Introdução

                        O presente trabalho tem por objetivo realizar uma breve análise acerca da estrutura administrativa do Estado brasileiro, em especial no que diz respeito ao regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista, entidades integrantes da administração indireta.

                        Analisar-se-á, ainda, em linhas gerais, o recente posicionamento do Supremo Tribunal Federal segundo o qual os servidores de empresas públicas e sociedades de economia mista, admitidos por concurso público, não gozam da estabilidade preconizada no art. 41 da Constituição, mas sua demissão deve ser sempre motivada.

A Organização Administrativa do Estado

                        Clássica é a lição doutrinária que divide a administração pública em dois sentidos. No sentido objetivo, exprime a ideia de atividade, tarefa, ação, enfim a própria função administrativa, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcançar. No sentido subjetivo, ao contrário, a expressão significa o universo de órgãos e pessoas que desempenham a mesma função[1].

                        Entendida, portanto, como o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas, a administração pública pode atuar de forma centralizada ou descentralizada.

                        A atuação centralizada é aquela desempenhada diretamente pelas pessoas políticas que compõem o sistema federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), por meio de seus órgãos internos e respectivos servidores públicos. Aqui surge a noção de Administração Direta.

                        Por outro lado, atuando de maneira descentralizada, as referidas pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) transferem a titularidade ou a mera execução de algumas tarefas de seu interesse a outras pessoas jurídicas. Quando essa delegação é feita por contrato ou ato administrativo, aparecem os concessionários e os permissionários de serviços públicos. Quando é a lei que cria as entidades, surge a Administração Indireta[2].

                        O Decreto-lei n. 200/67[3], em seu artigo 4º, II, elenca as entidades, dotadas de personalidade jurídica própria, que compõem a Administração Indireta. Vejamos:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

(...)

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas. 

                        Ao passo que as autarquias possuem personalidade jurídica de direito público, sendo criadas para desempenhar funções próprias e típicas do Estado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica de direito privado, delas se valendo o Estado para executar atividades de seu interesse (serviços e atividades de caráter econômico) com maior flexibilidade, sem as amarras burocráticas inerentes às pessoas de direito público.

                        Feito esse resumido panorama, passamos à análise de alguns aspectos específicos do regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista.

O regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista

                        Celso Antônio Bandeira de Melo[4], se referindo às empresas públicas e às sociedade de economia mista, leciona que:

“Através destes sujeitos auxiliares o Estado realiza cometimentos de dupla natureza: a) explora atividades econômicas que, em princípio competem às empresas privadas e apenas suplementarmente, por razões de subida importância, é que o Estado pode vir a ser chamado a protagoniza-las (art. 173 da Constituição); b) presta serviços públicos ou coordena a execução de obras públicas, que, tal como as mencionadas, são atividades induvidosamente pertinentes à esfera peculiar do Estado”.[original sem grifo]

                        Em decorrência da mencionada dupla possibilidade de atuação, referidas pessoas (empresas públicas e sociedades de economia mista) nem estão sujeitas inteiramente ao regime de direito privado, nem inteiramente ao de direito público.

                        Em verdade, costuma-se dizer que seu regime tem certa natureza híbrida, pois sofrem o influxo de normas de direito privado em alguns setores (exploração de atividade econômica) e de normas de direito público em outros desse setores (prestação de serviços públicos)[5].

                        Aqui é necessário fazer uma observação acerca da Empresa de Correios e Telégrafos – ECT. Não obstante tratar-se de empresa pública – personalidade jurídica de direito privado, portanto –por desempenhar serviços públicos da União em regime de exclusividade, à ECT é dispensado o tratamento de Fazenda Pública, gozando, assim, de privilégios típicos das entidades de direito público, como imunidade tributária (STF, ACO 765 QO) e submissão ao regime de precatórios (STF, RE 220.906).

Despedida de empregado de empresa pública e sociedade de economia mista. Necessidade de motivação.

                        No que diz respeito ao pessoal das empresas públicas e das sociedades de economia mista, submetem-se ao regime trabalhista comum, com vínculo jurídico de natureza contratual, com aplicação das disposições constantes da Consolidação das Leis do Trabalho.

                        Isso por força do disposto no artigo 173, § 1º, II, da Constituição Federal[6], que estabelece o seguinte:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

(...)

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

(...) 

                        Assim, para esses empregados não incidem as regras protetivas especiais dos servidores públicos, como, por exemplo, a estabilidade estatutária. Sendo contratual o regime, os litígios entre os empregados e as entidades, decorrentes das relações de trabalho, serão processados e julgados na Justiça do Trabalho, como estabelece o art. 114 da Constituição Federal[7].

                        No entanto, mesmo estando sujeitas ao regime próprio das empresas privadas no que concerne aos direitos e obrigações trabalhistas, o regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista sofre influxos de princípios ou regras de Direito Público, como no que diz respeito à limitação da remuneração dos agentes de tais pessoas (teto remuneratório) e exigência de aprovação em concurso público para admissão[8].

                        Aqui surge a seguinte indagação: a dispensa do pessoal de tais empresas estatais submetem-se as regras privadas (legislação trabalhista), tal como previsto no art. 173, § 1º, II, da CF, ou, assim como na contratação, também há aplicação de normas publicísticas?

                        Para responder tal questionamento, vejamos o posicionamento de nossos tribunais.

                        O Tribunal Superior do Trabalho, em 20.06.2001, por meio da Subseção de Dissídios Individuais 1, editou a Orientação Jurisprudencial n. 247[9], que, em sua redação original estabelecia:

247. Servidor público. Celetista concursado. Despedida imotivada. Empresa pública ou sociedade de economia mista. Possibilidade.

                        No mesmo sentido, julgados do Supremo Tribunal Federal[10] admitiam a possibilidade de aplicação de normas de dispensa trabalhista – em especial a dispensa imotivada – aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista. Vejamos:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSOS TRABALHISTAS. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMPREGADA DE EMPRESA PÚBLICA. DISPENSA IMOTIVADA. POSSIBILIDADE. I - A jurisprudência da Corte é a de que o debate acerca dos pressupostos de admissibilidade dos recursos trabalhistas torna inviável o recurso extraordinário, por envolver questões de caráter infraconstitucional. II - Esta Corte já firmou entendimento no sentido de que não viola o disposto no art. 37, caput e II, da Constituição Federal, a aplicação de normas de dispensa trabalhista aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista. III - Inexistência de novos argumentos capazes de afastar as razões expendidas na decisão atacada. IV - Agravo regimental improvido.

(AI 606603 AgR, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 24/04/2007, DJe-018 DIVULG 17-05-2007 PUBLIC 18-05-2007 DJ 18-05-2007 PP-00074 EMENT VOL-02276-33 PP-06914)

                        Contudo, houve mudança parcial de entendimento no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho. Isso porque, em 13.11.2007, foi alterada a redação da Orientação Jurisprudencial n. 247 da SDI-1[11] acima mencionada, passando-se a exigir, apenas para os empregados da Empresa de Correios e Telégrafos – ECT, a motivação do ato de despedida. Eis o teor do enunciado:

OJ-SDI1-247 SERVIDOR PÚBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA IMOTIVADA. EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE (alterada – Res. nº 143/2007) - DJ 13.11.2007

I - A despedida de empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso público, independe de ato motivado para sua validade;

II - A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) está condicionada à motivação, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado à Fazenda Pública em relação à imunidade tributária e à execução por precatório, além das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais.  

                        Percebe-se que a mudança de entendimento operada no âmbito da Justiça do Trabalho, para exigir a motivação para dispensa de empregados admitidos pela Empresa de Correios e Telégrafos – ECT, não deixa de ser uma consequência do tratamento de Fazenda Pública dispensado à ECT pelo Supremo Tribunal Federal, conforme exposto anteriormente.

                        Para finalizar esse breve apanhado histórico dos posicionamentos jurisprudenciais acerca do tema em discussão, cumpre mencionar a recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária do dia 20.03.2013, nos autos do RE 589.998/PI[12].

                        Na ocasião, o Plenário do STF, por maioria, concluiu que os servidores de empresas públicas e sociedades de economia mista, admitidos por concurso público, não gozam da estabilidade preconizada no art. 41da CF, mas sua demissão deve ser sempre motivada.

                        Considerando que o acórdão ainda não foi publicado, vejamos os principais pontos do julgamento, sintetizados no Informativo n. 699 do Supremo Tribunal Federal[13]:

No mérito, prevaleceu o voto do Min. Ricardo Lewandowski, relator. (...). Asseverou, em passo seguinte, que o dever de motivar o ato de despedida de empregados estatais, admitidos por concurso, aplicar-se-ia não apenas à ECT, mas a todas as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestariam serviços públicos, em razão de não estarem alcançadas pelas disposições do art. 173, § 1º, da CF, na linha de precedentes do Tribunal.

Observou que, embora a rigor, as denominadas empresas estatais ostentassem natureza jurídica de direito privado, elas se submeteriam a regime híbrido, ou seja, sujeitar-se-iam a um conjunto de limitações que teriam por escopo a realização do interesse público. Assim, no caso dessas entidades, dar-se-ia derrogação parcial das normas de direito privado em favor de certas regras de direito público. (...). Rejeitou, por conseguinte, a assertiva de ser integralmente aplicável aos empregados da recorrente o regime celetista no que diz respeito à demissão.

Afirmou que o objetivo maior da admissão de empregados das estatais por meio de certame público seria garantir a primazia dos princípios da isonomia e da impessoalidade, a impedir escolhas de índole pessoal ou de caráter puramente subjetivo no processo de contratação. Ponderou que a motivação do ato de dispensa, na mesma linha de argumentação, teria por objetivo resguardar o empregado de eventual quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir, razão pela qual se imporia, na situação, que a despedida fosse não só motivada, mas também precedida de procedimento formal, assegurado ao empregado o direito ao contraditório e à ampla defesa. Rejeitou, ainda, o argumento de que se estaria a conferir a esses empregados a estabilidade prevista no art. 41 da CF, haja vista que a garantia não alcançaria os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos de orientação já fixada pelo Supremo, que teria ressalvado, apenas, a situação dos empregados públicos aprovados em concurso público antes da EC 19/98.

Aduziu que o paralelismo entre os procedimentos para a admissão e o desligamento dos empregados públicos estaria, da mesma forma, indissociavelmente ligado à observância do princípio da razoabilidade, porquanto não se vedaria aos agentes do Estado apenas a prática de arbitrariedades, contudo se imporia ademais o dever de agir com ponderação, decidir com justiça e, sobretudo, atuar com racionalidade. Assim, a obrigação de motivar os atos decorreria não só das razões acima explicitadas como também, e especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais — integral, majoritária ou mesmo parcialmente — pertencer ao Estado, isto é, a todos os cidadãos. (...). Salientou que, na hipótese de motivação dos atos demissórios das estatais, não se estaria a falar de uma justificativa qualquer, simplesmente pro forma, mas de uma que deixasse clara tanto sua legalidade extrínseca quanto sua validade material intrínseca, sempre à luz do ordenamento legal em vigor. Destarte, sublinhou não se haver de confundir a garantia da estabilidade com o dever de motivar os atos de dispensa, nem de imaginar que, com isso, os empregados teriam “dupla garantia” contra a dispensa imotivada, visto que, concretizada a demissão, eles teriam direito, apenas, às verbas rescisórias previstas na legislação trabalhista.

Ao frisar a equiparação da demissão a ato administrativo, repeliu a alegação de que a dispensa praticada pela ECT prescindiria de motivação, por configurar ato inteiramente discricionário e não vinculado, e que a empresa teria plena liberdade de escolha no que se refere ao seu conteúdo, destinatário, modo de realização e, ainda, à sua conveniência e oportunidade. Justificou que a natureza vinculada ou discricionária do ato administrativo seria irrelevante para a obrigatoriedade da motivação da decisão. Além disso, o que configuraria a exigibilidade da motivação no caso concreto não seria a discussão sobre o espaço para o emprego de juízo de oportunidade pela Administração, mas o conteúdo da decisão e os valores que ela envolveria. Por fim, reiterou que o entendimento ora exposto decorreria da aplicação, à espécie, dos princípios inscritos no art. 37 da CF, notadamente os relativos à impessoalidade e isonomia, cujo escopo seria o de evitar o favorecimento e a perseguição de empregados públicos, seja em sua contratação, seja em seu desligamento.[original sem grifo] 

                        Como se percebe, o entendimento esposado pelo STF representa significativo avanço no trato do tema.

                        Primeiro, porque exige a motivação para despedida de empregados públicos, admitidos por concurso público, não apenas para a ECT – que já possuía tratamento de Fazenda Pública – mas a todas as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos.

                        Segundo, porque, de certa forma, equipara a dispensa dos referidos empregados a um ato administrativo, não bastando uma justificativa qualquer, simplesmente pro forma, para estar configurada a motivação da despedida. A legitimidade da decisão de dispensa teria como pressuposto a possibilidade de que seus destinatários as compreendessem e de que pudessem, caso quisessem, contestá-las, tal como ocorre no âmbito do processo administrativo propriamente dito.

                        Em conclusão, registre-se que o posicionamento do Excelso vai ao encontro da mais abalizada doutrina administrativista, a exemplo dos ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello[14]:

“Assim como não é livre a admissão de pessoal, também não se pode admitir que os dirigentes da pessoa tenham o poder de desligar seus empregados com a mesma liberdade com que o faria o dirigente de uma empresa particular. É preciso que haja uma razão prestante para fazê-lo, não se admitindo caprichos pessoais, vinganças ou quaisquer decisões movidas por mero subjetivismo e, muito menos, por sectarismo político ou partidário.

(...)

Logo, para despedir um empregado é preciso que tenha havido um processo regular, com direito à defesa, para apuração da falta cometida ou de sua inadequação às atividades que lhe concernem.Desligamento efetuado fora das condições indicadas é nulo. O empregado, se necessário, recorrerá às vias judiciais trabalhistas, devendo-lhe ser reconhecido o direito à reintegração, e não meramente à compensação indenizatória por despedida injusta”. 

Referências