Trata o presente artigo do exame da responsabilidade do Estado e seus contratados, em caso de realização de obras públicas, mais precisamente daquelas realizadas em rodovia federal.

I - DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.

A consagração da responsabilidade civil do Estado constitui-se em imprescindível mecanismo de defesa do indivíduo face ao Poder Público. Mediante a possibilidade de responsabilização, o cidadão tem assegurada a certeza de que todo dano a direito seu ocasionado pela ação de seus agentes e contratados será prontamente ressarcido pelo Estado. Funda-se nos pilares da eqüidade e da igualdade, como salientou em doutas palavras PONTES DE MIRANDA:

“O Estado - portanto, qualquer entidade estatal - é responsável pelos fatos ilícitos absolutos, como o são as pessoas físicas e jurídicas. O princípio de igualdade perante a lei há de ser respeitado pelos legisladores, porque, para se abrir exceção à incidência de alguma regra jurídica sobre responsabilidade extranegocial, é preciso que, diante dos elementos fácticos e das circunstâncias, haja razão para o desigual tratamento”.[1]

Define, com acurácia, Celso Antônio BANDEIRA DE MELO a responsabilidade civil do Estado:

“Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos”.[2]

Esta responsabilidade pode ser estudada sob três diferentes prismas, conforme o aspecto de funcionamento enfocado: administrativo, legislativo e judiciário.[3] A presente análise voltar-se-á apenas para primeira espécie, notadamente a responsabilidade por do Estado por ato lícito.

Importante frisar que a responsabilidade estatal não se confunde com a de seu funcionário, nem de seus contratados, uma vez que estes, no exercício de suas funções, podem causar dano tanto a bens estatais quanto a de particulares. Em ambos os casos, comprovada sua culpa, deverá ressarcir os prejuízos causados. Entretanto, o cidadão lesionado em seu direito por ato decorrente do agir estatal não depende desta prova para requerer sua indenização, pois pode acionar diretamente o Estado, que responderá sempre que demonstrado o nexo de causalidade entre o ato do seu funcionário e o dano injustamente sofrido pelo indivíduo. A culpa do agente apenas será discutida em um segundo momento, caso o Estado impetre ação de regresso. Assim:

“(...) diz-se que a responsabilidade deste [o Estado] é objetiva, porque não se impõe ao particular, lesado por uma atividade de caráter público (ou alguma omissão), que demonstre a culpa do Estado ou de seus agentes. Sinteticamente, a responsabilidade do Estado se caracteriza pelo preenchimento dos seguintes pressupostos: 1) que se trate de pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos; 2)que estas entidades estejam prestando serviço público; 3) que haja um dano causado a particular; 4) que o dano seja causado por agente (a qualquer título) destas pessoas jurídicas e; 5) que estes agentes, ao causarem dano, estejam agindo nesta qualidade”.[4]

Na espécie, o ponto nevrálgico envolve a responsabilidade estatal por atos lícitos. Com efeito, dado tratar-se de responsabilidade objetiva, a análise deve partir do polo passivo da relação, isto é, o que deve ser analisado é o teor de injustiça do dano sofrido pelo particular, não se devendo enfatizar o caráter ilícito ou não da atuação do agente administrativo estatal. Portanto, cumpre desde logo esclarecer que a licitude do ato estatal não constitui excludente de sua responsabilidade, pois retira o teor de culpabilidade da ação, mas não tem o condão de interromper a cadeia causal.

II - DA RESPONSABILIDADE EM CASO DE OBRA PÚBLICA.

Como já explicitado, a responsabilidade civil da Administração Pública perante terceiros, relativamente a atos praticados, é de natureza objetiva e prescinde totalmente do conceito de culpa.

Trata-se de princípio assente, fundamental do direito público moderno, inserido em todas as nossas Constituições, a partir da Carta Magna de 1946.

A caracterização da responsabilidade da Administração Pública pela execução de obra e depois de concluída independe totalmente do elemento de culpa, bastando a identificação do nexo causal entre sua atuação e o dano ou prejuízo[5] suportado pelo particular.

Nesse ponto é mais ampla que a responsabilidade civil do construtor pelos danos e prejuízos causados pela execução de obras ou como decorrência do empreendimento em si.

A responsabilidade dos construtores particulares - contratados - se funda sempre no conceito de culpa.

Há entre as responsabilidades uma diferença de natureza.

A distinção, porém, nem sempre é nítida e em muitos casos as hipóteses se aproximam e confundem.

Em primeiro lugar, é inequívoca a tendência do direito em transmudar a responsabilidade civil do conceito de culpa civil para assentá-la na responsabilidade objetiva ou no conceito de risco econômico pelo exercício da atividade.[6]

Essa tendência aproxima, em muito, a responsabilidade civil dos particulares com aquela da Administração Pública, assentada no dispositivo constitucional citado.

Nessas circunstâncias a responsabilidade do Poder Público e do particular decorrente da execução de obras praticamente se confundem, tão leve pode ser a culpa do construtor a ser caracterizada para também responsabilizá-lo, levando-se, ainda, em conta o proveito econômico que esse aufere pela sua atividade para obrigá-lo à reparação de terceiros pelos danos que venham a suportar.

Assim, particulares e a Administração Pública veem-se conceituados como solidariamente responsáveis perante terceiros, na maioria dos casos, pelos danos ou prejuízos decorrentes de uma obra.

Mas em casos extremos essa responsabilidade se biparte e se distingue. Há entre ambas, como se frisou, uma diferença de natureza jurídica.

A Administração há de ressarcir o prejuízo causado a uma determinada pessoa ainda que vise ao benefício geral da coletividade ou, como preleciona Bandeira de Mello, é injurídico que "agrave desigualmente a alguém ao exercer atividades no interesse de todos, sem ressarcir ao lesado”.[7]

Essa mesma coletividade irá, através dos tributos e por intermédio da Administração, ressarcir o particular prejudicado para atender um benefício geral. É o princípio da "repartição dos encargos públicos, ou da igualdade dos indivíduos diante das cargas públicas".[8]

É o que levou Hely Lopes Meirelles a distinguir:

"A responsabilidade do construtor particular de obra pública, perante terceiros, restringe-se aos seus atos culposos na execução dos trabalhos, pois já vimos (a) que os danos resultantes do fato da construção cabem, unicamente, à entidade administrativa que ordenou a execução da obra. Por fato da construção devem-se entender aquelas situações e conseqüências que decorrem, necessária e inevitavelmente, da simples execução da obra, diversamente dos atos da construção que se tornam lesivos quando executados com imperícia, negligência ou imprudência, vale dizer, com culpa do construtor. Quanto às lesões decorrentes do fato da construção, ou, por outras palavras, do plano da obra ou de sua localização pela Administração, só o Poder Público é responsável, como dono da construção e autor da ordem de sua execução".[9]

Tecendo comentários ainda sobre dita responsabilidade, leciona o insuperável mestre Hely Lopes Meirelles que:

"O dano causado por obra pública gera para a Administração a mesma responsabilidade objetiva estabelecida para os serviços públicos, porque, embora a obra seja um fato administrativo, deriva sempre de um ato administrativo de quem ordena sua execução.

 Mesmo que a obra pública seja confiada a empreiteiros particulares, a responsabilidade pelos danos oriundos do só fato da obra é sempre do Poder Público que determinou sua realização. O construtor particular de obra pública só responde por atos lesivos resultantes de sua imperícia, imprudência ou negligência na condução dos trabalhos que lhe são confiados. Quanto às lesões a terceiros ocasionadas pela obra em si mesma, ou seja, por sua natureza, localização, extensão ou duração prejudicial ao particular, a Administração Pública que a planejou responde objetivamente, sem indagação de culpa de sua parte. Exemplificando: se na abertura de um túnel ou de uma galeria de águas pluviais o só fato da obra causa danos aos particulares, por estes danos responde objetivamente a Administração que ordenou os serviços; mas, se tais danos resultam não da obra em si mesma, porém da má execução dos trabalhos pelo empreiteiro, a responsabilidade é originariamente do executor da obra, que, como particular, há de indenizar os lesados pela imperfeição de sua atividade profissional, e subsidiariamente da Administração, como dona da obra que escolheu mal o empreiteiro. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, vigésima edição, p. 563)

Entre exemplos em que se identifica exclusivamente a responsabilidade da Administração Pública, mas não do construtor, destaque-se a execução de viadutos ou elevados nos grandes centros urbanos que deterioram e depreciam os imóveis adjacentes[10], cujos proprietários devem ser ressarcidos; a liberarão de trechos de rodovias em construção pelas autoridades administrativas, que venha a ocasionar acidentes durante a obra ainda que o construtor tenha tomado as medidas exigíveis de segurança (sinalização prevista em normas de segurança; fiscalização; guarda etc.).

Nessa última hipótese, tem-se entendido que a decisão política de liberar o tráfego de estradas ainda em obras visando a acelerar a circulação, leva a Administração Pública a assumir o risco, pela falta de segurança inerente a tal deliberação, que seria irrecusável para o construtor que não dispõe do direito de retenção das obras, e cuja posse precária está sujeita, incontrastavelmente, às deliberações da Administração.[11]

Afastada a culpa, remanesce a responsabilidade, exclusivamente, para a Administração.

Não adotadas as cautelas indicadas, ou seja, agindo com culpa simultânea, ainda que levíssima, responderá o construtor solidariamente com a Administração Pública perante terceiros.

A adoção, contudo, pelo construtor das providências administrativas para caracterizar a inevitabilidade do dano, e a comprovação de que tomou todas as medidas técnicas existentes para minorá-los, poderá conduzir ao entendimento de que os danos, inevitáveis, são de responsabilidade da Administração Pública, uma vez que essa decorre do fato da obra e não do ato de construir.

No que respeita ao tema – dano oriundo de obras públicas, cumpre transcrever, o que diz a doutrina:

(...) Se a obra é do Estado e sempre deriva de um ato administrativo de quem ordena a sua execução, não faz sentido deixar de responsabilizá-lo simplesmente porque a mesma está sendo executada por um particular, mormente quando este, comprovadamente, agiu culposamente. A Administração Pública, e só a ela, competia executar as obras através dos seus órgãos competentes. Se preferiu cometer a uma empresa privada a realização dessas obras, não há de ser por isso que a sua responsabilidade deva ser desviada. Tenha-se em vista que o executor da obra é uma agente do Estado, e como tal, a Administração responde pelo dano que ele vier a causar, admitindo-se a responsabilidade solidária do executor da obra no caso de ter agido com culpa, o que, sem dúvida, torna a posição da vítima mais garantida.[12]

Observe-se adiante o entendimento jurisprudencial sobre a matéria:

"Pelos danos causados a particulares por empresa contratada pela SABESP para realização de Obras Públicas respondem conjunta e solidariamente a empreiteira e a entidade pública, sendo irrelevante que o contrato firmado estabeleça a responsabilidade exclusiva da empresa contratada" (RT 591/120).

"Na conformidade do art. 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal, 'as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa'. Nas obras públicas empreitadas com particulares prevalece, quanto aos danos, a regra constitucional da responsabilidade objetiva da Administração porquanto o executor da obra afeiçoa-se à condição de preposto desta, equiparando-se, portanto aos agentes da própria administração." (RT 591/168).

Veja-se, ainda, acerca dos prejuízos decorrentes de ato lícito, trecho de decisão emanada do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:

“Ao município como entidade de direito público, lícito é, com vistas ao bem comum e no exercício de sua atividade administrativa, e na melhoria das vias públicas, lhes alterar o nível. Porém, em ocorrendo danos a imóvel particular, e/ou a benfeitorias nele regularmente construídas, obrigado será a ressarci-los.(...)” (Apelação Cível Nº 70000353714, Sexta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Osvaldo Stefanello, Julgado em 04/10/2000).

Desta feita, a alteração da vias públicas insere-se dentro dos poderes legalmente concedidos ao administrador público. Nada obstante, a existência de permissão legal não é suficiente a elidir a responsabilidade estatal.

No caso de rodovias federais, como se trata de um bem público federal (patrimônio rodoviário), a responsabilidade recairá na União Federal, bem como ao DNIT (Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes), cuja atribuição está especificada no art. 82 da Lei n.º 10.233, de 05 de junho de 2001:

"Art. 82 – São atribuições do DNIT, em sua esfera de atuação:

(...)
IV - administrar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, os programas de operação, manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias fluviais e lacustres, excetuadas as outorgadas às companhias docas;" (Destacou-se).

O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT é pessoa jurídica de direito público, sob regime autárquico, vinculada ao Ministério dos Transportes, criada pela Lei n.º 10.233, de 5 de junho de 2001. Foi implantado em fevereiro de 2002 para desempenhar as funções relativas à construção, manutenção e operação da infra-estrutura dos segmentos do Sistema Federal de Viação sob administração direta da União nos modais rodoviário, ferroviário e aquaviário. É dirigido por um Conselho Administrativo e por cinco diretores nomeados pelo Presidente da República e conta com recursos da própria União para a execução das obras.

Pois bem, na espécie, se de uma obra em rodovia federal surgir a necessidade da construção de uma pista de aceleração e desaceleração, tal encargo, por óbvio, deverá atribuído aos “donos da obra”.

Ora, suponha-se também que, na extensão da pista que se encontra em processo de duplicação, existisse uma instituição de ensino. Por conta disso, o respectivo trecho da estrada deverá invariavelmente receber uma formatação especial, que garanta a segurança dos estudantes e demais pessoas, edificando-se, por exemplo, uma passarela. Neste caso, poderia a escola ser compelida a custear os gasto com a construção desta? Evidentemente, que não!

Não se pode olvidar que cabe ao Estado zelar pela segurança em estradas e rodovias

A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 5.º e 6.º, "caput", garante a todos o direito à vida e à segurança, nos seguintes termos:

"Art. 5.º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade"...

"Art. 6.º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social"...

O ilustre professor José Afonso da Silva, em sua obra "Curso de Direito Constitucional Positivo", diz o seguinte a respeito do direito à vida:

"A vida humana, que é o objeto do direito assegurado no art. 5.º, caput, integra-se de elementos materiais (físicos e psíquicos) e imateriais (espirituais). A vida é intimidade conosco mesmo, saber-se e dar-se conta de si mesma, um assistir a si mesma e um tomar posição de si mesma. Por isso é que ela constitui a fonte primária de todos os outros bens jurídicos".

De acordo com De Plácido e Silva, em seu Vocabulário jurídico, Vol. IV, 12.ª edição, pág. 186:

"Segurança, qualquer que seja a sua aplicação, insere o sentido de tornar a coisa livre de perigos, livre de incertezas, assegurada de danos ou prejuízos, afastada de todo mal. Neste particular, portanto, traduz a mesma idéia de seguridade, que é o estado, a qualidade, ou a condição, de estar seguro, livre de perigos e riscos, de estar afastado dos danos ou prejuízos eventuais."

A Lei n.º 9.503/97, que erigiu o Código de Trânsito Brasileiro, por meio dos seguintes artigos, preconiza:

"Art. 1.º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código.

...

§ 2.º O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades competentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar este direito.

§ 3.º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro." (grifou-se).

No mesmo diploma legal, encontra-se a seguinte recomendação:

“Art. 5.º - O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que têm por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e aplicação das penalidades.

Art. 6º. São objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito:

I - estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento;"

Assim, está positivado que a segurança no trânsito é direito coletivo, sendo responsável pela mesma os órgãos administrativos com atribuições legalmente instituídas para tal, ou, de outra parte, aquelas instituições e pessoas que derem motivo, por ação ou omissão, à ausência de segurança no trânsito.

As estradas, em seu sentido genérico, incluindo ruas e rodovias, nos termos do artigo 99, inciso I do Código Civil são "bens públicos de uso comum de todos", sendo evidente que o adequado planejamento e boa estruturação das mesmas, visando à segurança pública, caracterizam interesse coletivo.

III - DA RESPONSABILIDADE POR EVENTUAIS ACIDENTES NA RODOVIA POR FALTA DE SINALIZAÇÃO.

O raciocínio a ser utilizada aqui é o mesmo expendido acima. Em se tratando de acidente decorrente da falta de sinalização que advirta os transeuntes sobre a existência de obras na rodovia, a responsabilidade pelos conseqüentes danos será do Estado (União e DNIT) e da empreiteira.

Yussef Said Cahali sobre a matéria leciona:

Essa co-responsabilidade da Administração e da empreiteira já vinha sendo proclamada pela jurisprudência, sempre que houvesse, na execução da obra pública por esta, danos causados a terceiros.

Afirmava-se que, 'apesar de o art. 107 da Constituição referir-se à responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros, a melhor doutrina estende essa responsabilidade aos danos provocados por outros agentes da Administração, a ela não vinculados em função pública. Basta que executem serviço público, qualquer que seja a forma do contrato, inclusive por empreitada.

 [...]

Vê-se, portanto, que, examinada sob qualquer aspecto, não se punha em dúvida a responsabilidade da Administração pelos danos causados a particulares na execução da obra pública de que se encarregou a empreiteira, independente da verificação do elemento 'culpa' como requisito ou pressuposto do dano assim causado.

 [...]:

Efetivamente, o direito do lesado de ser indenizado, seja pelo ente público dono da obra, seja pela empreiteira da obra pública, resta incólume de qualquer relação legal ou convencional existente entre os responsáveis pela reparação; restando para ser discutida pelas vias ordinárias a atribuição das respectivas responsabilidades, pois não guarda pertinência com o fundamento da ação principal.

Aliás, já no Direito anterior e sempre se teve como irrelevante, no resguardo do direito do ofendido, 'que o contrato firmado entre a empreiteira e a entidade pública estabeleça a responsabilidade exclusiva da empresa contratada'; a responsabilidade inferida da norma constitucional é de ordem pública, para garantia dos lesados, 'sendo, por isso, intransacionável pelos contratantes (Caio Tácito); a Administração pode reforçar essa responsabilidade com a solidariedade do empreiteiro, mas não pode reduzi-la ou excluir-se da obrigação de indenizar o dano causado por suas obras'; assim, 'o pactuado com as empreiteiras, no sentido de que respondem estas pelos eventuais prejuízos causados a terceiros, é, para o autor, res inter alios acta" (Responsabilidade civil do Estado, Malheiros, 1ª ed., 1982, pág. 167/169 e 171).

Como se vê, é irrelevante que, por força de contrato, a empreiteira assumisse a responsabilidade por tais danos, posto que este compromisso é írrito em relação a terceiros.

Dele não discrepa a jurisprudência pátria:

ACIDENTE DE TRÂNSITO - OBSTRUÇÃO DA RUA PARA REALIZAÇÃO DE OBRA - FALTA DE SINALIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO E DA EMPREITEIRA - RECURSO DESPROVIDO

O Município e a empreiteira contratada para realização de obra pública respondem solidariamente pela reparação dos danos suportados por proprietário de veículo danificado ao cair em vala aberta na rua, se inexistente sinalização indicativa do obstáculo. (Apelação cível n. 97.010739-0 - Relator: Des. Newton Trisotto – TJ/SC)

E mais:

RESPONSABILIDADE CIVIL - Obra realizada em via pública, sem a devida sinalização - Acidente de veículo - Responsabilidade da Municipalidade - Ação de indenização procedente - Recursos não providos. (Apelação Cível n. 267.401-1 - Getulina - 3ª Câmara de Direito Público - Relator: José Cardinale - 25.02.97 - V.U.)

Demais disso, a hipótese se equaciona com fundamento em disposição expressa de lei, qual seja, o artigo 95, § 1º, do Código de Trânsito Brasileiro:

Art. 95. Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulação de veículos e pedestres, ou colocar em risco sua segurança, será iniciada sem permissão prévia do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via.

§ 1º A obrigação de sinalizar é do responsável pela execução ou manutenção da obra.

Para ser ainda mais incisivo e demonstrar o tratamento rigoroso da jurisprudência em caso de acidentes por falta de sinalização, é de superlativa importância a observância do julgado abaixo:

ACIDENTE DE TRÂNSITO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO PRESTADORA DE SERVICO PÚBLICO. SINALIZAÇÃO DE OBRA. NÃO COMPROVADA A CULPA DA VÍTIMA OU QUALQUER OUTRA PROVA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO PRESTADORA DE SERVICO PÚBLICO (ART. 37, PAR. 6°, DA CF), CABÍVEL A INDENIZAÇÃO. INVENCÍVEL A DÚVIDA SE, EMBORA SINALIZADA A OBRA, ESTARIAM OS CAVALETES PINTADOS COM TINTA REFLEXIVA, O QUE OPORTUNIZOU O ACIDENTE, HAJA VISTA TER OCORRIDO À NOITE. NÃO BASTA A EXISTÊNCIA DE SINALIZAÇÃO, ELA DEVE SE EFICIENTE. APELO PROVIDO. (Apelação Cível Nº 196124754, Quinta Câmara Cível, Tribunal de Alçada do RS, Relator: Silvestre Jasson Ayres Torres, Julgado em 19/09/1996) – (Grifou-se).

Destarte, comprovado que a Administração e a contratada agiram de forma omissiva, porquanto não providenciaram a sinalização efetiva da obra em execução, deixando esta de ser observada pelo condutor do veículo, em caso de acidente, o mesmo deve ser invariavelmente indenizado pelos danos que venha sofrer.

IV – CONCLUSÕES.

A evolução natural e o crescimento populacional obrigam a Administração Pública a realizar constantes adaptações nas obras públicas existentes e a construir novas obras para atender às necessidades sociais, exigidas pela evolução e pelas modernidades urbanas.

A prudência aconselha que a realização da obra seja precedida de cuidadosa, adequada e bem organizada programação, de maneira a poderem ser minimizados os efeitos e/ou reflexos, diretos e indiretos, à população e ao particular, à propriedade e às atividades econômicas em geral, enquanto estiverem sendo executadas e depois de concluídas.

Sobrevindo dano ao particular, em decorrência da execução da obra, surge o dever do Estado/Administração ressarcir os prejuízos a que deu causa, ainda que o ato praticado seja lícito.

O Estado não pode causar prejuízo a ninguém e muito menos a alguns membros da coletividade, em benefício dos demais. Esse entendimento deriva do princípio da solidariedade social. De fato, se o bem estar da comunidade exige o sacrifício de um ou de alguns de seus membros em benefício dos demais, aquele ou aqueles que foram prejudicados devem ser indenizados pelo Estado/Administração, ou seja, por todos.

O ressarcimento muitas vezes abrange o que a pessoa efetivamente perdeu, o que razoavelmente deixou de ganhar e o que despendeu para diminuir ou evitar os prejuízos sofridos, durante ou após a execução da obra que prejudicou seu patrimônio (lucros cessantes e danos emergentes).

Desta forma, cabe ao Estado indenizar sempre que o prejuízo injusto tenha como causa exclusiva a atividade, ainda que regular, da Administração.

Enfim, o que tem prevalecido é que, havendo prejuízo desproporcional ao particular, decorrente de obra pública, ainda que realizada no interesse da coletividade, a indenização é devida, uma vez que os ônus e encargos sociais devem ser distribuídos igualmente, por não ser justo que uma ou algumas pessoas suportem mais prejuízos que outras, em razão de obra pública.