SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1. Os Benefícios Assistenciais. 2. O Benefício da Prestação Continuada. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUÇÃO

          A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do Poder Público e da coletividade que visam assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

          A solidariedade é o fundamento da Seguridade Social e pela definição constitucional é norma de proteção social, destinada a prover o necessário para sobrevivência com dignidade. Com a proteção dada pelos institutos componentes desta, busca-se garantir os mínimos necessários à sobrevivência com dignidade, à efetivação do bem estar, à redução das desigualdades, conduzindo à justiça social[1].

          “A finalidade principal da Seguridade Social é a cobertura dos riscos sociais, o amparo social mantido por receita tributária ou assemelhada. Sua instituição deve-se ao fato de o homem ter percebido sua impotência frente aos encargos produzidos pelos riscos sociais, ainda que protegido pelo núcleo familiar”[2].

          Para ter o direito subjetivo às prestações da Seguridade Social é necessário o preenchimento de requisitos específicos. Na previdência o segurado contribui para o custeio do sistema, já a saúde independe de contribuição, uma vez que é direito de todos. No caso da assistência social, só há direito subjetivo para aqueles que necessitarem, na forma da lei, independentemente de contribuição[3].

          Dos três direitos acima mencionados, abordar-se-á apenas à assistência social. Ela está disciplina nos artigos 203 e 204 da Constituição da República de 1988 e foi regulamentada pela Lei nº 8.742/93 – Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS[4]; bem como pelo Decreto nº 6.214/07 – o qual trata dos Benefícios de Prestação Continuada da assistência social devido à pessoa com deficiência e ao idoso.

          Na Constituição Federal a Assistência Social é instrumento de transformação social, e não meramente um instituto assistencialista. Seus objetivos estão previstos no art. 2º da LOAS, que, aperfeiçoado pela Lei nº12.435/2011, divide os objetivos em “proteção social, com vistas à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos; vigilância socioassistencial, e defesa de direitos[5]”.

          De toda a matéria que envolve a assistência social, optou-se, neste estudo, por apresentar apenas os benefícios assistenciais, notadamente, o Benefício de Prestação Continuada, previsto no inciso V do art. 203 da Constituição da República de 88 e regulamentado pelo art. 20 da LOAS. Isto porque, este benefício prevê o valor de 01 salário mínimo para idoso ou deficiente que não tenha condições de prover o seu sustento, desde que a renda familiar seja inferior a 1/4 de um salário mínimo. Essa limitação do valor da renda per capita é que será objeto deste estudo, pois houve mudança no entendimento desta restrição por parte dos tribunais.

1. Os Benefícios Assistenciais

A doutrina ensina que na Seguridade Social prestação é gênero do qual benefício e serviço são espécies. Os benefícios são as prestações pagas em dinheiro[6].

A Lei Maior assegura a assistência por meio de benefício e serviço em seu art. 203, incisos I a V, sendo que somente o inciso V prevê o pagamento de benefício assistencial. Este benefício será tratado no próximo tópico de forma pormenorizada.

A LOAS prevê a concessão de benefícios eventuais em seu artigo 22, com redação dada pela Lei nº 12.435/2011, definindo os benefícios eventuais como “as provisões suplementares e provisórias que integram organicamente as garantias do SUAS e são prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública”.

Esses benefícios não se confundem com os benefícios de prestação continuada (BPC), isto porque, “são previstos para socorrer famílias de baixa renda quando do nascimento ou morte de seus membros, situações de vulnerabilidade temporária e calamidade pública[7]”. Assim, os benefícios eventuais têm como escopo atender necessidades advindas de situações emergenciais e temporárias.

Aos Estados, Distrito Federal e Municípios cabe regulamentar a concessão e o valor desses benefícios, e, ainda, deverão fazer a respectiva previsão em suas leis orçamentárias anuais. Sendo que os critérios e os prazos serão definidos pelos respectivos Conselhos de Assistência Social.

O Conselho Nacional de Assistência Social [CNAS] poderá propor que sejam instituídos benefícios subsidiários no valor de até 25% do salário mínimo para cada criança de até 06 anos de idade. Essa proposta deverá ser apreciada, desde que ouvidas às respectivas representações Estadual e Municipal participantes, e, consideradas as disponibilidades orçamentarias das três esferas de governo, nos termos do art. 22, § 3º da LOAS.

Ressalta-se que, não poderá haver cumulação dos benefícios subsidiários com o Programa Bolsa-Renda para atender agricultores e familiares atingidos pelos efeitos da estiagem nos Municípios em estado de calamidade pública ou situação de emergência [Lei nº 10.458/2002]; bem como não poderá ser cumulado com o Auxílio Emergencial Financeiro para atender à população atingida por desastres, residentes nos Municípios em estado de calamidade pública ou situação de emergência [Lei nº 10.954/2004][8].

É digno de nota que, além dos Benefícios Eventuais e o BPC [Benefício de Prestação Continuada], este que é o foco do presente trabalho, a Assistência Social é contemplada também pelos Serviços Sociais.

Nesse sentido, o artigo 23 da LOAS dispõe quanto à prestação de serviços assistencialistas e os define como “as atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e cujas ações voltadas para as necessidades básicas, observem princípios e diretrizes”. A organização desses serviços deve priorizar a infância e a adolescência em situação de risco pessoal e social, e nas situações de rua, isto para cumprimento do disposto no artigo 227 da CF e na Lei nº 8.069/1990 (Estatuto da Criança de do Adolescente).

2. O Benefício da Prestação Continuada

          Como já mencionado, a assistência social independe de contribuição, porém, só será prestada a quem dela necessitar. É o que preceitua o art. 203 da CF/88.

          O Benefício da Prestação Continuada [BCP] está previsto no inciso V do citado art. 203 e garante um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Como este inciso é norma de eficácia limitada, sua regulamentação se efetivou pelo artigo 20 da Lei nº 8.742/93 e pelo Decreto nº 6.214, de 26 de setembro de 2007. Assim, o BPC passou a ter eficácia plena.

          O art. 20 da Lei nº 8.742/93 estabelece que, o “benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família”.

No tocante a regras gerais do BPC, cumpre mencionar que este benefício não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória [§ 4º, art. 20, LOAS], bem como a da remuneração advinda de contrato de aprendizagem no caso da pessoa com deficiência [art. 5º do Decreto 6.214/07]

Quanto à cessação do pagamento, ela poderá ocorrer em três momentos: 1 – quando superadas as condições que deram ensejo à concessão; 2 - no caso de morte do beneficiário; e, 3 - quando se constatar irregularidade na sua concessão ou utilização [art. 47, Decreto 6.214/07].

O BCP deverá ser revisto a cada dois anos, para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem.

          Tem-se, portanto, que são requisitos para concessão do BPC:

1) a pessoa portadora de deficiência seja incapacitada para a vida independente e para o trabalho;

2) o idoso conte com 65 [sessenta e cinco] anos de idade ou mais;

3) a renda mensal per capita da família do requerente seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo;

4) o requerente não receba qualquer outro benefício da Seguridade Social ou de outro regime, salvo o de assistência médica. 

          Não é objeto deste estudo o debate acerca do conceito de pessoa com deficiência. Tão pouco a faixa etária. A discussão encontra-se na parte final do art. 20: “que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família”.  

          O conceito de família, para os efeitos desta lei, é a entidade formada pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. O IV Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais [FONAJEF][9] aprovou o Enunciado nº. 45, o qual explica que “o art. 20, parágrafo primeiro, da Lei 8742/93 não é exauriente para delimitar o conceito de unidade familiar”.

O problema reside no fixado no § 3º do art. 20 da LOAS, ao determinar que se considera incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 [um quarto] do salário-mínimo.

De um lado, o Instituto Nacional do Seguro Social [INSS] sustenta que referido requisito é objetivo e taxativo, não podendo, em nenhuma hipótese, ser afastado ou mitigado.

Alega, ainda, que a Administração Pública tem o dever de aplicar, explicitamente, o Princípio da Legalidade, preceito insculpido no artigo 37 da Constituição Federal, não podendo conceder o benefício a quem possua renda per capita superior ao limite previsto no parágrafo em análise, sob pena de desvirtuamento da norma.

Por fim, aborda a necessidade de se manter o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário e assistencial, o qual estaria em risco com a concessão do benefício àqueles não contemplados nos exatos requisitos previstos na lei.

Do outro lado, os beneficiários defendem que o teto fixado no dispositivo em comento é apenas um dos elementos possíveis para a aferição da miserabilidade, não excluindo outros elementos de prova que possam vir a ser colhidos pelo INSS ou pelo Poder Judiciário, pois, mesmo estando a renda per capita acima do estabelecido, os demais gastos do requerente reduzem-no a condição de miserabilidade.

O Supremo Tribunal Federal, ao ser instigado a analisar o tema por via da interposição da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1232/DF, manifestou-se pela constitucionalidade do mesmo, nos seguintes termos:

CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITÉRIO PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIÇÃO ALEGADA EM FACE AO PRÓPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA À LEI PARA FIXAR OS CRITÉRIOS DE GARANTIA DO BENEFÍCIO DE SALÁRIO MÍNIMO À PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA FÍSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPÓTESE OBJETIVA DE PRESTAÇÃO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. [ADI 1232/DF - DISTRITO FEDERAL. Relator: Min. Ilmar Galvão, Relator p/ Acórdão:  Min. Nelson Jobim, DJ 01-06-2001 PP-00075]

Logo, para o STF, nesta época, apenas se o requerente preenchesse o requisito etário ou da deficiência física ou mental, bem como possuísse renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo, possuiria direito subjetivo a concessão do benefício assistencial.

Explica Maíra de Carvalho Pereira[10] que:

Fixado este ponto, não se deve esquecer de que o critério objetivo da renda foi estabelecido para facilitar a aferição da miserabilidade, não podendo servir de empecilho à análise desta condição por outros meios. Com efeito, a depender das peculiaridades de cada caso, pode restar constatado que, apesar de a renda familiar per capita ser igual ou superior a ¼ do salário mínimo, a família do requerente não possui condições de prover o seu sustento, estando evidenciada a condição de hipossuficiência econômica do clã.

Pensando assim é que, as instâncias inferiores do Poder Judiciário, a contrário senso da decisão proferida pelo STF, continuaram entendendo que possuir a renda per capita em valor inferior a ¼ do salário mínimo não seria o único meio de se provar a hipossuficiência para a concessão do benefício, fato que gerou inúmeros recursos por parte da Autarquia Federal.

Analisando o tema, a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais passou a permitir a flexibilização do § 3º do art. 20. A Súmula 11 emitida pelo TNU assim estabelecia: "A renda mensal per capita familiar superior a ¼ do salário mínimo não impede a concessão do benefício assistencial previsto no art. 20, § 3º, da Lei n. 8.742, de 1993, desde que comprovada, por outros meios, a miserabilidade do postulante".

Portanto, comprovando o requerente sua condição de hipossuficiente o benefício poderia lhe ser concedido.

Porém, em abril de 2006, a Turma Nacional de Uniformização, nos autos do Pedido de Uniformização nº 2004.70.95.009545-6, resolveu cancelar a súmula e aplicar o texto de lei tal qual ele se apresenta. Contudo, em razão dos precedentes emanados pelo STF, não demorou muito para a TNU voltar ao entendimento consubstanciado na Súmula 11[11]. Assim passou a julgar:

PREVIDENCIÁRIO. AMPARO ASSISTENCIAL AO DEFICIENTE. CRITÉRIO DE MISERABILIDADE. LEI 8.742/93, ART. 20, § 3º. CONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. POSSIBILIDADE DE FLEXIBILIZAÇÃO. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1 –O Supremo Tribunal Federal ao declarar a constitucionalidade do artigo 20,§ 3º, da Lei 8.742/93, que prevê a renda mensal per capita de até ¼ do salário mínimo para fins de aferição da condição de miserabilidade do grupo familiar, apenas analisou a ausência de inconstitucionalidade diante da definição de limites gerais para fins de pagamento de benefício a ser assumido pelo INSS.

2 – A decisão do Supremo Tribunal Federal não afasta a possibilidade de flexibilização de critérios de miserabilidade para fins de atendimento aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, direito à saúde e à assistência social aos portadores de deficiência e aos idosos que não possam prover sua subsistência ou tê-la provida por sua família.

3 – Aplicação da Questão de Ordem n. 20 desta TNU.

4 - Acórdão anulado, determinando-se o retorno dos autos à Turma Recursal do Tocantins para que nova decisão seja proferida.

5 - Incidente de uniformização conhecido e parcialmente provido. [TNU. Processo nº 200543009021417 TO. Relatora: Juiza Federal Daniele Maranhão Costa. Julgamento: 17.12.2007. DJU 22.01.2008].

Em recente decisão, do mesmo modo tem entendido o Tribunal Regional Federal da 3ª Região:

AGRAVO LEGAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. RENDA PER CAPITA SUPERIOR A ¼ DO SALÁRIO MÍNIMO. UTILIZAÇÃO DE OUTROS MEIOS PARA COMPROVAÇÃO DA MISERABILIDADE. 1. A Lei n. 8.742 /93 estabelece em seu artigo 20 os requisitos para a concessão do benefício assistencial, quais sejam, ser pessoa incapaz para a vida independente e para o trabalho ou pessoa idosa, bem como ter renda familiar inferior a ¼ do salário mínimo, nos termos do parágrafo 3º, do referido artigo. 2. O referido dispositivo já teve sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN nº 1.232- 1, no entanto, a aferição da miserabilidade pode ser feita por outros meios que não a renda per capita familiar. Desta forma, uma vez ultrapassado o limite estabelecido pela norma, é perfeitamente possível utilizar-se de outros meios probatórios para demonstrar a carência de recursos para a subsistência. 3. Agravo improvido. [TRF-3 - AGRAVO DE INSTRUMENTO AI 16487 SP 0016487-06.2012.4.03.0000 Publicado em: 22/04/2013].

Quanto à comprovação da condição socioeconômica, o IV Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais também abordou este tema e aprovou o Enunciado nº 44: "A comprovação da condição sócio-econômica do autor pode ser feita por laudo técnico confeccionado por assistente social, por auto de constatação lavrado por oficial de Justiça ou através da oitiva de testemunhas".

Como mencionado, em razão da decisão do STF na ADIN possuir efeitos vinculantes e erga omnes, de qualquer decisão emitida em sentido contrário o INSS interpôs muitos recurso, julgados procedentes. Mesmo assim, a discussão persistia fazendo com que o tema voltasse ao plenário do STF com o reconhecimento de sua repercussão geral.

Em recente decisão[12], por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal confirmou, em 18/04/2013, a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social.

A Reclamação 4374 foi ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de suspender o pagamento de um salário mínimo mensal a um trabalhador rural de Pernambuco. O benefício foi concedido pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco e mantido no julgamento desta quinta-feira pelo STF.

Na Reclamação, o INSS alegava afronta da decisão judicial ao entendimento da Suprema Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1232. No julgamento da ADI, em 1998, os integrantes da Corte consideraram constitucionais os critérios estabelecidos no parágrafo 3º do artigo 20 da Loas para o pagamento do benefício, em especial, o que exige uma renda mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo.

Em seu voto, o relator da reclamação, ministro Gilmar Mendes, defendeu a possibilidade de o Tribunal “exercer um novo juízo” sobre aquela ADI, considerando que nos dias atuais o STF não tomaria a mesma decisão. O ministro observou que ao longo dos últimos anos houve uma “proliferação de leis que estabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais”. Nesse sentido, ele citou diversas normas, como a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; e a Lei 10.219/2001, que criou o Bolsa Escola.

Conforme destacou o relator, essas leis abriram portas para a concessão do benefício assistencial fora dos parâmetros objetivos fixados pelo artigo 20 da Loas, e juízes e tribunais passaram a estabelecer o valor de meio salário mínimo como referência para aferição da renda familiar per capita.

Ante o exposto, verifica-se que, após anos de discussão, a palavra final do STF foi no sentido de que, ainda que a renda familiar seja superior a ¼, o requerente pode fazer jus ao benefício se provar, por outros meios, sua miserabilidade.

CONCLUSÃO

A Lei Maior garante um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de necessidade especial e ao idoso, desde que, comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.¹  

A concessão do benefício é condicionada ao preenchimento do requisito da renda per capita familiar inferior a ¼ [um quarto] do salário mínimo, cuja previsão consta no artigo 203, inciso V da CF, e regulamentação determinada pela Lei nº 8.742/93.  

As discussões geradas pelo critério da renda resultaram na manifestação do Supremo Tribunal Federal quanto à constitucionalidade do referido requisito. O Supremo considerou o requisito da renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo como sendo constitucional. 

Em que pese à manifestação do Supremo, o critério objetivo da renda por vezes era injusto para o cabimento do benefício aos hipossuficientes. Essas discussões também aumentaram após a promulgação do artigo 34 da Lei 10.471/2003 [Estatuto do Idoso]. 

Não obstante a decretação de constitucionalidade do dispositivo [art. 20 §3º da Lei nº 8.742/93] buscava-se predominar na jurisprudência a ideia de que a comprovação da renda poderia ser feita por outros meios, flexibilizando o critério no caso em concreto.

Porém, diante das controvérsias que permaneciam no judiciário brasileiro, em 18 de abril de 2013 o Supremo Tribunal decidiu, definitivamente, por confirmar a inconstitucionalidade do §3º do artigo 20 da LOAS. Agora, o referido dispositivo é considerado um critério já defasado para a caracterização da situação de miserabilidade. Na mesma oportunidade o STF declarou a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 34 da Lei 10.471/2003. 

O novo entendimento do Supremo privilegia os princípios norteadores do ordenamento jurídico, notadamente, o princípio constitucional da razoabilidade, da dignidade da pessoa humana, bem como o princípio que é fundamento da Seguridade Social – o da solidariedade. 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2013.

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BRASIL. Decreto n. 6.214 de 26 de setembro de 2007. Regulamenta o benefício de prestação continuada da assistência social devido à pessoa com deficiência e ao idoso de que trata a Lei nº 8742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei nº 10741, de 1º de outubro de 2003, acresce parágrafo ao art. 162 do Decreto nº. 3048, de 6 de maio de 1999, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br >. Acesso em: 10 set. 2013.

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BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF declara inconstitucional critério para concessão de benefício assistencial a idoso. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=236354>. Acesso em: 09 set. 2013.

DUARTE, Marina Vasques. Direito Previdenciário. 6.ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008.

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SANTOS, Marisa Ferreira Dos. Direito Previdenciário Esquematizado. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.