Sumário: Introdução. Sujeitos da Improbidade. Atos de Improbidade próprios e impróprios. Princípios a serem observados. Ressarcimento integral seja dolosa ou culposa a conduta. Perda dos bens e Indisponibilidade em casos de enriquecimento ilícito.    Responsabilidade do sucessor e limite da herança. Modalidades. Sanções. Critério de Fixação. Foro competente. Procedimento Administrativo e Judicial. Disposições Penais. Prescrição. Diferenças entre os procedimentos da Ação de Improbidade e a Ação Civil Pública. Considerações finais.

                        1 – Introdução.

            O presente artigo tem o condão de resumir, de forma detalhada e pormenorizada, os artigos da Lei de Improbidade Administrativa buscando facilitar seu entendimento no que tange a interpretação dos dispositivos e, ao final, ante a experiência profissional do autor exercendo o cargo de analista promotorial, apresentando de forma sumária o papel do Ministério Público no que tange ao tema apresentado.

                        2 – Sujeitos da Improbidade. Atos de Improbidade Próprios e Impróprios.

            O primeiro artigo da Lei 8429/92 traz os sujeitos ativos e passivos passiveis de realizar ou sofrer atos de improbidade.

            Os ativos são o próprio agente público ou o particular beneficiado com o ato.

            No que se refere aos sujeitos passivos, encontramos a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e as autarquias além das empresas públicas, sociedades de economia mistas, as empresas incorporadas com patrimônio público com mais de 50% e, por fim, todas as Entidades que recebam receitas públicas.

            Resta registrar que a doutrina, interpretando os artigos 2º. e 3º. da Lei 8429/92, nos esclarece que o os atos de improbidade podem ser próprios (art. 2º) ou impróprios (art. 3º).  

Art. 2° Reputa-se AGENTE PÚBLICO {CAPAZ}, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, AINDA QUE TRANSITORIAMENTE {VÍNCULO PERMANENTE OU TEMPORÁRIO} COM OU SEM REMUNERAÇÃO, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas ENTIDADES mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público INDUZA OU CONCORRA para a prática do ato de improbidade ou dele SE BENEFICIE SOB QUALQUER FORMA DIRETA OU INDIRETA.

               O papel do Ministério Público é fiscalizar, orientar e, se for o caso, responsabilizar administrativa, civil e penalmente todos os agentes públicos e/ou os citados particulares beneficiados.

                        3 – Princípios a serem observados.

            O art. 4º. da Lei 8429/92, traz o rol de princípios a serem observados pelos agentes públicos no que pertine ao exercício do cargo que, caso sejam desrespeitados, poderão incorrer em atos de improbidade administrativa que afrontem os Princípios da Administração Pública, promovam o enriquecimento ilícito do agente ou causem dano ao Erário.

Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E PUBLICIDADE no trato dos assuntos que lhe são afetos. (GRIFEI).

Perceba-se que, em comparação ao art. 37 da Constituição Federal, a Lei de Improbidade não traz expressamente o Princípio da Eficiência, incluído pela EC19/98.  

            O papel do Ministério Público, neste ponto, é fiscalizar se tais princípios estão sendo observados pelos agentes públicos, a exemplo da legalidade das contas públicas, a impessoalidade e moralidade na gestão dos recursos públicos e, no que tange a publicidade, fiscalizar e orientar se os atos da administração atendem ao referido princípio.

                        4 – Ressarcimento integral seja dolosa ou culposa a conduta.

            Trata o art. 5º da Lei 8429/92 do ressarcimento ao Erário Público em casos de lesão.

Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, DO AGENTE OU DE TERCEIRO, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. (grifei)

            Neste ponto, vale registrar, primeiro, que o ressarcimento deve ser integral, e não parcial ou parcelado. Em segundo lugar é que a Lei só trata, expressamente, da conduta dolosa quando o ato incorre em lesão ao patrimônio público, entretanto, a doutrina admite o ato doloso em todas as modalidades.

            O papel do Ministério Público é prevenir e fiscalizar para que o dano não ocorra, buscando soluções junto ao Poder Público com este fim, como também responsabilizando quem os comete, seja na esfera civil, penal ou administrativa.

                        5 – Perda dos bens e a indisponibilidade em casos de enriquecimento ilícito.

            Já o art. 6º da Lei, traz uma questão específica para casos de atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilícito.

Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, PERDERÁ o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO OU ENSEJAR ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito REPRESENTAR AO MINISTÉRIO PÚBLICO, PARA A INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO INDICIADO.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

            Impende salientar, tão somente, que a referida sanção – perda dos bens – também é autorizada em casos de lesão ao patrimônio público, trazida, diga-se de passagem, pelo art. 12 da Lei.

            Outra situação é quando o Ministério Público recebe a informação ou documentação de outras autoridades administrativas, caso em que, percebendo a veracidade e existência do ato ímprobo, poderá representar pela indisponibilidade dos bens do indiciado. Registre-se, ainda, que a citada indisponibilidade só poderá recair sobre o quantum de bens necessários ao ressarcimento integral.

            Desta forma, como dito acima, o papel do Ministério Público é interpor a ação buscando a reparação ou a indisponibilidade dos bens além da responsabilização dos autores.

6 – Responsabilidade do sucessor e o limite da herança. 

Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o LIMITE DO VALOR DA HERANÇA.

             Retrata o artigo a possibilidade de redirecionar a ação de improbidade em face dos herdeiros em casos de morte do indiciado investigado ou ímprobo. Entretanto, esta responsabilização recairá, tão somente, até o limite dos bens transferidos.

            O papel do Ministério Público é, inicialmente, entrar com a ação, pugnando, ao final, em caso de falecimento, pelo dito redirecionamento ao juiz, ressarcindo-se, desta forma, o patrimônio público.

                        7 – Modalidades

            As modalidades de atos de improbidade estão elencadas nos art. 9º, 10º e 11º da Lei 8429/92, dependendo, tão somente, do encaixe da conduta do agente com a repercussão do ato na esfera pública, podendo, desta forma, gerar enriquecimento ilícito do autor em desfavor do erário público, dano direto ou indireto patrimonial ou violação aos princípios da administração.

            Registre-se que o rol não é taxativo e pode existir a cumulatividade, ou seja, um ato ímprobo pode enriquecer ilicitamente, gerar dano e violar princípios. Outrossim, em via de mão dupla, também poderá ser responsabilizados por todas as condutas realizadas, conjuntamente.  

            O papel do Ministério Público é detectar o ato lesivo e, em ato contínuo, entrar com a ação de improbidade.

                        8 – Sanções

            Quanto as sanções, de início, registramos as seguintes considerações: a) podem ser de natureza extrapenal, civil e política-administrativa, o que nos faz concluir que o ato de improbidade não tem natureza penal; b) O presidente da República não pode perder a função pública ou ter suspensos seus direitos políticos haja vista os preceitos constitucionais previstos nos art. 85 e 86 da CF; c) No que se refere aos Deputados Federais, Estaduais e Senadores não existe a pena de perda da função, isto porque é conseqüência natural da suspensão dos direitos políticos – art. 15, V, CF – nos casos de improbidade.

            Note-se que a Carta Política, em seu art. 37, §4º, traz as possíveis conseqüências da prática de atos de improbidade.

            Pontualmente falando, o art. 12, I, II e III da Lei 8429/92, trazem, respectivamente, as sanções referentes aos casos de enriquecimento, dano e violação de princípios.

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

ii - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

            Como se pode ver, algumas sanções existem para determinados atos outras não. Outra diferença encontra-se no prazo das sanções que o legislador mensurou se atendo a gravidade do dano a ser causado caso a conduta se efetivasse.

Ademais, o critério referido, utilizado para a fixação das sanções, encontra-se previsto no art. 12, Parágrafo único, da Lei 8429/92.       

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a EXTENSÃO DO DANO CAUSADO, assim como O PROVEITO PATRIMONIAL OBTIDO PELO AGENTE.

                        9 – Foro Competente.

            A regra é o local do dano, ou seja, sede da pessoa jurídica lesada.

            Questão interessante foi a edição da Lei 10682/02, incluindo dois parágrafos ao art 84 do CPP, motivo suficiente para a argüição da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIN 2797, cuja qual foi julgada procedente pelo STF, expurgando os referidos parágrafos de aplicação. Trago um resumo para aclarear o tema proposto.  

Resumo: “A lei 10628 instituiu o foro de prerrogativa de função, nos moldes do processo penal – art. 84 – acrescentando dois parágrafos. O §1º, firmou entendimento da súmula 394 STF (já cancelada) => cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência de foro, ainda que o IP e AP sejam iniciados após a cessação do exercício. STF = sistema constitucional não permitia a prorrogação do foro. Já o §2º, manda aplicar a prorrogação de foro para as ações de improbidade administrativa, ignorando que o ato de improbidade não tem caráter penal e que incide a ressalva do art. 37, §4º da CF. STF = inconstitucional por violar os art. 102, I, 105, I, 108, I, 125, §1º e 37, §4º, como também por violar a independência e a harmonia dos Poderes do Estado (art. 2º)”.

            Em que isto repercutiria para o Ministério Público?

Resumo:“A manutenção da inexistência de foro é indispensável para aplicação da lei. Com o privilégio, os promotores de justiça perderiam as referidas atribuições, pois passariam ao PGJ ou MPF. Poderia incorrer em IMPUNIDADES seja pelo volume de investigações ao chefe da instituição, seja pela ausência de independência deste em relação aos investigados”. 

                        10 – Procedimento Administrativo e Processo Judicial.

            Pontualmente, afinal este é o objetivo deste trabalho, segue a seqüência a ser percorrida até o julgamento final, conforme análise dos art. 14 a 18 da Lei 8429/92.         

10.1) PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO:

a) legitimidade: qualquer pessoa pode representar para iniciar investigação pela autoridade administrativa.

b) requisitos: (04) a) escrita, reduzida a termo e assinada; b) qualificação do representante; c) informações sobre fato e autoria; d) provas.

c) decisões da autoridade: (02) a) rejeição = falta dos requisitos; b) recebimento = apuração. 

d) poderes da comissão processante: a) informação da apuração = MP, TC ou TJ; b) representação ao mp ou procuradoria = sequestro instrumental = quebra do sigilo bancário, bloqueio dos bens, contas e aplicações no brasil ou exterior;  (ou arresto – como dito pela doutrina – que incide sobre a totalidade dos bens, e não em bens determinados como o sequestro); c) representação ao mp para indisponibilidade dos bens.

10.2) PROCESSO JUDICIAL  

1 – defesa preliminar (15 dias – investigado)

2 – recebimento ou não = 30 dias – juiz – inexistência, improcedência ou inadequação.

3 – da decisão de recebimento = agravo de instrumento.

4 – citação para contestação (15 dias – investigado)

5 – reconhecimento da inadequação = em qualquer fase = extinção sem julgamento do mérito.

6 – sentença = art. 18 da lei de improbidade. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

11 – Disposições penais.

            Os artigos 19º a 22º da Lei 8429/92, trazem algumas – ditas pelo autor – disposições penais, quais sejam:

11.1) Representação caluniosa. Crime. Dano moral. Material.

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.

Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.

11.2) Perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos e o trânsito em julgado da sentença. 

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam COM O TRÂNSITO EM JULGADO DA SENTENÇA CONDENATÓRIA.

11.3) Afastamento preventivo com remuneração.

ART. 20. Parágrafo único. A autoridade JUDICIAL OU ADMINISTRATIVA competente poderá DETERMINAR O AFASTAMENTO do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, SEM PREJUÍZO DA REMUNERAÇÃO, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.

11.4) Ação de improbidade independe:

Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta LEI INDEPENDE:

I - DA EFETIVA OCORRÊNCIA DE DANO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO;

II - DA APROVAÇÃO OU REJEIÇÃO DAS CONTAS PELO ÓRGÃO DE CONTROLE INTERNO OU PELO TRIBUNAL OU CONSELHO DE CONTAS.

11.5) Ilícito for penal. Legitimidade. MP de ofício. Requerimento da autoridade administrativa ou de representação. Instauração de inquérito policial e procedimento administrativo.  

Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo.

12 – Prescrição.

            Os prazos prescricionais encontram-se no art. 23 da Lei 8429/92.

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - ATÉ CINCO ANOS (05) após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II – ATÉ DOIS ANOS (02) dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

                        13 – Diferença entre os procedimentos da Improbidade e Ação Civil Pública.

            Pontuo:                    

14 – Considerações Finais.

            Assim, penso que explanei todas as considerações sobre cada dispositivo da Lei de Improbidade seja por meio de indicações doutrinárias, por apontamentos, tabelas ou por meio de diferenciações, sempre grifando ou negritando os detalhes da legislação para facilitar a captação das particularidades dos dispositivos ficando, tão somente, de fora deste trabalho apenas alguns dispositivos que, caso fossem introduzidos neste trabalho, seriam mera transcrição da lei não havendo observações a serem explicitadas ou grifadas.

            Com esta observação derradeira, encerro este artigo jurídico.  

                        15 – Referências Bibliográficas.

Hugo Nigro Mazzilli: A defesa dos interesses difusos em juízo, Saraiva, São Paulo, 22ª ed., 2009.

Hugo Nigro Mazzilli: Introdução ao Ministério Público, Saraiva, São Paulo, 7ª ed., 2008.

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 6029 de 31 de março de 2006.

ANDRADE, Maria Margarida de. Como preparar trabalhos para cursos de pós graduação: noções práticas. São Paulo: Atlas, 1999.