RESUMO: O presente artigo aborda noções gerais sobre o patrimônio imobiliário do Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS), gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), na forma do art. 68, §2º, da Lei Complementar n.º 101/2000.

PALAVRAS-CHAVE: Seguridade Social; Previdência Social; Princípio da tríplice forma de custeio; Patrimônio imobiliário do Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS); Art. 68 da Lei Complementar n.º 101/2000.

SUMÁRIO: 1 Aspectos Gerais; 2 Formação; 3 Destinação; 4 Regime Jurídico; 5 Gestão; 5.1 Uso; 5.1.1 Locação; 5.1.2 Cessão e instrumentos congêneres; 6 Afetação e Desafetação; 7 Alienação; 7.1 Competência Normativa; 7.2 Venda; 7.3 Permuta; 7.4 Doação; 8 Aquisição; 9 Considerações Finais.

1 ASPECTOS GERAIS

A Seguridade Social possui especial destaque no ordenamento jurídico pátrio, tanto no contexto constitucional como no infraconstitucional, especialmente pela presença de dispositivos que regulam o seu funcionamento e a sua estrutura de proteção social no país.

Dentre os princípios constitucionais da Seguridade Social, nem todos são aplicáveis aos seus três ramos: saúde, previdência social e assistência social. Alguns podem melhor se adequar a uma determinada área, como é o caso da tríplice forma de custeio, que se aplica somente à Previdência Social, pois é o único ramo da seguridade em que a contribuição é indispensável. 

Entre os princípios constitucionais que a Carta Magna define como objetivos que devem ser observados pelo Poder Público na organização do sistema, ele está consagrado desde a Constituição de 1934, dispondo que a seguridade social seja financiada por toda sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes do Governo, das empresas e dos trabalhadores.

É dentro dessa ótica que o patrimônio imobiliário do Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS) merece ser compreendido, devendo a sua gestão guardar sintonia com os interesses fins da Previdência Social, assegurando que as receitas obtidas a partir da alienação dos imóveis dominicais do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) sejam destinadas ao pagamento dos benefícios previdenciários, na forma do art. 250 da Constituição Federal[1].

2 FORMAÇÃO

De acordo com o Decreto-Lei nº 72/1966, os Institutos de Aposentadoria e Pensões, existentes à época, foram unificados sob a denominação de Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), incorporando-se os respectivos bens, direitos e obrigações ao seu patrimônio.

A partir da instituição do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), por meio da Lei n.º 6.439/1977, com a extinção do FUNRURAL e IPASE e a criação do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS) e do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), determinou-se uma redistribuição patrimonial entre as entidades então existentes, de acordo com a natureza da atividade desempenhada à época sobre o imóvel, por exemplo: concessão de benefícios (INPS), prestação de assistência médica (INAMPS), arrecadação e fiscalização (IAPAS).

Por fim, com a fusão do IAPAS e do INPS determinada pela Lei n.º 8.029/1990, originou-se INSS, incorporando-se os bens dos referidos entes ao patrimônio dessa autarquia previdenciária.

3 DESTINAÇÃO

Considerando a classificação doutrinária existente sobre os bens públicos, para a situação peculiar do patrimônio imobiliário do INSS, vale destacar os bens de uso especial e os bens dominicais, cujos conceitos foram transpostos para a Lei n.º 9.702/1998.

Ao dispor sobre a alienação dos bens imóveis de propriedade do INSS, a citada lei estabeleceu como bens de uso especial os imóveis residenciais destinados à ocupação por servidores, também denominados de funcionais, e aqueles que, por suas características e localização, sejam declarados como indispensáveis às suas atividades institucionais, enquadrados tecnicamente como operacionais[2].

Incluem-se, ainda, nessa categoria, os demais bens imóveis que, embora estejam desocupados ou sendo regularmente utilizados por outros órgãos e entidades da Administração Pública, destinam-se à instalação futura de serviços públicos, integrando o acervo da denominada “reserva técnica”.

Residualmente, a referida lei enquadrou como bens dominicais aqueles considerados desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais, sendo passíveis de alienação.

Tais bens, no entanto, apesar de estarem desvinculados das atividades operacionais do INSS, permanecem afetados à finalidade constitucional de compor o FRGPS, nos termos do art. 68 da Lei Complementar n.º 101/2000:

 Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

§ 1^o O Fundo será constituído de:

I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;

II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei;

III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição;

IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social;

V - resultado da aplicação financeira de seus ativos;

VI - recursos provenientes do orçamento da União.

§ 2^o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei.

Antes mesmo da referida Lei Complementar, o artigo 61 da Lei n.º 8.212/1991 (Lei de Custeio da Seguridade Social) já estabelecia que: 

Art. 61. As receitas provenientes da cobrança de débitos dos Estados e Municípios e da alienação, arrendamento ou locação de bens móveis ou imóveis pertencentes ao patrimônio do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, deverão constituir reserva técnica, de longo prazo, que garantirá o seguro social estabelecido no Plano de Benefícios da Previdência Social. 

4 REGIME JURÍDICO

As aludidas categorias de bens públicos sujeitam-se a idêntico regime jurídico público, ou seja, as mesmas características dos bens de uso especial alcançam os bens dominicais, quais sejam, a alienação condicionada, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a impossibilidade de oneração. 

Admite-se, no entanto, a possibilidade de os bens dominicais servirem de estruturas de direito privado, não implicando, porém, em afastamento ou derrogação das normas públicas pertinentes a esses mesmos bens.

Isso importa afirmar que, apesar de sujeito a alguma estrutura de direito privado, na hipótese, por exemplo, de um bem público ser objeto de contrato de locação, não serão afastadas as normas do regime jurídico público.

5 GESTÃO

O poder de gestão dos bens públicos confere ao administrador o dever de zelar por meio de ações que tenham por objetivo a sua conservação, ou que visem a impedir sua deterioração ou, ainda, que os protejam contra investida de terceiros.

Tratando-se, todavia, de bem dominical, a administração a cargo do INSS deve ser pautada pela Lei n.º 9.702/1998, que dispõe sobre a alienação dos imóveis de sua propriedade considerados desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais.

Em razão disso, a partir da vigência da citada lei, a utilização desses bens sofreu regulamentação mais restritiva, vedando-se o seu uso, a qualquer título, com o único propósito de priorizar a venda do acervo patrimonial ocioso[3].

Tal proibição deve ser entendida em sentido amplo - autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso e cessão de uso –, incluindo-se também a locação, a qual será, excepcionalmente, admitida quando a venda não puder ser realizada. E ainda assim o seu prazo de vigência deverá ser compatível com o necessário para que os empecilhos sejam sanados.

Registre-se que a referida restrição não se aplica aos bens de uso especial, como, por exemplo, os imóveis residenciais destinados à ocupação de servidores, bem assim aqueles que, por suas características e localização, sejam declarados como relacionados aos objetivos institucionais do INSS.

5.1 USO  

Os bens públicos, em princípio, podem ser utilizados pela pessoa jurídica de direito público a que pertencem, independentemente de se tratarem de uso comum, de uso especial ou dominicais.

Apesar disso, permite sejam utilizados também pelos particulares em geral, desde que o objetivo do uso esteja direta ou indiretamente ligado aos fins naturais do bem.

A utilização dos bens do INSS, porém, somente pode ocorrer sob a forma de uso especial privativo e desde que classificados como bens de uso especial, devendo os destinatários se sujeitar a regras específicas.

Quanto aos seus bens dominicais, o art. 10 da Lei n.º 9.702/1998, como já mencionado, vedou a utilização ainda que por outro órgão ou entidade da Administração Pública, autorizando-se a locação apenas na hipótese do art. 11 da referida lei[4].

Nesse caso, o administrador, mediante ato devidamente motivado, deverá optar pela celebração de contrato de locação, com valores de mercado, no sentido de reverter a renda oriunda desses ajustes aos pagamentos dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social (RGPS).

Quanto ao bem de uso especial, porém, como estão excluídos do âmbito de incidência da norma proibitiva, admite-se, dentro do poder de gestão reservado ao administrador, a possibilidade de utilização de espaço físico a órgãos ou entidades da Administração Pública, desde que, de algum modo, atenda ao interesse público e não acarrete prejuízo para o seu regular funcionamento.  

Esse repasse da posse deve vir, a princípio, sob a forma onerosa, a não ser que exista interesse comum no uso gratuito por determinado órgão ou entidade pública, a exemplo do que ocorre com a Procuradoria-Geral Federal (PGF) e a Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), nos termos dos art. 10, §13, da Lei n.º 10.480/2002[5] e art. 47, §2º, da Lei n.º 11.457/2007[6].

A propósito, vale destacar que a Portaria Interministerial AGU/MPS n.º 09/2008 dispôs sobre o uso dos imóveis do INSS pela Advocacia-Geral da União (AGU), autorizando a cessão dos espaços físicos atualmente destinados às unidades da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS e aos Escritórios de Representação da Procuradoria-Geral Federal, bem como outros espaços ociosos eventualmente existentes, necessários à instalação de Procuradorias Seccionais Federais[7]. 

5.1.1 LOCAÇÃO

A locação é o contrato de direito privado pelo qual o proprietário transfere a posse do bem ao locatário, que tem a obrigação de pagar certa quantia por período determinado de uso do bem.

No caso específico do patrimônio imobiliário do INSS, como afirmado anteriormente, a locação de bem dominical deve ser utilizada como exceção, por exemplo, quando não acudirem interessados às licitações deflagradas para sua venda.

Se o INSS, por exemplo, celebrar contrato de locação com um particular ou com outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, assumindo estes a qualidade de locatários, deve o ajuste ser regido normalmente pelo Código Civil, nos termos do art. 1º, parágrafo único, alínea “a”, item 1, da Lei n.º 8.245/1991[8] c/c art. 18 da Lei n.º 7.787/1989[9]. 

A formalização dessa decisão, muito embora o uso ocorra sobre bem do domínio público, deve-se efetivar por meio de instrumento particular de locação, regido fundamentalmente pelo direito privado, tendo em vista a opção do legislador ordinário e a inexistência de vedação de natureza constitucional para a pretendida relação locatícia, nos termos da Lei n.º 9.702/1998.

Ressalte-se, pois, que a finalidade da Lei n.º 9.702/1998 deve ser cumprida, evitando-se que diversos imóveis permaneçam na posse de terceiros sem qualquer contraprestação em favor do FRGPS.  

Não seria concebível que o patrimônio imobiliário do INSS, não empregado na sua operacionalização, cujos recursos têm finalidade constitucionalmente definida, não almejasse o atendimento dos interesses da Previdência Social, uma vez que as receitas provenientes da cobrança dos alugueis desses imóveis têm natureza jurídica diversa do patrimônio dos demais integrantes da Administração Pública.

6 AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO

Sabe-se que a afetação e desafetação constituem-se na alteração dinâmica da destinação dada sobre o bem público. Se estiver sendo utilizado para determinado fim público, diz-se que está afetado. Por outro lado, o bem se diz desafetado quando deixa de servir à finalidade pública anterior.

Não obstante o entendimento doutrinário acerca da ausência de formalidade para a sua consumação, na prática, essa transformação de finalidade, no âmbito do INSS, tem ocorrido mediante ato administrativo formal de desafetação pela autoridade competente[10], a fim de melhor catalogar e monitorar os bens disponíveis à alienação.

7 ALIENAÇÃO

Sabe-se que a alienação de bens públicos é a transferência de sua propriedade a terceiros quando não há mais interesse público na sua destinação e desde que observadas as normas legais pertinentes.

A regra geral é que a Administração Pública mantenha os bens em sua propriedade e os conserve adequadamente para evitar sua deterioração. Mas haverá situações em que a alienação dos bens públicos pode será obrigatória, sob a ótica do princípio da economicidade.

A respeito dos bens imóveis dominicais do INSS, não remanesce sequer alternativa ao gestor a não ser a decisão pela sua alienação, possibilitando o acréscimo das receitas e a melhor manutenção do Fundo do Regime Geral da Previdência Social.

Para tanto, tem-se utilizado de instrumentos comuns de direito privado, a fim de possibilitar a participação de particulares em geral. Nesse sentido, o contrato se caracterizará como de direito privado e as partes estarão niveladas no mesmo plano jurídico, sem a incidência, por exemplo, das cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos.

Independentemente do instrumento escolhido, a alienação desses bens requer a existência de interesse público, avaliação prévia, autorização legislativa e licitação, nos termos do artigo 17, inciso I, da Lei n.º 8.666/93[11].

A alienação de bens do INSS deve ser pautada também pelos procedimentos disciplinados nas Leis n.º 8.057/1990, 9.702/1998 e 11.481/2007, quais sejam:

Autorização legislativa: a Lei n.º 9.702/1998 permitiu a alienação dos imóveis dominicais mediante a aprovação da autoridade competente, que, no caso do INSS, ocorrerá por meio de decisão do seu Presidente, juntamente com o seu Diretor de Orçamento, Finanças e Logística, nos termos do art. 26, inciso XII, alínea “b” do Regimento Interno do INSS[12], aprovado como anexo do Decreto n.º 7.556/2011.

Existência de interesse público: há necessidade de o gestor, considerando a destinação empregada no imóvel, demonstre que a decisão pela sua alienação atinge melhor os fins da Previdência Social.

Avaliação prévia: o art. 14, inciso I, da Lei n.º 11.481/2007 dispõe que o preço mínimo inicial terá como base o valor de mercado estabelecido em laudo de avaliação elaborado pelo próprio INSS ou por meio de contratação de serviços especializados de terceiros, cuja validade será de 12 (doze) meses[13].

Leilão público: o artigo 14, caput, da Lei n.º 11.481/2007 disciplina a modalidade de licitação para alienação, por meio de leiloeiro oficial contratado ou por servidor designado.

Oferta pública: o §1º do art. 14 da Lei n.º 11.481/2007 prevê a oferta de venda do imóvel à Administração Pública antes da realização do leilão público, o qual poderá será alienado diretamente, nos termos do art. 15 da Lei n.º 11.481/2007 c/c art. 17, caput, inciso I, alínea “e”, da Lei n.º 8.666/1993[14].

Por fim, cabe destacar a proibição de aplicar os recursos que captar com a venda dos bens para pagar despesas correntes, salvo se esses recursos forem destinados à previdência social, conforme dispõe o artigo 44 da Lei Complementar n.º 101/2000.

7.1 COMPETÊNCIA NORMATIVA

Antes de serem analisadas as espécies de alienação mais utilizadas no âmbito do INSS, faz-se oportuno fazer algumas considerações acerca da competência para criar normas sobre alienação.

O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal de 1988 atribui à União competência privativa para legislar sobre normas gerais de contratação e licitação para toda a Administração Pública.

A Lei n.º 8.666/1993 reservou seção específica para tratar das alienações de bens públicos, indicando como destinatários todas as pessoas políticas.

Dessa forma, como a referida lei foi editada dentro da competência federal para instituir normas gerais, somente podem ser consideradas compatíveis com o texto constitucional aquelas que disciplinam os princípios fundamentais a serem observados por todos os entes federativos sobre alienação de bens públicos, por exemplo, as exigências de prévia avaliação, autorização legislativa e justificação de interesse público.

Em consequência disso, compete às demais pessoas políticas a criação de regras específicas sobre alienação de seus próprios bens a serem aplicadas em seus respectivos territórios.

7.2 VENDA

A venda é o ajuste pelo qual alguém transfere sua propriedade a outrem mediante certo preço, nos termos do art. 481 do Código Civil.

A venda de bens públicos, no entanto, exige a observância adicional dos seguintes requisitos, conforme já exposto acima:

• autorização legislativa;
• interesse público devidamente justificado;
• avaliação prévia; e
• licitação, ressalvada hipóteses previstas na lei. 

Ressalte-se que, na hipótese de o adquirente ser órgão ou entidade integrante da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, a licitação será dispensada nos termos do art. 17, inciso I, alínea “e”, da Lei n.º 8.666/93.

7.3 PERMUTA

A permuta é o ajuste pelo qual alguém transfere sua propriedade a outrem e deste recebe outro bem equivalente, configurando uma alienação e uma aquisição simultâneas, nos termos do art. 533 do Código Civil.

A Administração pode celebrar contrato de permuta de bens com entes públicos ou com os particulares em geral, exigindo-se, para tanto, os seguintes requisitos:

• autorização legislativa;
• interesse público devidamente justificado;
• avaliação prévia dos bens a serem permutados; e
•  licitação dispensável. 

Percebe-se que a licitação geralmente será dispensada pelo fato de o bem a ser recebido em permuta ter como finalidade suprir a necessidade de instalação de algum serviço público em local de maior conveniência, nos termos do art. 17, inciso I, alínea “c”, da Lei n.º8.666/93[15].

7.4 DOAÇÃO

Doação é o ajuste em que o proprietário transfere a outrem bem de seu patrimônio, a título de mera liberalidade, nos termos do art. 538 e seguintes do Código Civil.

A Administração pode fazer doação de bens públicos, mas tal possibilidade deve ser tida como excepcional e atender aos seguintes requisitos:

·         autorização legislativa;

·         interesse público devidamente justificado;

·         avaliação prévia; e

·         licitação, ressalvada hipóteses previstas na lei. 

A licitação será dispensada se a doação for feita em favor de outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, nos termos do art. 17, inciso I, alínea “b” da Lei n.º 8.666/93[16].

Apesar de inexistir expressa proibição constitucional ou legal para a doação por parte do INSS, não se tem admitido como válido o ato de liberalidade de bens cujos recursos destinam-se constitucionalmente para assegurar o pagamento de benefícios concedidos pelo RGPS.

8. AQUISIÇÃO

Para que a Administração Pública atinja seus fins, é preciso utilizar-se de bens imóveis para a instalação ou reinstalação de seus setores ou serviços. Além daqueles que já estão integrados em seu acervo, outros precisam ser eventualmente adquiridos de terceiros, cujo negócio jurídico será regulado pelo direito privado, como qualquer particular.

Desse modo, a entidade pública pode, na qualidade de adquirente, firmar contrato de compra e venda, de doação ou de permuta.

Mas o administrador público, ao contrário dos particulares em geral, deve conformar sua vontade aquisitiva com a disciplina traçada pela Lei n.º 8.666/1993.

Ademais, em decorrência do poder-dever de o INSS alienar os bens desnecessários a sua finalidade institucional, o gestor deve explicitar as razões que o motivam a decidir pela aquisição de imóveis terceiros, inclusive em localidades nas quais existem imóveis ocupados por terceiros sem qualquer contraprestação, ainda que sob a justificativa de atendimento das finalidades precípuas da Administração.

Como a aquisição por compra ou doação de determinado imóvel destinar-se-á ao atendimento de suas finalidades básicas, cujos fatores de instalação e localização indiquem certa escolha, a licitação poderá ser dispensável, nos termos do art. 24, inciso X, da Lei n. 8.666/1993[17].

Nesse particular, o administrador deverá justificar objetivamente o critério de seleção do pretendido bem, uma vez que, diante da carência de local próprio para abrigar satisfatoriamente os seus serviços, nada impede, contudo, a realização de procedimento licitatório visando a seleção da proposta mais vantajosa dentre os imóveis eventualmente existentes e que, ao mesmo tempo, atendam o interesse público.

Convém alertar, no entanto, para que o gestor não se utilize, inadequadamente, da hipótese de dispensa de licitação do art. 24, inciso X, da Lei n.º 8.666/1993, fundamentando-se em compra ou permuta de terreno ou imóvel inacabado englobando a execução da obra necessária à sua edificação ou à conclusão da obra remanescente, respectivamente, sob pena de afronta aos arts. 2º e 3º da Lei n.º 8.666/1993[18].

Também é juridicamente possível que a Administração Pública adquira, por doação, bens imóveis para instalação de suas unidades descentralizadas. Se o alienante for outro ente público, convém seja diligenciado no sentido de resguardar os requisitos básicos de validade do negócio jurídico a ser celebrado, atentando-se, dentre os requisitos contido na legislação local, para a observância dos requisitos contidos no art. 17 da Lei n.º 8.666/1993, tais como: a existência de interesse público, avaliação prévia, autorização legislativa e licitação.

Não se pretende, com essa orientação, seja verificada a regularidade jurídica dos procedimentos adotados no âmbito do órgão alienante, mas apenas que sejam garantidos os requisitos mínimos de validade à pretendida aquisição.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Constituição Federal de 1988, ao facultar a criação do Fundo do Regime Geral da Previdência Social, conferiu ao legislador a ação legislativa para efetivar a proteção social aos segurados e seus dependentes.

Tal atribuição foi cumprida com a edição da Lei n.º 101/2000, ocasião em que foram relacionados os bens que integram o mencionado Fundo, ficando a sua gestão sob a responsabilidade do INSS, o qual deve conformar o desempenho do seu encargo legal com os princípios gerais da Administração Pública.