MURILO BRAZ VIEIRA

(orientador)

RESUMO: O objetivo geral desta pesquisa é compreender sobre inelegibilidade do agente público decorrente da condenação por improbidade administrativa, para isso, como objetivos específicos se busca conceituar o que é improbidade administrativa diante da Administração Pública, explicitar as significativas mudanças nas modalidades dos atos de improbidade administrativa entre a Lei nº 8.429/92, sua atualização a Lei nº 14. 230/2021, discorrer sobre o dever de probidade do agente público avaliando ainda como se configura o enriquecimento ilícito. Essa pesquisa é de revisão e como técnicas de coleta de dados serão utilizados livros, artigos, entre outras publicações que discorrem sobre o tema. Se concluiu que a lei não apresenta rol taxativo de condutas que importam os atos de improbidade. Objetivamente, pune a norma legal qualquer ação ou omissão que permitir ao agente público o enriquecimento ilícito em razão do exercício da função pública. Por enriquecimento ilícito, pode-se compreender o auferimento de vantagem patrimonial indevida, ou seja, a obtenção vedada de vantagem com importância material. Outra modalidade é a que pune a cassação de dano ou lesão ao erário e que pode ser decorrente de conduta dolosa ou culposa. Por fim, admite-se a punição por violação de princípios e deveres, exigindo-se, evidentemente, que o antecedente necessário seja a violação do dever de probidade (não se trata de controle de legalidade, mas de controle de moralidade). A lei não pune a prática de ato meramente ilegal, mas da atuação desonesta e que representa violação de princípios e deveres.

Palavras-chave: Agentes públicos. Atos ímprobos. Conduta dolosa. Suspensão dos diretos políticos.

ABSTRACT: The general objective of this research is to understand the ineligibility of the public agent resulting from administrative improbity, for this, as specific objectives, it seeks to conceptualize what is administrative improbity before the Public Administration, to explain the expressions changes in the modalities of acts of administrative improbity between the Law nº 8.429/92, its update to Law nº 14. 230/2021, discuss the duty of probity of the public agent, also evaluating how the illicit enrichment is configured. This research is a review and as data collection techniques, books, articles, and other publications that disagree on the subject will be used. It was concluded that the law does not present a exhaustive list of conducts that imply acts of impropriety. Objectively, the legal norm punishes any action or omission that allows the public agent to illicit enrichment due to the exercise of the public function. By illicit enrichment, one can understand the increase of an unlimited asset advantage, that is, the forbidden obtaining of an advantage of material importance. Another modality is the one that punishes the forfeiture of damage or injury to the treasury and that may be due to willful or guilty conduct. Finally, punishment for violation of principles and duties is accepted, tolerating, of course, that the necessary antecedent is the violation of the duty of probity (it is not a question of legality control, but of morality control). The law does not punish the practice of a merely illegal act, but dishonest behavior that represents a violation of principles and duties.

Keywords: Public agents. Improper acts. Willful conduct. Suspension of political rights.

1 INTRODUÇÃO

Esta pesquisa possui como proposta a compressão sobre a inelegibilidade do agente público decorrente da condenação por improbidade administrativa, onde deverá ser abordado a alínea L, do inciso I, artigo 1º, da Lei de Inelegibilidade, em especial, a polêmica da cumulatividade ou não dos requisitos “dano ao erário e enriquecimento ilícito”.

A Lei nº 8.429/1992 traz os preceitos relacionados a atos de improbidade administrativa inclusive sobre a inelegibilidade de agente público por condenação. Apesar de ter sido uma evolução para a criminalização da conduta desonesta do agente público que causa dano ao erário e enriquecimento ilícito, a lei foi alvo de críticas por enfraquecer o combate à corrupção devido a responsabilizações equivocadas devido à redação ampla com conceitos genéricos.

Em 2021 a legislação sobre improbidade administrativa teve mudanças significativas como a necessidade de comprovação de conduta consciente do agente para cometer o ato improbo, isto é, a necessidade de comprovação dolosa.  Com a nova redação a lei nº 14.230/2021 de improbidade administrativa trouxe segurança jurídica e possibilidade de exercício pleno de defesa pelos acusados de atos ímprobos devido à adequação da matéria em relação aos princípios constitucionais em favor do agente público que garante ampla defesa, contraditório e presunção de inocência.

A nova redação da lei delimitou conceitos e trouxe a exigência da conduta dolosa para criminalização por atos de improbidade administrativa. Neste sentido surgiu à problemática: Tendo em vista a lei nº 14.230/2021, quais as mudanças a respeito da inelegibilidade decorrente de improbidade administrativa se houve flexibilização ou adquiriu-se uma sanção mais rígida.

Para tanto, buscou-se conceituar o que é improbidade administrativa diante da Administração Pública, explicitar as significativas mudanças nas modalidades dos atos de improbidade administrativa entre a Lei nº 8.429/92, sua atualização a Lei nº 14. 230/2021, discorrer sobre o dever de probidade do agente público avaliando ainda como se configura o enriquecimento ilícito.

Como técnicas de coleta de dados foram utilizados livros, artigos, entre outras publicações que discorrem sobre o tema. A escolha dessas técnicas foram apropriadas, pois representam a maneira mais adequada de atingir o objetivo deste trabalho.

O estudo se pauta pela abordagem qualitativa, pois se preocupa com os significados que os sujeitos atribuem às coisas. A pesquisa qualitativa preocupa-se com aspectos da realidade que não podem ser quantificados, centrando-se na compreensão e explicação da dinâmica das relações sociais.

O objetivo geral é compreender sobre inelegibilidade do agente público decorrente da condenação por improbidade administrativa de acordo com a lei nº 14.230/2021.

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A improbidade administrativa é a desonestidade no âmbito do poder público que resulta na aplicação de sanções de natureza extrapenal em processo judicial. Conforme Silva (2016):

[...] improbidade revela a qualidade do homem que não procede bem, por não ser honesto, que age indignamente, por não ter bom caráter, que não atua com decência, por ser amoral. Improbidade é a qualidade do ímprobo. E ímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor das regras da lei e da moral (SILVA, 2016, p. 722).

A Constituição Federal ordena os princípios básicos da Administração (art.37) e expressamente determina a imposição de sanções para os atos de improbidade administrativa A violação do princípio da moralidade administrativa decorre da prática de ato de improbidade administrativa e pode também decorrer a responsabilização administrativa (funcional, disciplinar) e penal.

A Lei nº 8.429/92, mais conhecida como a Lei do Colarinho Branco[1] ou Lei do Enriquecimento Ilícito aponta por improbidade administrativa o ato que afronta os princípios norteadores da atuação administrativa. É ilícito político-administrativo, que induz a aplicação de sanções de natureza extrapenal em processo judicial.

As normas revogadas pela Lei nº 8.429/92, de aplicação quase desconhecida no país, aplicavam-se tão somente às hipóteses improbidade decorrente de enriquecimento ilícito do agente, permitindo-se, porém, que o controle fosse estabelecido pelo judiciário. A Lei Pitombo-Godói Ilha e a Lei Bilac Pinto conferiram legitimidade ativa para o Ministério Público, para a pessoa jurídica lesada (Fazenda Pública) e, também, para qualquer cidadão. 

A lei atual representa, pois, grande avanço, na esteira do estabelecido pela Constituição, já que busca estabelecer reprimida a outras modalidades de improbidade administrativa. É muito comum a confusão da probidade com moralidade ou, correspondentemente, do termo da improbidade com imoralidade. Juridicamente falando não tem conceito para probidade, mas a moralidade.

Probidade-Honestidade e rigor da administração outra função pública. Precipuamente, entende-se que a moralidade historicamente não provém do direito constitucional nem tão pouco do direito Administrativo, teve seu berço no Direito Civil, Estado Liberal – Código Civil Napoleônico de 1804 - no qual era e é ainda hoje imperativo que as partes guardem na sua conduta antes durante e depois a boa fé e a lealdade para com a outra parte, é o que consta do Título V - Dos Contratos em Geral, Capitulo I:  Art. 422. Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé.

Assim, segundo o mestre Hely Lopes (2020), ao trabalhar a moralidade aduz que a moralidade se compara à boa fé objetiva do Direito Privado na qual é vista como uma norma de comportamento leal ou um modelo de conduta social, arquétipo ou standard jurídico (MEIRELLES, 2020).

Embora a moralidade/imoralidade possa parecer com a probidade/improbidade, com esta não se confunde. Moralidade é espécie que comporta a improbidade como gênero, está é a mui bien tipificada na lei nº 14.230/2021, Seção III Dos Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra os princípios da administração Pública artigo 11 restando nos seguintes termos: “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade” (BRASIL, 2021).

Na lei de improbidade administrativa nº 8.429/92, a lesão à moralidade administrativa é apenas uma das inúmeras hipóteses de atos de improbidade previstos por lei. Sabe-se que a própria inclusão do princípio da moralidade administrativa na constituição[2] se deveu ao surgimento de preocupações com a ética na Administração Pública e, por conseguinte, o combate à corrupção e à impunidade no setor público.

Apesar de ser uma evolução para a criminalização da conduta desonesta do agente público com o erário público, a Lei nº 8.429/92 foi criticada por enfraquecer o combate à corrupção devido ao fato de responsabilização de ações equivocadas por parte do agente público decorrente de imprudência, imperícia ou negligência e que traziam insegurança aos agentes públicos justamente por ter uma redação com tipos e conceitos genéricos.

Com a promulgação da Lei nº 14.230/2021, os atos oriundos de negligência, imperícia ou imprudência não podem ser configurados como improbidade administrativa, sendo, portanto, excluída a exclusão da forma culposa. Para que o agente seja responsabilizado por dolo deve haver a comprovação da má-fé com exigência do dolo, isto é, da vontade consciente e livre de cometer o ato improbo (CAMPOS, 2022).

Azevedo (2022) aponta pontos cruciais de mudanças na nova lei de improbidade administrativa em âmbito material e processual, sendo eles: o rol taxativo das condutas consideradas como atos de improbidade administrativa; a definição de agentes públicos, inserção do nepotismo e promoção pessoal como tipos de improbidade, necessidade de comprovação dolo específico na conduta, e de lesividade relevante, legitimidade exclusiva do Ministério Público para proposição da ação de improbidade e as regras de prescrição.

2.1 MODALIDADES DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Os atos de improbidade administrativa ganharam amplitude maior por enquadrarem três modalidades: enriquecimento ilícito (art. 9º), atos que causam prejuízo ao erário (art. 10) e dos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) com a redação da nova lei de improbidade administrativa, Lei nº 14.230/2021, que serão apresentados a seguir.

Dentre as mudanças mais significativas trazidas pela lei supracitada em relação à lei nº 8.429/92 consiste justamente na exigência de comprovação do dolo e demonstração da desonestidade do agente público. O § 1º, do art. 1º que “consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais” (BRASIL, 2021).

Observando a Lei nº 14.230/2021 os atos que resultam no enriquecimento ilícito (art. 9º) são:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução (BRASIL, 2021).

Os três incisos citados foram descritos na redação da atualização da Lei em 2021, pois não eram previstos na Lei nº 8.429/1992. A interpretação foi mais restrita sendo a legislação mais específica, a principal mudança neste artigo consiste na inclusão do termo “mediante a prática de ato doloso” para caracterização de enriquecimento ilícito.

As punições previstas para o crime de enriquecimento ilícito são multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial, perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, suspensão dos direitos políticos por até 14 anos, proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente pelo prazo de até 14  anos e perda da função pública (BRASIL, 2021).

A seguir estão especificados os atos que resultam em dano ao erário de acordo a Lei nº 14.230/2021 (art. 10):

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XIX - agir para a configuração de ilícito na celebração, na fiscalização e na análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

XXII - conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.

§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei.

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.” (BRASIL, 2021).

No artigo 10 a nova redação da lei inovou retirando a expressão “dolosa” prevista na lei nº 8.429/92, sendo exigido assim o dolo específico do agente público ou terceiro. Os incisos X e XIX da lei supracitada foram suprimidos justamente por tratarem da negligência. Andrade de Oliveira (2022) defende que a nova redação exclui a modalidade culposa de improbidade mesmo que a culpa do agente seja grave ou que o erro seja grosseiro, pois exige ação ou omissão dolosa. 

As penalidades para condutas de má-fé que são descritos no art. 10 são a multa civil no valor do dano, suspensão dos direitos políticos por até 12 anos, proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente no prazo de até 12  anos, perda de função pública e perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se houver (BRASIL, 2021).

Em relação às condutas que resultam na violação de princípios da Administração Pública estão exemplificadas no art. 11:

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos (BRASIL, 2021).

Conforme esse artigo da lei, a improbidade administrativa somente ocorre quando for comprovado na conduta funcional do agente público o proveito de obter benefício para si ou outrem. A demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública e o reconhecimento de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.

De acordo com a nova redação da lei de improbidade administrativa foram revogados os seguintes incisos:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (...)

IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.

X - transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.

De acordo com Azevedo (2022), tais dispositivos são bastante genéricos e permitem uma interpretação ampla e até mesma equivocada que de fato dificultava a tipificação do agente público e consequente punição. Com a revogação destes dispositivos ocorreu o fortalecimento da segurança jurídica por nortear os julgamentos não representando qualquer prejuízo no combate à improbidade administrativa.

Convém ressaltar que, as condutas culposas ou danos que por ventura forem causados por negligência, imperícia ou imprudência do agente público não são tipicidade na lei de improbidade administrativa, mas não ficam impunes pelo ordenamento jurídico, pois o processo ocorrerá no âmbito administrativo conforme os princípios constitucionais e legais (MARARRA, 2023).

Quanto às penalidades para atos que atentem contra a Administração Pública correspondem a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente no prazo de até 4 anos e multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente (BRASIL, 2021).

3 O DEVER DE PROBIDADE ADMINISTRATIVA

O dever de probidade se aplica a todos os agentes públicos que devem servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções sempre no intuito de realizar os interesses públicos, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. Marcelo Figueiredo (2009) esclarece:

O princípio da moralidade administrativa é de alcance maior e mais genérico conformando a todos os poderes e funções do Estado uma atuação conforme o padrão jurídico da moral, da boa-fé, da lealdade, da honestidade, enquanto que o princípio da probidade está exclusivamente vinculado ao aspecto da conduta do administrador. A probidade, desse modo, seria o aspecto “pessoal-funcional” da moralidade administrativa (FIGUEIREDO, 2009, p.20).

Nessa lógica, pode-se dizer que todo ato contrário à moralidade administrativa é ato configurador de improbidade. Porém, nem todo ato de improbidade administrativa representa violação à moralidade administrativa. Note-se que o princípio da probidade impõe ao agente público limites para a sua atuação discricionária.

O agente público não deve ofender a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios da justiça e de equidade e a ideia comum de honestidade; não deve fazer do exercício de sua função uma forma de obtenção de vantagens para si ou para outrem; não causar lesão aos bens e interesses públicos; agir com ética, lealdade e boa-fé para com os administrados e também cumprir a lei, não atentando por ato omissivo ou comissivo, contra os princípios da Administração Pública, através da violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade. (FERREIRA, 1997, p.238).

Até a entrada em vigor da lei[3] nº 8.429/92, apenas era punível os atos de improbidade administrativa que implicassem enriquecimento ilícito, sendo cabíveis, em sede judicial, apenas o sequestro e a perda de bens (na esfera cível) e as sanções penais cabíveis (na esfera criminal).

 A publicação desta lei ocorreu num momento em que a sociedade brasileira clamava pela instituição de medidas efetivas de moralização e ética no setor público, de combate à corrupção e de punição daqueles que atuam em prol dos interesses pessoais em detrimento do interesse público, ocasionando, na maioria das vezes, prejuízos ao erário e a reputação da Administração.

A moralidade administrativa é essencial para os atos da Administração Pública tanto que está previsto em três artigos na Lei nº 14.230/2021:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei [...];

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei [...];

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade [...]. (BRASIL, 2021).

As sanções previstas previam a punição de ações que provocavam enriquecimento ilícito, apenas para casos de perda de bens e sequestro, além das sanções penais cabíveis na esfera criminal e cível.  Já na esfera administrativa as penas são aplicadas conforme o estatuto dos servidores a depender do nível governamental em que o agente atua.

A definição de agente público consiste em “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”. Não somente agentes públicos respondem pelo crime de improbidade administrativa, mas também, terceiros, sendo estes definidos como  “mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta” (CARVALHO FILHO, 2018). 

“A lei é repetitiva e desobriga o gestor da responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa se não tiver o dolo específico de causar o dano ao erário público por meio de seu comportamento” (SOUZA, 2022, p. 83).

Por fim, observa-se que a probidade administrativa é um instrumento de atuação do princípio da moralidade administrativa - impessoalidade, publicidade, imparcialidade, finalidade, razoabilidade - por meio de proibição de comportamentos infringentes.

A respeito das reformulações da Lei de improbidade administrativa trazidas pela lei nº 14.230/2021 destaca-se a supressão de condutas culposas de improbidade que resulta na não punição de condutas dolosas; o valor máximo para a aplicação de multas que foram reduzidas conforme o art. 12 e as regras de prescrição que também foram alteradas: o prazo único de oito anos a partir da ocorrência da situação e no caso de infrações permanentes da data que cessar a estabilidade conforme previsto no art. 23. (BRASIL, 2021).

3.1 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

Em um contexto jurídico, qualquer pessoa possui a probabilidade de fazer crescer o seu patrimônio (material, moral ou intelectual) de forma lícita ou ilícita, de maneira que, no instante em que o aludido acréscimo patrimonial ocorre de forma inadequada com os princípios morais ou com o ordenamento que está em vigor, ficando assim caracterizado o enriquecimento sem causa, conhecido também como locupletamento indevido.

Desta forma, as palavras de Silvio Antônio Marques (2010, p. 66) evidenciam que “o que se proíbe é o enriquecimento ilícito ou injusto, ocorrido fora das hipóteses admitidas pelos princípios e normas constitucionais ou legais”.

Os estudos feitos por Emerson Garcia (2017), sobre como identificar o enriquecimento ilícito, apresenta a existência concomitante de quatro diferentes elementos, que são estes:

a) o enriquecimento de alguém, o qual pode ser de ordem material, intelectual ou moral;

b) o empobrecimento de outrem, quer seja positivo (ex.: perda patrimonial) ou negativo (ex.: não-pagamento de um serviço prestado);

c) ausência de justa causa, vale dizer, o enriquecimento deve ser desvinculado do direito, não podendo advir da vontade do empobrecido, ou decorrer de obrigação preexistente ou da lei;

d) nexo causal entre o enriquecimento e o empobrecimento, sendo que cada um destes elementos deve estar ligado ao outro em uma relação de causa e efeito (GARCIA, 2017, p.234).

Neste sentido, podemos observar estes requisitos mencionados, se apresenta ao prejudicado o direito de procurar pelo ressarcimento na mesma proporção deste aumento patrimonial alcançado pelo favorecido.

Analisando também a lei nº 14.230/2021 este enriquecimento ilícito acaba se caracterizando no momento em que o agente público alcança algum tipo de vantagem patrimonial indevida, resultante do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade na Administração. Conforme o inciso VI, do art. 9º, o enriquecimento ilícito pode se dar pelo recebimento de vantagem econômica (propina) para “fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas”. Antes, a declaração falsa era apenas sobre “medição e avaliação de obras públicas”.

As práticas ilícitas são descritas ainda no art. 9º as quais constam: receber propina (em dinheiro ou bens) para facilitar ou praticar qualquer ato que seja de interesse de terceiros dentro da Administração Pública; receber propina ou aceitar promessa de vantagem econômica para tolerar a exploração ou prática de jogos de azar, lenocínio, de narcotráfico, contrabando, usurpa ou outras atividades ilícitas e se utilizar, em benefício próprio, de quaisquer bens móveis, ou do trabalho do trabalho de servidores, empregados ou terceiros contratados pela administração pública, utilizar dos bens públicos para aumentar o patrimônio próprio.

Observando ainda este dispositivo legal, pode-se concluir que, segundo este raciocínio apresentado para que se caracterize o enriquecimento ilícito que resulte neste ato de improbidade administrativa, é preciso que ocorra a demonstração (a) da intenção do indivíduo (dolo), (b) do seu enriquecimento, (c) podendo enquadrar o sujeito ativo dentro do conceito de agente público – mesmo que seja de maneira ampliada, assim como o que está elencado nos artigos 2º e 3º desta mesma norma –, (d) da falta de justa causa, precisando referir-se a vantagem que não se relacione com a remuneração ou o subsídio do agente e (e) do nexo causal entre a percepção da vantagem indevida e o exercício do cargo que este está ocupando (GARCIA, 2017).

Observa-se que, a lesividade ao patrimônio público não é um item elementar para a que seja possível caracterizar o ato de improbidade que resulta em enriquecimento ilícito, levando em consideração que o aumento patrimonial indevido é capaz de ser oriundo de fonte externa.

Os estudos de Martins Júnior (2009, p. 229) lecionam que não é necessário “que o agente público exija ou solicite a vantagem econômica; basta, para caracterizar o enriquecimento ilícito, que ele a receba, pouco importando se adveio de oferta, solicitação ou exigência”.

4 A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMO CAUSA DA INELEGIBILIDADE

A possibilidade de perda ou suspensão dos direitos políticos é prevista na Constituição Federal de 1988 que inclui o caso de improbidade administrativa conforme o artigo 37, § 4º4, que traz taxativamente as hipóteses de inelegibilidade.

A principal legislação que trata sobre a inexigibilidade é a Lei Complementar nº 64/1990, conhecida Lei da Ficha Limpa, que traz em seu artigo 1º, alínea I:

I - os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena (BRASIL, 1990).

O agente condenado por ato de improbidade administrativa por força da lei da Ficha Limpa fica inelegível por oito anos contados a partir do cumprimento da pena. A lei de Ficha Limpa nº135/2010 inseriu os atos de improbidade administrativa no rol de hipóteses para a inelegibilidade daquele que a prática.

A suspensão de direitos políticos do agente público em virtude de sanções por atos ímprobos é descrita por Andrade de Oliveira (2022):

Tal penalidade pode ser considerada como a mais gravosa, haja vista que além do efeito da restrição eleitoral direta, afeta também o exercício de direitos condicionados ao gozo pleno dos direitos políticos, como por exemplo, o direito ao voto, tanto em eleições quanto em plebiscitos e referendos; o impedimento de apresentação de projetos de lei por iniciativa popular ou propositura de ação popular; além de que, caso o agente seja aprovado em concurso público estará impedido de ser nomeado (ANDRADE DE OLIVEIRA, 2022, p. 42).

Quando se trata de suspensão de direitos políticos por improbidade administrativa, Campos (2022) aponta que a razoabilidade e proporcionalidade, princípios constitucionais, devem ser os norteadores da decisão a ser tomada, tendo em vista os efeitos graves da inexigibilidade do agente público devendo assim ser justa e proporcional.

De acordo com o acordão de Recurso Especial do Supremo Tribunal de Justiça compreende-se que:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 9º, XI, DA LEI 8.429/92. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, EM FACE DOS ELEMENTOS DE PROVA DOS AUTOS, CONCLUIU PELA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DE FATOS E PROVAS, EM RECURSO ESPECIAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. [...]

III. No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem negou provimento às Apelações de ambas as partes, mantendo as sanções fixadas na sentença, ao fundamento de que, “para a imposição das penas previstas na norma devem ser consideradas ‘a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente’. Portanto, as sanções devem ser razoáveis (adequadas, sensatas, coerentes) e proporcionais (compatíveis, apropriadas, pertinentes à gravidade e extensão do dano material e moral) ao ato de improbidade, não devendo ser aplicadas indistintamente, de maneira cumulativa (...) Embora reprovável a conduta narrada na inicial, o fato não se revestiu de gravidade tal que justifique a imposição da pena de suspensão dos direitos políticos dos demandados. Considerando os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, (...) as penas fixadas na sentença são suficientes para a reprimenda do ato ímprobo, garantindo-se assim o restabelecimento da ordem jurídica”. O ora agravante interpôs Recurso Especial, defendendo ser “razoável e proporcional a aplicação da pena de suspensão dos direitos políticos, além das já aplicadas”. IV. Nos termos em que a causa fora decidida, o óbice de revisão de fatos e provas, em Recurso Especial, impede o acolhimento das alegações do agravante, no tocante à revisão da dosimetria das sanções que foram impostas aos ora agravados. Com efeito, “a*jurisprudência de ambas as Turmas que compõem a Primeira Seção desta Corte firmou-se no sentido de que a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ações de improbidade administrativa implica o reexame do acervo fático-probatório, salvo se, da simples leitura do acórdão recorrido, verificar-se a desproporcionalidade entre os atos praticados e as medidas impostas”.  (AgRg no AREsp 112.873/PR, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 17/02/2016, e AgInt no REsp 1.576.604/RN, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 15/04/2016)” (STJ, AgInt no AREsp 1.111.038/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 20/09/2018), o que não ocorre, in casu [...] (BRASIL, 2021b).

A suspensão dos direitos eletivos devido a atos de improbidade administrativa decorre de discriminação expressa em sentença judicial de acordo com Jairo Gomes (2020):

A configuração da inelegibilidade da presente alínea l requer a conjugação dos seguintes requisitos: (1) existência de condenação por decisão judicial transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado; (2) suspensão dos direitos políticos; (3) prática de ato doloso de improbidade administrativa; (4) lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito (p. 440). E para que haja suspensão de direitos políticos, é preciso que essa sanção conste de forma expressa do dispositivo da sentença, pois ela não decorre automaticamente do reconhecimento da improbidade na fundamentação do decisum (GOMES, 2020, p. 441).

A lei nº 14.230/2021 tem como alteração da lei de improbidade administrativa anterior que os atos ímprobos devem estar relacionados com dano ao erário e enriquecimento ilícito cumulativamente tendo assim reflexo na esfera eleitoral. Anteriormente, na lei nº 8.429/92 admitia-se a responsabilização do agente por mera presunção. Com as alterações da nova lei de improbidade administrativa, o art. 10 traz que quando demonstrada a efetiva perda patrimonial em prejuízo ao erário.

Conforme o inciso § 10 do art. 12 da lei supracitada, “para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória”, de forma que, os prazos de sanção de suspensão de direitos políticos deverão ser contados retroativamente ao intervalo de tempo citado.

Portanto, ainda que nas hipóteses dos incisos IV e V, do § 4º, do artigo 23 haja demora na resolução da demanda em razão do manejo de recurso a tribunais superiores, tal período será detraído quando no cumprimento da inelegibilidade definitiva, que se dará após o cumprimento da pena do processo de improbidade administrativa (VASQUES 2022, p. 99).

Outro efeito trazido pela redação da nova lei de improbidade administrativa é a não previsão de penalidade e perda de direitos políticos para atos que violem os princípios da Administração Pública. 

A lei de improbidade administrativa é um mecanismo eficiente no combate a corrupção, apesar de as mudanças com a nova redação terem tornado a legislação mais branda é reforçado a fiscalização e prevenção de atos de má-fé de acordo com o art. 23-A que traz que: “é dever do poder público oferecer contínua capacitação aos agentes públicos e políticos que atuem com prevenção ou repressão de atos de improbidade administrativa” (BRASIL, 2021).

Convém ressaltar que, a diferença entre crimes contra a Administração Pública, que inclui a improbidade administrativa, e contra a corrupção, a primeira contemplada pela lei objeto de estudo desta pesquisa, e a outra pela Lei da Ficha Limpa.

Os casos de improbidade são caracterizados por danos ao erário, enriquecimento ilícito e violação dos princípios administrativos ou auferir qualquer tipo de vantagem econômica para facilitar a aquisição ou permuta de bens moveis ou imóveis, contratação de serviços pela administração pública ou ainda utilização de veículos da administração públicos para uso particular. Já o termo corrupção é previsto pelo Código Penal e é utilizado para estagnar o mau uso das funções públicas, com objetivo de vantagens, havendo dentro destes a corrupção passiva e corrupção ativa. (AMORIM JUNIOR; 2022, apud MEDONÇA, 2022, p. 30).

A nova redação da lei de improbidade administrativa especificou a caracterização dos atos ímprobos não deixando margem para interpretações como já explanado. As ações de improbidade administrativa que podem ser beneficiados pela novatio legis podem ser revistas com base na nova lei, nº 14.230/2021, com o benefício de ação rescisória desde que obedeça aos prazos decadencial de 2 anos para descontinuação das sanções aplicadas. Nota-se que, a nova lei deu possibilidade de mais benefícios aos réus que respondem a processo de improbidade administrativa (HALPERN; OLVEIRA, 2021).

§ 3º As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria. § 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal) (BRASIL, 2021).

Com base nesta citação em um caso fático de um réu que responde por corrupção, Lei da Ficha Limpa, que envolva enriquecimento ilícito e/ou dano ao erário, ao ser absolvido a sentença já o absolve concomitantemente a qualquer processo em andamento de improbidade administrativa, conforme prevê o § 3 do art. 21 da lei nº 14.230/2021.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A inelegibilidade decorrente da improbidade administrativa decorre de uma condenação e ação de improbidade administrativa. A lei nº 14.230/2021 é taxativa e traz que casos de improbidade se enquadram por atos de má-fé do agente público que impliquem em dano ao erário e enriquecimento ilícito concomitantemente.  Apesar de possuir caráter político-administrativo a lei de improbidade administrativa é um mecanismo de combate à corrupção tendo em vista que pode suspende os direitos políticos culminando na inelegibilidade do agente público. A suspensão atinge a capacidade ativa e passiva do cidadão, ou seja, de votar e de ser votado.

No caso de inelegibilidade o agente público que for absolvido de um processo de corrupção, este não pode responder por improbidade administrativa, tendo em vista que a absolvição já repele qualquer conduta dolosa que se refere à lei de improbidade administrativa.

Respondendo à problemática deste estudo, observou-se que a lei nº 14.230/2021 flexibilizou parte das sanções aplicadas aos agentes públicos em virtude do cometimento de atos de improbidade administrativa decorrente de conduta dolosa, no entanto, o prazo de suspensão dos direitos políticos manteve-se o mesmo para casos previstos no art. 9º, de 14 anos, e para casos do art. 10, de 12 anos, anteriormente previstos pela lei nº 8.429/1992.

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