A realização de licitação pela Administração Pública representa a observância aos princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade, moralidade, eficiência e da probidade administrativa, na medida em que se evita favoritismo e propicia a escolha da proposta mais vantajosa. De envergadura constitucional, a matéria restou plasmada no art. 37, inciso XXI na Carta de 1988. Consoante o dispositivo tem-se que:

“Art.37, XXI – ressalvados os caso especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”

                        O legislador infraconstitucional, ao seu turno, com o escopo de minudenciar a matéria, instituiu, por meio da Lei nº 8.666/93, normas gerais para licitação e contratação da administração pública. Nesse sentido, é conveniente reproduzir o disposto no art. 3º, que fixa os objetivos principais do certame público, in verbis:

“Art. 3o  A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010) ”

                        Com efeito, o êxito do processo licitatório e a garantia dos princípios que o regem dependem, e muito, da qualidade do projeto básico desenvolvido pela Administração. É certo que o projeto básico é o substrato de uma obra pública. Isto é, figura entre os elementos de maior importância para a sua execução.

                        A partir de um projeto básico preciso e detalhado evitam-se falhas tanto no procedimento licitatório quanto na própria execução da obra pública, permitindo à Administração Pública a consecução da economicidade (eficiência, eficácia e efetividade).

                        Diante da importância fática do projeto básico, a Lei nº 8.666/93 impôs de forma peremptória a obrigatoriedade de sua existência, sob pena de nulidade do procedimento licitatório e conseqüente responsabilização do agente público. Assim dispõem o § 2º, inciso I e § 6º, do art. 7º:

“ § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

§ 6º A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.”

                        Ademais, a precisão do projeto básico possui íntima relação com a fixação dos quantitativos (itens) e qualitativos, bem como com a estimativa de preços.

                        A propósito, a definição do projeto básico e o seu conteúdo foram determinados pela Lei nº 8.666/93, no seu art. 6º, inciso IX, transcreve-se:

“IX – Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;”

                        Impende destacar, ainda, que o Projeto Básico deve ser analisado de forma sistemática pelo Administrador Público, de modo a aferir a precisão e a completude das suas especificações, e, conseqüentemente, avaliar os quantitativos e os custos unitários de cada item.

                        Nesse diapasão, vem a propósito as ponderações desenvolvidas pelo autor Ary Braga Pacheco Filho, in verbis:

“É fundamental que se atente para o fato de ser o projeto básico o principal indutor do investimento do ponto de vista de obras públicas. Ele é o motor, a força propulsora de uma obra de engenharia. Sem projeto não há obra, embora existam administradores públicos – e não são poucos – que insistem em tentar provar o contrário.

Decorrência do projeto básico, também previstos no art. 7º da Lei de Licitações, surgem o orçamento detalhado em planilhas que expresse a composição de todos os custos unitários da obra ou serviço e a previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes das obras.

Com efeito, como é possível orçar uma obra ou mesmo prever recursos do orçamento público para financiá-la se não existir um projeto adequado que a defina completamente, que a descreva com elementos suficientes para caracterizá-la?

Somente por intermédio de projetos básicos de boa qualidade e, portanto, adequados às necessidades de cada obra, estudados à exaustão, com cautela, dentro de padrões técnicos e em conformidade com as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), poderemos almejar um dia um posto junto à elite das nações que realizam grandes obras públicas com início, meio e fim.” (O Projeto Básico como elemento de responsabilidade na gestão pública. Revista do TCU nº 99, jan/mar 2004)

                        Igualmente, com a propriedade que lhe é peculiar, o professor Marçal Justen Filho aduziu ser necessária não só a existência do projeto básico, mas o seu exame à luz do interesse público e das exigências legais, bem como a sua aprovação expressa, veja-se:

“Nenhuma licitação para obras e serviços pode fazer-se sem projeto básico (ou equivalente, quando o objeto não envolver atividade de engenharia). Mas é insuficiente a mera elaboração do projeto básico. Faz-se necessária sua aprovação, por ato formal e motivado da autoridade competente, a qual deverá avaliá-lo e verificar sua adequação às exigências legais e ao interesse público. A autoridade, ao aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juízo de legalidade e de conveniência adotado. Será competente para aprovar o projeto básico a autoridade competente para determinar a contratação da obra ou do serviço a que tal projeto se refere.” (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, p. 110, 2004). [grifou-se].

                        À vista disso, pode se concluir que o projeto básico, constituído a partir de estudos, avaliações e programações técnicas minuciosas, representa a orientação medular não só à Administração Pública como também ao administrado interessado em participar do certame.

                        Outrossim, a perfeição do projeto básico trará aos futuros contratados a percepção exata das cláusulas contratuais, sobretudo, no que se refere ao objeto contratado, evitando, conseqüentemente, alterações posteriores.

                        A respeito das alterações contratuais, convém tecer algumas considerações à luz da qualidade do projeto básico e do risco que se impõe a economicidade do bem público.

                        É cediço que o contrato administrativo se caracteriza pela presença das denominas cláusulas exorbitantes, dentre as quais se destaca o poder de alteração unilateral do contrato pela Administração. Nesse sentido o art. 58, inciso I, da Lei n. 8.666/93, dispõe que:

Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituídos por esta lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

I – modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;

                        Sobre o assunto, na perspectiva doutrinária, o administrativista Celso Antonio Bandeira de Mello aduz que:

“Em decorrência dos poderes que lhe assistem, a Administração fica autorizada – respeitado o objeto do contrato – a determinar modificações nas prestações devidas pelo contratante em função das necessidades públicas, a acompanhar e fiscalizar continuamente a execução dele, a impor sanções estipuladas quando faltas do obrigado as ensejarem e a rescindir o contrato sponte própria se o interesse público demandar”. (Curso de Direito Administrativo. 13 ed., p. 562).

                        Outrossim, é certo que o manejo de termos aditivos[1] pode se dar, nas hipóteses de alterações quantitativas, por duas razões: a) pela ocorrência de fato superveniente que afeta diretamente o andamento do projeto, ou, apesar de preexistente, era à época impossível de se prever; e, b) por falha no planejamento, isto é, no projeto básico[2].

                        Sabe-se que as alterações contratuais, com expressa previsão no art. 65, da Lei nº 8.666/93, são instrumentos essenciais a escorreita execução do objeto contratado, na medida em permitem ajustes necessários à avença que introduzem elementos novos ou suprimem aqueles desnecessários, de acordo com a imprescindibilidade técnica e do surgimento de tecnologia cuja incidência deva se dar de imediato nos contratos já celebrados. Isto desde que sejam mantidas a vantajosidade para a administração e a isonomia no certame. Vale a transcrição do preceptivo legal:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

§ 1º- O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.

                        O permissivo contido na alínea “a” diz respeito às alterações qualitativas do objeto contratado e incide nas seguintes hipóteses: i) a ocorrência de eventos supervenientes que demonstrem a inadequação da concepção original; ii) modificações derivadas de situações preexistentes, mas desconhecidas pelos interessados, e iii) inovações tecnológicas.

                        A alínea “b” regula expressamente os acréscimos e as supressões quantitativas do objeto, limitadas uns e outras aos percentuais estabelecidos pela própria lei.

                        O Tribunal de Contas da União, ao examinar a alteração contratual, fixou algumas balizas a serem observadas pela Administração Pública, que, diante da pertinência, convêm a sua reprodução:

AC 1755-43/04-P

Portanto, fixadas as possíveis situações de alteração contratual e o modo correto de a Administração proceder ao ajuste, a atuação do gestor passa necessariamente, sob pena de responsabilização perante o TCU, pela adoção das seguintes medidas:

a) exigir que o projeto básico, com os elementos descritivos a ele pertinentes, seja tecnicamente adequado e atualizado, no momento da realização da licitação de obras públicas, conforme prescrevem os arts. 6º, inciso IX, e 7º, ambos da Lei 8.666/93, evitando-se alterações contratuais que o desnaturem ou que sejam motivadas por erros grosseiros, omissões, insuficiências ou obsolescência do projeto básico, o qual deve permitir a correta aferição dos quantitativos de serviços necessários à execução integral da obra;

b) ainda que a licitação seja para contratação de obra no regime de empreitada por preço global, o edital deverá expressamente adotar critério de aceitabilidade de preços unitário e global, como determina o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93;

c) havendo necessidade de celebração de aditivos contratuais, certificar-se de que a alteração contratual não se destina a suprimir a vantagem econômica inicialmente obtida pela Administração (“jogo de planilha”), devendo a revisão ser coerente com o projeto básico;

d) na eventualidade de ter sido celebrado termo aditivo que evidencie a prática do “jogo de planilha”, deverá ser exigida a restauração do desconto percentual ofertado inicialmente pela licitante vencedora, a fim de manter as condições efetivas da proposta e preservar a vantagem do contrato e, se for o caso, anulado o termo aditivo modificador das condições originais;

e) afastada essa hipótese, sendo a alteração tecnicamente justificável, por corresponder a um avanço qualitativo ou quantitativo genuíno em relação ao projeto da obra (art. 65, inciso I, alíneas “a” e “b”, da Lei 8.666/93), e efetuada exclusivamente para atender ao interesse público e não para propiciar ganhos indevidos, tudo amplamente comprovado, se o termo aditivo vier a reduzir ou suprimir o desconto originalmente concedido sobre o orçamento-base, essa circunstância acarretará a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a ser completa e cabalmente confirmada ou refutada pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da empresa contratada;

f) na celebração de aditivos contratuais nos quais são acrescidos os quantitativos de serviços já previstos, os preços unitários devem limitar-se, no máximo, pelo valor de mercado. Caso o valor do contrato seja inferior ao de mercado, prevalece o da avença, consoante prescreve o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93; e

g) na celebração de aditivos contratuais nos quais são acrescidos novos itens de serviços, não previstos no contrato original, os preços unitários devem ser deduzidos dos preços dos itens congêneres previstos no contrato original e das condições licitadas, não se admitindo que, nas suas composições de preço, constem custos elementares de insumos diferentes dos atribuídos aos mesmos insumos em composições preexistentes nem taxas de consumo ou de produtividade em visível desacordo com as especificadas em composições semelhantes, atentando-se para o fato de que o preço de mercado sempre deverá servir de limitante superior. (Grifou-se)

                        É consabido que os termos aditivos aos contratos administrativos, ressalvadas as exceções fruto da imprevisibilidade natural dos fatos, estão intimamente ligados à qualidade do projeto básico desenvolvimento pela Administração Pública.

                        Termos aditivos e projeto básico de qualidade guardam entre si uma relação inversamente proporcional. Isto é, quanto mais falho for o projeto básico maior será o número de termos aditivos para ajustar e aprimorar a execução do objeto contrato.

                        Desse modo, impõe-se à Administração Pública, na fase interna do processo licitatório, o desenvolvimento de medidas com o fito de buscar o adequado detalhamento do objeto.

                        Em outras palavras, deve o Gestor Público providenciar estudos e avaliações técnico-financeiras, levando em conta a necessidade da Administração, a viabilidade técnica, ambiental e orçamentária do objeto.

                        Somente a partir de um planejamento preciso e detalhado do processo de contratação pública é que a Administração Pública garantirá o atendimento de todos os princípios que regem o certame público. Ademais, com tal planejamento evitar-se-á constante aditivação dos contratos, expurgando, via de conseqüência, possível “jogo de planilha”[3], que lança bases em orçamentos mal estimado (com sobrepreços) e quantitativos que não revelam a real necessidade da Administração.

                        Os princípios reitores da licitação pública (reproduzidos no art. 3º, da Lei nº 8.666/93) consubstanciam-se, a bem da verdade, em comandos normativos basilares do Estado Democrático de Direito.

                        O Estado brasileiro, submetido ao império da lei, confeccionada a partir de legítimo processo legislativo, tem por obrigação garantir ao administrado igualdade de chances na contratação pública.

                        Esse tratamento isonômico perpassa pela constituição (delimitação) adequada do objeto a ser adquirido pela Administração Pública.

                        Com efeito, o adequado planejamento permite a clareza das regras do certame e evita falhas que poderão macular não só a competição como também a própria execução do objeto licitado.

                        Destarte, o projeto básico, constituído a partir de um planejamento completo e detalhado, permite a caracterização minuciosa do objeto a ser licitado, garantindo, por conseqüência, o atendimento dos princípios administrativos que regem a licitação pública.

                        Sendo assim, é licito concluir que o projeto básico de qualidade é elemento imprescindível à boa gestão pública, na medida em que confere ao procedimento licitatório parâmetros técnicos e isonômicos de competição e evita a utilização deturpada dos termos aditivos, contribuindo, com isto, para o bom caminhar dos contratos administrativos.

REFERÊNCIA

Celso Antônio Bandeira de Mello - Curso de Direito Administrativo –– Ed. Malheiros, 13ª ed;

Ary Braga Pacheco Filho –– O Projeto Básico como elemento de responsabilidade na Gestão Pública – Revista do TCU nº 99, jan/mar 2004;

Marçal Justen Filho – Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos –, 13ª ed;

Lúcia Valle Figueiredo - Extinção dos Contratos Administrativos, 3ª ed;

Marcus Vinícius Campiteli – Medidas para evitar o Superfaturamento Decorrentes dos ‘Jogos de Planilha’.