Resumo: A morte do autuado no curso do processo administrativo que apura o cometimento de infração administrativa ambiental resultará na perda do objeto e consequente extinção do direito de punir da Administração Pública em relação às sanções de advertência, multa e restritiva de direito. A extinção do direito de punir da Administração Pública vai ocorrer ou não a depender do tipo de sanção; da sua natureza e objeto; da vinculação da sanção à pessoa do autuado e da necessidade de proteção e preservação do meio ambiente.

Palavras-Chave: Infração administrativa ambiental. Morte do autuado. Processo administrativo em curso. Perda de objeto. Extinção do direito de punir.

Sumário: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento: 2.1 Advertência. 2.2 Multa. 2.3 Apreensão. 2.4 Destruição ou Inutilização do produto e Suspensão de venda e fabricação do produto. 2.5 Embargo da obra ou atividade. 2.6 Demolição e Suspensão parcial/total de atividades. 2.7 Restritiva de direito. 3. Conclusão.

1. Introdução

As infrações administrativas ambientais, no âmbito federal, encontram respaldo, fundamentalmente, na Lei n° 9.605/98 e no Decreto n° 6.514/2008, de 22 de julho de 2008, que revogou o Decreto n° 3.179/99.

A Lei n° 9.605/98 dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Já o Decreto n° 6.514/2008 dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências.

O art. 3°, do Decreto 6.514/2008, traz um rol de 10 (dez) sanções passíveis de aplicação quando do cometimento de infrações administrativas, quais sejam: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades e restritiva de direitos.

Cumpre destacar que apenas as sanções de advertência e multa podem ser aplicadas pelo agente autuante no ato da fiscalização restando à autoridade julgadora, após o devido processo legal e contraditório, a aplicação das demais.

Contudo, o agente autuante, no momento da fiscalização, pode imputar ao infrator ambiental as medidas administrativas de apreensão; embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas; suspensão de venda ou fabricação de produto; suspensão parcial ou total de atividades; destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração e demolição. Tais medidas administrativas não se revestirão da natureza de sanção, mas se caracterizarão como medidas acautelatórias, que tem como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo.

Nesse contexto, a aplicação destas medidas administrativas pelo próprio agente fiscalizador não resulta em qualquer violação do devido processo legal ou contraditório.

A Instrução Normativa nº 14/2009 do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-IBAMA, com alterações dadas pela Instrução Normativa nº 27/2009 do IBAMA, regula os procedimentos para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a imposição das sanções, a defesa ou impugnação, o sistema recursal e a cobrança de multa e sua conversão em prestação de serviços de recuperação, preservação e melhoria da qualidade ambiental no âmbito do IBAMA.

Assim, nos termos da Instrução Normativa n° 14/2009 do IBAMA, praticada uma conduta ou atividade que se enquadra como infração administrativa ambiental, possui a Administração Pública um prazo para apurar o cometimento dessa infração, proceder à lavratura do auto de infração e/ou aplicar medidas administrativas e por meio de decisão da autoridade julgadora competente, homologar as sanções e medidas administrativas imputadas.

Deve-se ter em conta que o processo administrativo percorre um longo caminho até que seja possível o seu julgamento, de forma a assegurar o respeito às diversas garantias constitucionais, tais como, o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal (formal e material).

Nesse contexto, o auto de infração e termos próprios, acompanhados de outros documentos, necessitam ser cadastrado em sistema próprio; autuado enquanto processo; deve-se dar ciência ao infrator, no caso de ausência do mesmo ou preposto no local da infração; há ainda o prazo de defesa; o prazo para alegações finais e também existe a possibilidade de uma instrução probatória, com eventual produção de prova pericial, testemunhal ou documental.

Cumpre destacar, como nos ensina Curt Trennepohl¹, que auto de infração representa o resultado do exercício do poder de polícia administrativa do Estado, caracterizando-se por ser uma notificação de ilícito, em que se noticia ao autuado que está sendo acusado da prática de um ilícito.

E se a pessoa que teve o auto de infração lavrado contra si morrer no curso do processo administrativo? Dar-se-á a extinção do direito de punir da Administração Pública? É possível a transmissibilidade das sanções imputadas aos herdeiros do autuado?

Tal análise deve se dá, mutatis mutandi, em consonância com o previsto no inciso XLV, do art. 5°, da Constituição Federal que assegura que nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido.

O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator².

Nesse contexto, deve-se observar quais as infrações ambientais foram imputadas, pois a perda do objeto do processo administrativo com a consequente extinção do direito de punir da Administração Pública vai se operar a depender do tipo de sanção; de sua natureza e objeto; da vinculação da sanção à pessoa do autuado e da necessidade de proteção e preservação do meio ambiente.

Vejamos cada sanção de per si, a partir do quanto previsto no Decreto 6.514/2008 e nos normativos do IBAMA, destacando-se, desde já, que a sanção ou medida administrativa imputada não se transmite aos herdeiros, enquanto autores da mesma, mas tão-somente pode-se vincular ao patrimônio deixado pelo infrator ambiental falecido.

2. Desenvolvimento

2.1. Advertência

A advertência nos termos do art. 5° do Decreto 6.514/2008 poderá ser aplicada, mediante a lavratura de auto de infração, para as infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente. 

Consideram-se infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente aquelas em que a multa máxima cominada não ultrapasse o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de multa por unidade de medida, a multa aplicável não exceda o valor referido³.

No caso da advertência, a sanção assume um caráter estritamente pessoal, pois esta possui um enfoque educativo em face da menor lesividade ao meio ambiente. Assim, ocorrendo a morte do autuado, dar-se-á a extinção do direito de punir da Administração Pública, pois o processo administrativo não terá mais objeto, nem objetivo.

2.2. Multa

A multa simples está prevista como preceito secundário em todos os tipos infracionais. Assim, após a tipificação da infração vem a previsão da multa a ser aplicada, só deixando de imputada quando se puder e quiser aplicar a sanção de advertência.

Já a multa diária, cujo valor mínimo é de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo é de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais) é aplicada sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo⁴.

No que se refere à sanção de multa, ocorrendo a morte do autuado restará extinto o direito de punir do Estado. Isto porque, se o autuado morre antes da decisão administrativa que homologa o auto de infração, esta sanção não restou consolidada e incorporada ao seu patrimônio.

Assim, não restando confirmado administrativamente o auto de infração, com decisão administrativa transitada em julgado, a sanção de multa perde seu objeto, pois foi imposta ao autuado e não aos seus herdeiros.

Contudo, uma vez definitivamente julgado o processo administrativo, tendo-se confirmado a sanção de multa, só restará a sua execução e o patrimônio deixado pelo autuado irá responder por essa dívida.

Nesse sentido, cumpre destacar que a Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA aprovou a Orientação Jurídica Normativa de n° 18/2010 referente morte do autuado, senão vejamos:

“Após a notificação do autuado acerca da prolação da decisão irrecorrível, está encerrado o processo administrativo e formalmente aplicada a sanção, restando apenas a sua execução. Falecido o infrator, seu patrimônio passa a responder pela dívida, que poderá ser cobrada dos herdeiros ou do espólio.

O art. 1.997 do Código Civil regulamenta a questão estabelecendo que os herdeiros do falecido paguem a dívida deixada, mas fazendo uso da herança que lhe fora destinada. Desse modo, se a dívida ultrapassar o valor da herança, os herdeiros não precisarão pagar o excedente.

Em regra o pagamento deverá ser feito antes da divisão dos bens, porém, caso a partilha já tenha sido consumada, a quantia devida poderá ser adimplida por todos ou apenas um herdeiro, que resguarda o direito de exigir dos demais o que exceder a sua cota.”.

Cumpre registrar que as Orientações Jurídicas Normativas da Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA representam o entendimento consolidado de uma determinada tese jurídica, sendo que a sua adoção é de natureza obrigatória, podendo, no entanto, o Procurador ressalvar seu entendimento pessoal.

2.3. Apreensão

A sanção de apreensão pode ser aplicada em relação a animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração.

Os bens apreendidos deverão ficar sob a guarda do órgão ou entidade responsável pela fiscalização, podendo, excepcionalmente, ser confiados a fiel depositário, até o julgamento do processo administrativo⁵.

A presente sanção, não se vincula à pessoa do autuado, mas sim aos bens que estavam em seu poder ou que foram por este utilizado.

Assim, ocorrendo a morte do autuado no curso do processo administrativo, tal situação não resultará na extinção do direito de punir da Administração Pública, carecendo o processo administrativo de uma decisão da autoridade julgadora, quanto à apreensão, momento em que se observará a origem e o uso lícito dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração, podendo ou não serem devolvidos.

2.4. Destruição ou inutilização do produto e Suspensão de venda e fabricação do produto

A sanção de destruição ou inutilização do produto é aplicada quando o produto não estiver obedecendo às determinações legais ou regulamentares⁶. 

Os produtos, inclusive madeiras, subprodutos e instrumentos utilizados na prática da infração poderão ser destruídos ou inutilizados quando a medida for necessária para evitar o seu uso e aproveitamento indevidos, nas situações em que o transporte e a guarda forem inviáveis, em face das circunstâncias, ou, quando possam expor o meio ambiente a riscos significativos ou comprometer a segurança da população e dos agentes públicos envolvidos na fiscalização⁷. 

A sanção de suspensão de venda e fabricação do produto constitui medida que visa a evitar a colocação no mercado de produtos e subprodutos oriundos de infração administrativa ao meio ambiente ou que tenha como objetivo interromper o uso contínuo de matéria-prima e subprodutos de origem ilegal⁸. 

No que tange a estas sanções observa-se que as mesmas também não se vinculam à pessoa do autuado, mas sim a um produto que contraria as determinações legais ou regulamentares, não havendo que se falar em extinção do direito de punir da Administração Pública com a morte do infrator ambiental, devendo o processo seguir seu curso, imputando-se estas sanções ou as confirmando, se tiverem a natureza de medida administrativa.

2.5. embargo da obra ou atividade

O embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada⁹.

O embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas dar-se-á nas quando a obra for considerada irregular, sem licença ou autorização ambiental ou em desacordo com a concedida, ou ainda quando realizada em locais proibidos, bem como, quando a atividade estiver sendo exercida de forma irregular e houver risco de continuidade infracional ou agravamento de dano¹⁰.

Cumpre destacar que quando o autuado, no mesmo local, realizar atividades regulares e irregulares, o embargo circunscrever-se-á àquelas irregulares, salvo quando houver risco de continuidade infracional ou impossibilidade de dissociação¹¹, só podendo o embargo ser levantado pela autoridade competente para julgar o auto de infração mediante a apresentação, por parte do interessado, de licenças, autorizações ou documentos que certifiquem a legalidade da atividade realizada na área embargada¹².

Ademais, conforme Portaria IBAMA n° 17/2010, a medida cautelar de embargo de obras ou atividades de interesse público, por ato do agente de fiscalização, antes de completada a instrução processual, somente será aplicada quando caracterizado que a sua continuidade representa risco iminente de agravamento de dano para o meio ambiente ou para a saúde pública.

No entanto, tratando-se de obras ou atividades cujo licenciamento ambiental seja de competência do IBAMA, o embargo como medida cautelar somente será efetuado mediante prévia aprovação do Presidente do IBAMA¹³.

Vê-se que o embargo da obra ou atividade não se vincula diretamente à pessoa do autuado, carecendo de julgamento o processo administrativo em que essa sanção ou medida administrativa foi imputada, mesmo com a morte do autuado, como forma de preservação e proteção do meio ambiente.

Nesse sentido, cumpre destacar a Orientação Jurídica Normativa de n° 18/2010, em que se admite a manutenção do embargo, conforme excerto abaixo:

“Caso o IBAMA embargue uma obra por falta de licenciamento ambiental, a emissão de licença em momento posterior não basta para suspender o embargo, havendo necessidade de decisão fundamentada da autoridade competente. Do mesmo modo, a extinção da punibilidade em decorrência do óbito não implica em revogação automática da restrição imposta, devendo a autoridade julgadora manifestar-se expressamente sobre a manutenção ou não dos termos, bem como quanto à destinação de bens apreendidos, se for o caso.

Portanto, em se tratando de medida que objetiva impedir que a continuidade da ação resulte em maiores danos ao meio ambiente, há de ser mantido o embargo/interdição, cabendo à autoridade julgadora elaborar despacho saneador, determinando, se for caso, a lavratura de novo termo de embargo/interdição em face do espólio/herdeiros do falecido.

No caso de obras ilegais/irregulares, sem licença ou em desacordo com a mesma, justifica-se a manutenção do embargo porque as atividades devem ser paralisadas independentemente de quem seja o responsável. E mais, até que haja manifestação da autoridade competente, o descumprimento do embargo por qualquer pessoa enseja a aplicação da multa prevista no art. 79 do Decreto 6514/2008, que varia de dez mil a um milhão de reais, sem prejuízo da ação criminal por desobediência.”

Desse modo, em face da natureza e objetivo do embargo, seja como sanção, seja como medida administrativa, a morte do autuado não resultará na extinção do jus puniendi da Administração Pública, devendo o processo administrativo prosseguir.

2.6. Demolição e Suspensão parcial/total de atividades

A sanção de demolição de obra poderá ser aplicada pela autoridade ambiental quando verificada a construção de obra em área ambientalmente protegida em desacordo com a legislação ambiental; ou quando a obra ou construção realizada não atenda às condicionantes da legislação ambiental e não seja passível de regularização¹⁴. 

A demolição de obra, edificação ou construção não habitada e utilizada diretamente para a infração ambiental dar-se-á excepcionalmente no ato da fiscalização nos casos em que se constatar que a ausência da demolição importa em iminente risco de agravamento do dano ambiental ou de graves riscos à saúde¹⁵.

A suspensão parcial ou total de atividades constitui medida que visa a impedir a continuidade de processos produtivos em desacordo com a legislação ambiental¹⁶.

A imputação de tais sanções, por não se vincular à pessoa do autuado, mas a uma obra ou atividade, não interferirá no andamento e conclusão do processo administrativo, caso haja a morte do infrator ambiental, não resultando, neste caso, na perda de objeto e extinção do direito de punir da Administração Pública.

2.7. Restritiva de direitos

As sanções restritivas de direito aplicáveis às pessoas físicas ou jurídicas são suspensão de registro, licença, permissão ou autorização; cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e proibição de contratar com a administração pública¹⁷.

Esta sanção refere-se diretamente à pessoa do autuado. Assim, com a sua morte a sua aplicação perde o sentido, pois carece de objeto, sendo inevitável a extinção do jus puniedi da Administração Pública.

3. Conclusão

A perda do objeto do processo administrativo que apura o cometimento da infração ambiental com a consequente extinção do direito de punir da Administração Pública vai se operar a depender do tipo de sanção; de sua natureza e objeto; da vinculação da sanção à pessoa do autuado e da necessidade de proteção e preservação do meio ambiente.

As sanções ou medidas administrativas imputada não se transmitem aos herdeiros, enquanto autores da mesma, mas tão-somente pode-se vincular ao patrimônio deixado pelo infrator ambiental falecido.

Diante da morte do autuado no curso do processo administrativo, só haverá a extinção do direito de punir da Administração Pública, em relação à sanção de advertência, restritivas de direito e de multa, caso esta não tenha sido confirmada e incorporada ao patrimônio do infrator ambiental falecido.

Quanto às demais sanções, a Administração Pública deve prosseguir com o julgamento do auto de infração e/ou medida administrativa, adotando-se a providência, se for o caso, de notificação do espólio ou dos herdeiros do falecido, em face da necessária e indispensável proteção e preservação do meio ambiente.