Os atributos são prerrogativas conferidas à Administração Pública, das quais os particulares normalmente não desfrutam, para que possa alcançar os seus fins no exercício da função administrativa. Diga-se: são prerrogativas, não benefícios concedidos à Administração, quando ela está a perseguir o interesse público.

A identificação das prerrogativas dos atos administrativos não é consenso entre os doutrinadores. Sendo assim, será analisada a classificação dominante, para, posteriormente, serem tratadas as particularidades existentes em outras classificações.

Helly Lopes Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho enumeram os atributos dos atos administrativos em presunção de legitimidade, auto-executoriedade e imperatividade:

Presunção de Legitimidade - Por serem atos emanados de agentes públicos no exercício de uma competência determinada em lei e com vistas à finalidade pública, presume-se que os atos administrativos foram elaborados conforme as normas legais.

Portanto, tem-se que a presunção decorre do princípio da legalidade. A hipótese, no entanto, é de presunção relativa (iuris tantum), uma vez que o interessado pode provar o contrário.

São efeitos desse atributo a auto-executoriedade e a inversão do ônus da prova. Desta feita, uma vez legítimo, o ato pode ser imediatamente executado e aquele que alegar a sua ilegitimidade deve prová-la. Entretanto, até que seja pronunciada sua nulidade, através de recursos internos ou de ordem judicial, o ato é considerado válido.

Auto-executoriedade - conforme ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, “a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial”.[1]

Esses atos, que não exigem intervenção de outro poder para serem executados, são denominados atos próprios do poder administrativo. Já os atos impróprios são aqueles que dependem da intervenção de outro poder e que, por isso, não são auto-executórios.

A auto-executoriedade é própria dos atos administrativos, mas não está presente em todos eles. Ela só será possível quando prevista em lei (ex. cassação de licença para dirigir), ou em caso de urgência (ex. demolição de um prédio que ameaça ruir), em que a espera por uma apreciação judicial possa ocasionar prejuízo maior ao interesse público.

Para alguns autores, esse atributo é desdobrado em outros dois, quais sejam, exigibilidade e executoriedade.

Pelo atributo da exigibilidade, a Administração toma decisões executórias sem necessitar ir a juízo preliminarmente. No caso do atributo da executoriedade, a Administração pode executar diretamente a sua decisão pelo uso da força, ou seja, pode compelir materialmente o administrado. A diferença entre ambas está em que,

[...] graças à exigibilidade, a Administração pode valer-se de meios indiretos que induziram o administrado a atender ao comando imperativo. Graças à executoriedade, quando esta exista, a Administração pode ir além, isto é, pode satisfazer diretamente sua pretensão jurídica compelindo materialmente o administrado, por meios próprios e sem necessidade de ordem judicial para proceder a esta compulsão. Quer-se dizer: pela exigibilidade pode-se induzir à obediência, pela executoriedade pode-se compelir, constranger fisicamente.[2]

Imperatividade – este atributo decorre da necessidade de a Administração impor, unilateralmente, obrigações a terceiros, independentemente de sua concordância. Decorre do Poder Extroverso, que permite ao Poder Público editar provimentos que “interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações”.[3]

Nem todo ato administrativo apresenta o atributo da imperatividade, até porque, para muitos deles, a imperatividade é desnecessária à sua operatividade.

A imperatividade nada mais é do que a força impositiva própria do Poder Público, que nasce com alguns atos (atos normativos, ordinatórios e punitivos), e que faz com que o particular seja obrigado ao seu fiel atendimento, sob pena de a Administração ou o Poder Judiciário sujeitá-lo à execução forçada. Quando essa submissão decorre do Poder Judiciário, os atos são não auto-executórios.

Além dos atributos acima estudados, Maria Sylvia Zanella di Pietro[4] aponta uma quarta característica do ato administrativo, decorrente do princípio da legalidade: a tipicidade.

Tipicidade - por esse atributo, a Administração somente pode praticar atos definidos em lei, porque para cada finalidade pública existe um ato determinado para alcançá-la. Contudo, registre-se: a tipicidade é inerente aos atos unilaterais, nos quais a Administração impõe a sua vontade.

Conclui-se, assim, que, em decorrência dos interesses tutelados pela administração pública e com amparo nos princípios da legalidade e supremacia do interesse público, os atos administrativos são dotados dos atributos da presunção de legitimidade, auto-executoriedade, imperatividade e, conforme doutrina de Maria Sylvia Zanella di Pietro, tipicidade, tratando-se, em verdade, de prerrogativas conferidas à Administração quando pratica atos visando ao interesse público.

REFERÊNCIAS

1. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

3. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

Notas: 

[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 157.