Introdução

Questão relevante que sempre vem à tona se refere a qual órgão ou entidade seria competente para promover o licenciamento ambiental, sobretudo em razão de ter sido prevista essa atividade administrativa como competência comum de todos os entes federados, nos termos do art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição Federal de 1988, ‘in verbis’:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

Enquanto não vigente a lei complementar prevista no art. 23, parágrafo único[1], da Constituição Federal de 1988, que teria por objeto fixar normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a praxe administrativa muitas vezes nos levava a situações de conflito positivo ou negativo de competência.

O escopo deste artigo é analisar como ficou a situação após a edição da Lei Complementar nº 140/2011, com foco na competência federal para o licenciamento ambiental, buscando definir, ainda, qual entidade seria competente para promover esse licenciamento em nome da União.

Competência para licenciamento ambiental federal antes e após a edição da Lei Complementar nº 140/2011

O art. 10 da Lei nº 6.938/1981, recepcionado pela Constituição Federal de 1988, estabelecia, antes de sua alteração pela Lei Complementar nº 140/2011, que a competência para licenciamento ambiental seria exercida pelo órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo:

Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.   (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) 

§ 1º - Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local de grande circulação.

§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, o licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação do IBAMA. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) 

§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e o IBAMA, esta em caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emissões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados no licenciamento concedido. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) 

§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.   (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)     

Estabelecia, ainda, que:

(i)                nas situações previstas em resolução do CONAMA o licenciamento poderia depender de homologação do IBAMA;

(ii)              a competência principal (e não supletiva) passaria a ser do IBAMA no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.

A questão tomou outros contornos com a edição da Lei Complementar nº 140/2011, que “fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981”.

Conforme previsto no art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011, são ações administrativas da União a promoção do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:

a)      localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; 

b)      localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; 

c)      localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; 

d)     localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

e)      localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; 

f)       de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; 

g)      destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou 

h)      que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento; 

Em se tratando de Áreas de Proteção Ambiental – APAs, está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 140/2011:

Art. 12.  Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs). 

Parágrafo único.  A definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h” do inciso XIV do art. 7º, no inciso XIV do art. 8º e na alínea “a” do inciso XIV do art. 9º. 

Outro regramento relevante se refere ao art. 13, caput e § 1º, da Lei Complementar nº 140/2011, que trata da outorga de licenciamento ou autorização ambiental por um único ente federativo, sem prejuízo da manifestação de outro ente federativo interessado de maneira não vinculante:

Art. 13.  Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. 

§ 1º  Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental. 

Assim, não subsiste mais redação semelhante àquela que se encontrava prevista no § 2º do art. 10 da Lei nº 6.938/1981 (expressamente revogado pela Lei Complementar nº 140/2011), que estabelecia que o licenciamento ambiental dependeria de homologação do IBAMA nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA.

Ou seja: pela atual Lei Complementar nº 140/2011, já ficaria descartada, de plano, a hipótese de anuência prévia de um ente federal em relação a licenciamento promovido por outro ente federado que tivesse por fundamento Resolução do CONAMA.

Também ficou esclarecido que competirá a cada ente federado exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, lhe for cometida, conforme disposto nos arts. 7º, XIII, 8º, XIII, e 9º, XIII, daquela Lei Complementar:

Art. 7º  São ações administrativas da União: 

XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União; 

Art. 8º  São ações administrativas dos Estados: 

XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados; 

Art. 9º  São ações administrativas dos Municípios: 

XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município; 

Por fim, as competências administrativas de caráter supletivo e subsidiário estão atualmente definidas nos arts. 15 e 16 da Lei Complementar nº 140/2011, que tratam, respectivamente, de competência para licenciamento/autorização ambiental e de competência para outras ações administrativas subsidiárias consistentes em apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, ‘in verbis’:

Art. 15.  Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses: 

I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação; 

II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e 

III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos. 

Art. 16.  A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação.

Parágrafo único.  A ação subsidiária deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição nos termos desta Lei Complementar. 

Pela análise dos dispositivos acima mencionados, podemos concluir que, atualmente, a competência originária da União é aquela prevista art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011, que engloba, a título exemplificativo, atividades localizadas em unidade de conservação instituída pela União ou “que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento”. No mais, a competência supletiva para o licenciamento ou autorização ambiental deverá ser exercida conforme o art. 15 da Lei Complementar nº 140/2011.

Não háprevisão de que um licenciamento ambiental promovido por um ente federado deva ficar condicionado à anuência prévia ou à homologação de órgão ou entidade de ente federado diverso. Pelo contrário: o art. 13 da Lei Complementar nº 140/2011 visa justamente simplificar o processo administrativo de licenciamento ao vinculá-lo unicamente à manifestação de vontade do ente federativo originariamente ou supletivamente competente para a sua outorga, sem prejuízo da possibilidade de emissão de manifestação não vinculante de ente federativo diverso.

Autarquia competente para o licenciamento ambiental federal

Definida em que situação o licenciamento ambiental seria de competência da União, enquanto ente federado, caberia analisar qual autarquia federal teria competência para promover o licenciamento ambiental, nas hipóteses previstas no art. 7º, XIV, e no art. 15 da Lei Complementar nº 140/2011.

Da leitura da Lei nº 7.735/1989, que cria o IBAMA,e do Decreto nº 6.099/2077, que aprovou a sua Estrutura Regimental,resta clara a sua competência para o licenciamento de âmbito federal, ainda que se trate de empreendimento localizado em unidade de conservação ou em zona de amortecimento:

Lei nº 7.735/1989

Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007) 

I - exercer o poder de polícia ambiental; (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007) 

II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007) 

III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007) 

Anexo I ao Decreto nº 6.099/2007

Art. 1º  O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, entidade autárquica de regime especial, com autonomia administrativa e financeira, dotada de personalidade jurídica de direito público, com sede em Brasília, Distrito Federal, e jurisdição em todo o território nacional, criada pela Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, vincula-se ao Ministério do Meio Ambiente, e tem como finalidades:

I - exercer o poder de polícia ambiental de âmbito federal;

III - executar as ações supletivas da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. 

Art. 2º  No cumprimento de suas finalidades e ressalvadas as competências das demais entidades que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, cabe ao IBAMA, de acordo com as diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio Ambiente, desenvolver as seguintes ações federais:

IV - licenciamento ambiental de atividades, empreendimentos, produtos e processos considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como daqueles capazes de causar degradação ambiental, nos termos da legislação em vigor;

VIII - disciplinamento, cadastramento, licenciamento, monitoramento e fiscalização dos usos e acessos aos recursos ambientais, florísticos e faunísticos;

Art. 14.  À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, controlar, supervisionar, normatizar, monitorar, executar e orientar a execução das ações referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de competência federal. 

Decerto, conforme se depreende dos dispositivos acima transcritos, tanto a Lei nº 7.735/1989 quanto o Decreto nº 6.099/2077 não diferenciam a competência do IBAMA para o licenciamento de âmbito federal entre aqueles referentes a empreendimentos localizados em unidades de conservação ou em demais áreas.

Também não encontramos nas competências definidas para o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO a atividade de promover diretamente o licenciamento ambiental, mas, tão-somente, a previsão de autorização ao órgão ambiental competente para a concessão de licenciamento de que trata o art. 36, § 3º, da Lei nº 9.985/2000[2], nos termos do art. 2º, XII, do Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011[3]:

Lei nº 9.985/2000

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.(Regulamento) 

§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.

Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011

Art. 2º No cumprimento de suas finalidades, e ressalvadas as competências das demais entidades que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, cabe ao Instituto Chico Mendes, de acordo com as diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio Ambiente, desenvolver as seguintes ações em nível federal:

XII - autorizar o órgão ambiental competente a conceder licenciamento de atividades de significativo impacto ambiental que afetem unidades de conservação sob sua administração e suas zonas de amortecimento, nos termos do § 3o do art. 36 da Lei no 9.985, de 18 de junho de 2000.

Não há que se entender conflitante a autorização prevista no art. 2º, XII, do Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011 com o disposto no art. 13 da Lei Complementar nº 140/2011, tendo em vista que a autorização em tela seria no tocante a licenciamento de atividades de “significativo impacto ambiental que afetem unidades de conservação sob sua administração e suas zonas de amortecimento”, atividades essas inseridas no âmbito de licenciamento federal, conforme art. 7º, XIV, ‘d’, daquela Lei Complementar.

Ou seja: não se trata aqui de submeter um licenciamento ambiental a cargo de um ente federado à prévia anuência de ente federado diverso, mas sim de compartilhar o poder decisório acerca da autorização do exercício da atividade entre duas autarquias da esfera de um mesmo ente federado, quais sejam IBAMA e ICMBIO.

Conclusão

Pelo exposto, podemos afirmar que, atualmente, a competência para licenciamento ambiental está prevista de forma mais clara na Lei Complementar nº 140/2011, buscando-se evitar situações de conflitos positivos ou negativos entre os entes federados no exercício dessa atividade administrativa.

Pelas regras atuais previstas na Lei Complementar nº 140/2011, concluímos que:

(i)                 a outorga de licenciamento ou autorização ambiental será da competência de um único ente federativo, sem prejuízo da manifestação de outro ente federativo interessado de maneira não vinculante;

(ii)               competirá a cada ente federado exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar ambientalmente lhe for cometida;

(iii)             a competência originária da União é aquela prevista art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011;

(iv)             há, no entanto, previsão de competências administrativas de caráter supletivo e subsidiário, definidas nos arts. 15 e 16 da Lei Complementar nº 140/2011, que tratam, respectivamente, de competência para licenciamento/autorização ambiental e de competência para outras ações administrativas subsidiárias consistentes em apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro;

(v)               o licenciamento ambiental federal, nas hipóteses previstas no art. 7º, XIV, e no art. 15 da Lei Complementar nº 140/2011, compete ao IBAMA, devendo haver prévia autorização do ICMBIO quando se tratar da situação prevista no art. 2º, XII, do Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011, c/c art. 36, § 3º, da Lei nº 9.985/2000.