou a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais (art. 31, §4º).[20]

Um dos assuntos mais caros ao direito constitucional municipal atualmente é justamente o estudo da abrangência e limites das competências municipais previstas na Constituição de 1988, matéria esta que foge ao cerne deste estudo, o qual pretende se limitar à exposição de evolução histórica da autonomia municipal no Brasil. Grande parte dessas competências estão elencadas no art. 30 da Carta, o qual se transcreve a seguir:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;  

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A primeira observação que temos a fazer a respeito da importância do artigo supratranscrito é quanto ao denominado “interesse local”. Nota-se que a Carta de 1988 não repetiu a expressão “peculiar interesse”, que estava presente em todas Constituições republicanas precedentes.

Certamente essa mudança não tem implicações meramente gramaticais. A opção pela expressão "interesse local" na Constituição de 1988 trouxe uma mudança significativa na abordagem da autonomia municipal. A escolha dessa terminologia reflete um entendimento mais amplo e inclusivo, que reconhece a capacidade dos municípios de legislar sobre uma variedade de assuntos que impactam diretamente sua população, independentemente de serem considerados "peculiares" ou excepcionais.

Isso pode ser afirmado sem qualquer percalço porque o termo “peculiar interesse” de fato delimita insatisfatoriamente a atuação do Município, posto que grande parte do que hoje é entendido como “interesse local” não seria entendido como “peculiar interesse”, como por exemplo o direito ambiental, que, especialmente por ser um direito difuso, não poderia ser enclausurado como interesse peculiar dos Municípios (haja visto que interessa a todos os entes da federação, conforme art. 225, caput, da CF/1988[21]) e nem poderia estar excluído da competência municipal. Sobre o tema, a lição de MEIRELLES:

Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação Brasileira. O que define e caracteriza o “interesse local”, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.[22] (grifos nossos)

Vemos, assim, uma reformulação da noção de interesse local, com base no que a doutrina denomina “predominância do interesse”. Isso porque, como bem lecionou Hely Lopes Meirelles, de fato, não há interesse regional ou nacional que não seja também interesse local, já que é no Município que as pessoas vivem. Também não há interesse local que não seja reflexamente regional ou nacional, já que a própria Constituição Federal estabelece que a República Federativa é formada pela união indissolúvel dos entes federados, fato este que entrelaça nitidamente os interesses de cada unidade federativa.

Assim, tormentosa eventual tentativa de se separar claramente o que seria interesse local, regional ou nacional. Método mais prático e racional é investigar não a existência ou ausência de interesse do Município, Estado-membro ou União, mas, sim, investigar qual desses interesses é o que predomina no caso em análise. Havendo a predominância do interesse municipal, tem-se, portanto, configurado o “interesse local” citado pela Carta de 1988.

A abertura do conceito de interesse local e a grande quantidade de competências partilhadas entre o município e os demais entes da Federação têm resultado no aumento de atribuições municipais provenientes de leis federais, como a Lei Orgânica do SUS (Lei Federal nº 8.080/1990), o Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei Federal nº 8.069/1990) e o Código de Trânsito Brasileiro (Lei Federal nº 9.503/1997)[23].

Concluindo sobre o instituto do “interesse local” disposto no art. 30, I, da CF/88, LEONARDO DA ROCHA DE SOUZA dessa maneira sintetizou:

Assim, se, de um lado, surgem divergências a respeito do significado semântico de “peculiar interesse” e de “interesse local”, a análise das Constituições nos campos destacados neste texto demonstra que a Constituição que introduziu o “interesse local” foi significativamente mais atuante ao lado do município, enquanto as constituições que utilizavam a expressão “peculiar interesse” sequer tratavam o município como ente da Federação. O “interesse local”, portanto, em virtude da Constituição em que está inserido, é mais abrangente que “peculiar interesse”. Tais conclusões deveriam, ao menos, servir de base para reverter a realidade atual de grande acumulação das receitas públicas nas mãos da União.[24]

O arremate do autor é convergente com o espírito da Constituição de 1988, que providenciou a concretização democrática e a solidificação do Brasil como um Estado Democrático de Direito, fortalecendo, ainda, a Federação brasileira, ao expressamente mencionar, pela primeira vez, os Municípios como entes federados autônomos.

A autonomia municipal encartada na Constituição de 1988, por óbvio, vai muito além do disposto no artigo 30. A exemplo do que já existia em Cartas pretéritas, a atual Constituição discrimina especificamente as rendas dos Municípios, seus tributos e a participação na repartição dos tributos dos Estados e da União.

Mas a Constituição de 1988 vai além: prevê como hipótese de intervenção Federal nos Estados a inobservância do princípio da autonomia municipal (conforme art. 34, VII, “c”, da CF/88[25]).

Essa talvez seja a expressão mais concreta da autonomia municipal no âmbito da Constituição de 1988. Note que na maioria das Constituições pretéritas, mesmo havendo textualmente menção à autonomia dos Municípios, esta ficava restrita ao próprio Estado-membro, é dizer, o Estado-membro era quem detinha a autonomia municipal, por mais paradoxal que possa parecer (como, de fato, o era).

Agora, sob a égide da Constituição de 1988, não só a autonomia municipal passa a efetivamente pertencer aos Municípios, como seu desrespeito, pelo Estado-membro, pode ser repelido pelo instrumento extremo de resolução de crise constitucionalmente assegurado, revelando, mais uma vez, a intenção do Constituinte de 1988 de não deixar dúvidas quanto à importância dos Municípios para a consolidação da Federação brasileira.

8 CONCLUSÃO

A evolução da posição jurídica dos municípios no ordenamento jurídico brasileiro revela um percurso complexo, marcado por transformações e oscilações ao longo das diferentes Constituições. Desde o início da colonização até a atualidade, a autonomia municipal foi influenciada por contextos políticos e sociais variados. A Constituição Imperial de 1824, por exemplo, instituiu Câmaras Municipais, mas a autonomia era limitada, sendo as Municipalidades meras divisões territoriais.

A Constituição de 1891 introduziu o federalismo, supostamente assegurando autonomia municipal, mas a realidade contrariou essa intenção, já que os pilares fundamentais da autonomia eram inexistentes. Com a Constituição de 1934, o conceito de "peculiar interesse" dos municípios foi abordado, ainda que a efetiva autonomia fosse brevemente interrompida pela Constituição de 1937, resultado de um golpe ditatorial.

A Constituição de 1946 trouxe um novo fôlego ao municipalismo, reforçando a descentralização administrativa, política e financeira. No entanto, a Constituição de 1967 e suas emendas restringiram a autonomia municipal, ainda que a eleição direta de prefeitos e vereadores fosse mantida.

O marco mais significativo da autonomia municipal ocorreu com a Constituição de 1988, a qual representou a transição democrática pela qual passou o país após anos de regime militar. Essa nova Carta, conhecida como "Constituição Cidadã", consagrou a autonomia municipal como nunca antes. A inclusão dos municípios como entes federados de terceiro grau, junto com Estados e União, refletiu o compromisso com a descentralização do poder.

O artigo 18 da Constituição de 1988 explicitamente reconheceu a autonomia municipal, estabelecendo a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil com a inclusão expressa dos municípios como entes autônomos. Essa Constituição foi elaborada com a ideia de harmonia entre os poderes, a valorização dos direitos fundamentais e a descentralização administrativa e legislativa, evidenciada pelos artigos 22 a 24, que definem competências privativas, comuns e concorrentes dos entes políticos.

A mudança da expressão "peculiar interesse" para "interesse local" foi um marco fundamental, abrangendo mais amplamente a atuação dos municípios em diversos assuntos. A possibilidade de intervenção federal em casos de desrespeito à autonomia municipal demonstrou a importância atribuída aos municípios na constituição de uma Federação sólida.

Em suma, a evolução da autonomia municipal no Brasil reflete uma jornada inconstante, moldada por fatores políticos e sociais de diferentes épocas. A Constituição de 1988, no entanto, fincou um ponto crucial ao consagrar com a maior amplitude e profundidade a autonomia dos entes menores, incorporando-os como entidades federadas essenciais para a consolidação de uma Federação democrática e descentralizada.

REFERÊNCIAS

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