Introdução

Os gastos públicos para serem realizados devem passar por uma formalização própria, eis que representam dispêndios arcados pelo Estado em prol de um interesse público, atraindo a corporificação de princípios ímpares, como o princípio da legalidade, da publicidade, da impessoalidade, da indisponibilidade do interesse público e da eficiência.

E é justamente em prol da devida aplicação desses princípios que a liquidação da despesa pública se impõe como uma relevante fase de sua execução, na medida em que serve para aferir o valor a ser desembolsado, a legitimidade de quem recebe e o seu respaldo.

O presente estudo busca pontuar as definições e o embasamento legal sobre a liquidação de despesa pública com foco na distinção entre o rito dos contratos administrativos e dos convênios.  

Da previsão legal sobre liquidação de despesa pública e de sua aplicação aos contratos administrativos

É regra orçamentária salutar aplicada às despesas contraídas pela Administração Pública a necessidade de prévio empenho antes de sua realização, tal qual previsto no art. 60 Lei nº 4.320/1964:

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

Também consta no art. 62[1] da Lei nº 4.320/1964 que o pagamento da despesa pública somente será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação, que é definida, por sua vez, no art. 63, ‘in verbis’:

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Em se tratando de contratos administrativos, tanto a liquidação do empenho quanto o pagamento da despesa dependem do adimplemento prévio da obrigação pelo contratado, tanto que há possibilidade de atualização do valor devido pela Administração Pública contratante referente ao período entre a data do adimplemento da obrigação e do efetivo pagamento, conforme previsto no art. 40, XIV, e no art. 55, III, da Lei nº 8.666/1993[2].

Assim, a realização da despesa nos contratos administrativos observa as seguintes etapas:

(i)        Empenho;

(ii)      Liquidação e

(iii)    Pagamento.

Nesse sentido, é a explicação que colhemos do Portal da Transparência (disponível em http://www.portaltransparencia.gov.br/despesasdiarias/saiba-mais. Acesso em 30 maio 2013), quando trata das fases da despesa:

Entenda as fases da despesa

A execução da despesa orçamentária pública transcorre em três estágios, que conforme previsto na Lei nº 4.320/1964 são: empenho, liquidação e pagamento.

1. Empenho

O empenho representa o primeiro estágio da despesa orçamentária. É registrado no momento da contratação do serviço, aquisição do material ou bem, obra e amortização da dívida.

Segundo o art. 58 da Lei nº 4.320/1964, é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico.

Os empenhos podem ser classificados em:

- Ordinário: tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;

- Estimativo: empenho utilizado para as despesas cujo montante não se pode determinar previamente, tais como serviços de fornecimento de água e energia elétrica, aquisição de combustíveis e lubrificantes e outros; e

- Global: empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de valor determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os compromissos decorrentes de aluguéis.

O Empenho poderá ser reforçado quando o valor empenhado for insuficiente para atender à despesa a ser realizada, e caso o valor do empenho exceda o montante da despesa realizada, o empenho deverá ser anulado parcialmente. Será anulado totalmente quando o objeto do contrato não tiver sido cumprido, ou ainda, no caso de ter sido emitido incorretamente.

Documento contábil envolvido nessa fase: NE (Nota de Empenho).

2. Liquidação

É o segundo estágio da despesa orçamentária. A liquidação da despesa é, normalmente, processada pelas Unidades Executoras ao receberem o objeto do empenho (o material, serviço, bem ou obra).

Conforme previsto no art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem como objetivos: apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância exata a pagar; e a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

A liquidação das despesas com fornecimento ou com serviços prestados terão por base: o contrato, ajuste ou acordo respectivo; a nota de empenho; e os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Principais documentos contábeis envolvidos nessa fase: NS (Nota de Sistema) e NL (Nota de Lançamento).

3. Pagamento

O pagamento da despesa refere-se ao terceiro estágio e será processada pela Unidade Gestora Executora no momento da emissão do documento Ordem Bancária (OB) e documentos relativos a retenções de tributos, quando for o caso.

O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.

A Lei nº 4.320/1964, em seu art. 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga.

Principais documentos contábeis envolvidos nessa fase: OB (Ordem Bancária), DF (Documento de Arrecadação de Receitas Federais - Darf), DR (Documento de Arrecadação Financeira - Dar), GR (Guia de Recolhimento da União) e NL (Nota de Lançamento) em casos específicos.

Considerando a descrição das etapas acima, combinada com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, teremos o pagamento da despesa somente após a sua liquidação, ou seja, somente após verificada: (i) a origem e o objeto do que se deve pagar; (ii) a importância exata a pagar;e (iii) a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

Já nos convênios, o momento de liquidação é diverso. E mais: não temos uma lei específica que regulamente o rito dos convênios, nos moldes da Lei nº 8.666/1993 – que somente lhe é aplicável subsidiariamente -, e tampouco temos uma lei específica que discipline os requisitos para a liquidação das despesas contraídas por este instrumento de ajuste.

Do procedimento previsto para a celebração de convênios

A primeira etapa do processo de convênio é a apresentação, pelo ente federado interessado no repasse da verba federal, de uma proposta de trabalho no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV, na qual conste, entre outras informações, “estimativa dos recursos financeiros, discriminando o repasse a ser realizado pelo concedente ou contratante e a contrapartida prevista para o proponente, especificando o valor de cada parcela e do montante de todos os recursos” (art. 19, III, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011).

Dispõe o art. 20, I, ‘a’, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 que, em caso de aceitação da proposta de trabalho apresentada, “o concedente realizará o pré-empenho, que será vinculado à proposta e só poderá ser alterado por intermédio do SICONV”. Além disso, aceita a proposta de trabalho, o proponente deverá atender às exigências para efetivação do cadastro e incluir o Plano de Trabalho no SICONV (art. 20, I, ‘b’).

O Plano de Trabalho, por sua vez, representa um maior detalhamento da proposta de Trabalho, devendo conter os elementos previstos no art. 25 da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011, quais sejam:

I - justificativa para a celebração do instrumento;

II - descrição completa do objeto a ser executado;

III - descrição das metas a serem atingidas;

IV - definição das etapas ou fases da execução;

V - cronograma de execução do objeto e cronograma de desembolso; e

VI - plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e da contrapartida financeira do proponente, se for o caso.

É condição para a celebração do convênio a aprovação do Plano de Trabalho pelo concedente, conforme disposto no art. 39, II[3], da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011.

Ocorre que, ainda que se considere o Plano de Trabalho como um detalhamento da proposta de Trabalho, aquele instrumento ainda não permite uma exata definição do valor da obra, serviço ou do bem a ser adquirido. Essa definição mais precisa somente virá quando da análise técnica a ser promovida após a apresentação do projeto básico/termo de referência, documentos esses que, nos termos do art. 37 da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011, não precisam ser apresentados como condição para a celebração do convênio. Segundo previsto naquele dispositivo, os referidos documentos devem ser apresentados como condição para a liberação da primeira parcela de recursos, ainda assim, salvo se prevista a transferência de recursos para a elaboração do projeto básico ou do termo de referência, ‘in verbis’:

Art. 37. Nos convênios, o projeto básico ou o termo de referência deverá ser apresentado antes da celebração do instrumento, sendo facultado ao concedente exigi-lo depois, desde que antes da liberação da primeira parcela dos recursos.

§ 1º O projeto básico ou o termo de referência poderá ser dispensado no caso de padronização do objeto, a critério da autoridade competente do concedente, em despacho fundamentado.

§ 2º O projeto básico ou o termo de referência deverá ser apresentado no prazo fixado no instrumento,

prorrogável uma única vez por igual período, a contar da data da celebração, conforme a complexidade do objeto.

§ 3º O prazo de que trata o § 2º não poderá ultrapassar 18 (dezoito) meses, incluída a prorrogação, se houver.

§ 4º O projeto básico ou o termo de referência será apreciado pelo concedente e, se aprovado, ensejará a adequação do Plano de Trabalho.

§ 5º Constatados vícios sanáveis no projeto básico ou no termo de referência, estes serão comunicados ao convenente, que disporá de prazo para saná-los.

§ 6º Caso o projeto básico ou o termo de referência não seja entregue no prazo estabelecido no parágrafo anterior ou receba parecer contrário à sua aprovação, proceder-se-á à extinção do convênio, caso já tenha sido assinado.

§ 5º Caso o projeto básico ou o termo de referência não seja entregue no prazo estabelecido no parágrafo anterior ou receba parecer contrário à sua aprovação, proceder-se-á à extinção do convênio ou contrato de repasse, caso já tenha sido assinado.

§ 6º Quando houver, no Plano de Trabalho, a previsão de transferência de recursos para a elaboração do projeto básico ou do termo de referência, é facultada a liberação do montante correspondente ao custo do serviço.

Também o art. 39, III e IV, c/c § 6º[4], da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 estabelece a possibilidade de apresentação da licença ambiental prévia e da comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel (quando cabíveis) juntamente com o projeto básico.

A prerrogativa de estipulação de cláusula condicionante para apresentação futura do projeto básico/termo de referência acaba atraindo a necessidade de elaboração, no mínimo, de duas manifestações da área técnica durante o decorrer do processo administrativo de convênio:

(i) uma anterior à celebração do convênio que não adentra em uma análise conclusiva de adequação do objeto ao seu valor ou ao cronograma físico-financeiro previsto no Plano de Trabalho, entre outros elementos ali constantes, embora demonstre a adequação do seu objeto às diretrizes institucionais do concedente, contendo manifestação de mérito sobre a ausência ou presença de seu interesse em celebrá-lo (que consiste na aprovação do Plano de Trabalho);

(ii) uma posterior à celebração do convênio e à apresentação, pelo convenente, do projeto básico/termo de referência e dos documentos previstos no art. 39, III e IV, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 (quando cabíveis), que é conclusiva quanto à necessidade ou não de adequação do Plano de Trabalho.

Pela leitura sistemática da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011, mormente de seu art. 37, a liberação da primeira parcela do convênio ficaria condicionada, em regra, não somente à apresentação, mas, também, à aprovação, pelo concedente, do projeto básico/termo de referência e dos documentos previstos no art. 39, III e IV, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 (quando cabíveis).

Assim, embora silente a Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 sobre o momento da liquidação da despesa do convênio, o certo é que, enquanto estágio anterior ao seu pagamento, o referido ato administrativo deveria ocorrer antes da liberação do recurso, que, por sua vez, deve ocorrer nos prazos previstos no cronograma de desembolso, tal qual disposto no seu art. 54, ‘caput’:

Art. 54. A liberação de recursos obedecerá ao cronograma de desembolso previsto no Plano de Trabalho e guardará consonância com as metas e fases ou etapas de execução do objeto do instrumento.

A orientação da Secretaria do Tesouro Nacional, contida no item 3.6 do Capítulo 020000, Seção 020300, Assunto 020317, do Manual SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, aprovado pela Portaria nº 833, de 16 de dezembro de 2011, da Secretaria do Tesouro Nacional^[5], é, de fato, no sentido de que a liquidação venha antes da liberação do recurso, orientação essa que, embora seja naquele item específica para inscrição de empenhos em restos a pagar como processados, poderia ser aplicada também quando a sua liquidação ocorra em momento diverso:

3.6 - As despesas que estão nos estágios de empenho ou de liquidação, relativas a transferências, poderão ser inscritas em Restos a Pagar, observadas as condições abaixo:

3.6.1 - Quando o convênio ou similar esteja dentro do prazo de vigência;

3.6.2 - Exista a garantia da liberação dos recursos financeiros por parte do concedente;

3.6.3 – A execução da despesa tenha sido iniciada, nos termos do §4º, art. 68 do Decreto 93.872/86.

3.6.4 – A despesa tenha sido liquidada, com base na conclusão da análise técnica do objeto pactuado, em conformidade com a documentação que suportou o instrumento e, consequentemente, a comunicação de sua aprovação ao convenente;

3.6.5 - O cronograma de desembolso preveja parcelas financeiras não liberadas até o encerramento do exercício. (grifamos)

Sobre a orientação acima, é preciso diferenciar a liquidação do empenho da garantia de liberação do recurso. Isso porque, quando se trata do procedimento administrativo referente a convênio, a liberação do recurso fica condicionada não somente à aprovação do projeto básico/termo de referência e dos documentos previstos no art. 39, III e IV, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 (quando cabíveis), mas, também, ao cumprimento dos demais requisitos previstos no art. 55 da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011:

Art. 55. Para recebimento de cada parcela dos recursos, o convenente deverá:

I - comprovar o cumprimento da contrapartida pactuada que, se financeira, deverá ser depositada na conta bancária específica do instrumento em conformidade com os prazos estabelecidos no cronograma de desembolso, ou depositada na Conta Única do Tesouro Nacional, na hipótese do convênio ou contrato de repasse ser executado por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI;

II - atender às exigências para contratação e pagamento previstas nos arts. 56 a 64 desta Portaria; e

III - estar em situação regular com a execução do Plano de Trabalho.

Na interpretação sistemática da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 juntamente com as normas orçamentárias aplicáveis, é possível concluir que a liquidação do empenho fica condicionada à aprovação do projeto básico/termo de referência e dos documentos previstos no art. 39, III e IV, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 (quando cabíveis), sem prejuízo da necessidade de observar os demais requisitos previstos no art. 55 da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 para a liberação do recurso.

Outrossim, a abertura do procedimento licitatório para início de execução do objeto do convênio fica condicionada, em regra, à aprovação do projeto básico/termo de referência, nos termos dos arts. 35 e 36[6] da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011.

Dessarte, no procedimento de convênio, podemos vislumbrar, em regra, as seguintes etapas:

(i)         aprovação do projeto básico/termo de referência e dos documentos previstos no art. 39, III e IV, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 (quando cabíveis);

(ii)       liquidação do empenho;

(iii)     abertura do procedimento licitatório pelo convenente (quando se tratar de execução indireta);

(iv)     liberação do recurso após o cumprimento dos demais requisitos previstos no art. 55 da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011, observando-se o cronograma físico financeiro;

(v)       início de execução do objeto, também observando-se o cronograma físico-financeiro.

Assim, não é possível aplicar ‘in totum’ aos processos de convênios os requisitos para liquidação previstos no art. 63 da Lei 4.320/1964, principalmente aquele disposto em seu § 2º, III, haja vista que, em se tratando de convênio, não é possível analisar os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço antes da liberação de sua primeira parcela.

Conclusão 

Pelo exposto, podemos concluir que, enquanto o rito dos contratos administrativos se encaixa perfeitamente nos requisitos para liquidação da despesa pública previstos no art. 63 da Lei nº 4.320/1964, o rito dos convênios segue uma regulamentação própria prevista na Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011, que afasta a aplicação ‘in totum’ dos requisitos previstos naquele dispositivo.

Em se tratando de convênios, a liquidação da despesa pública deverá ser feita após a aprovação do projeto básico/ termo de referência e dos documentos constantes no art. 39, III e IV, da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011 (quando cabíveis), ficando a liberação de recurso condicionada à liquidação do empenho e ao cumprimento dos demais requisitos previstos no art. 55 da Portaria Interministerial CGU/MPOG/MF nº 507/2011.