Resumo: Imóveis funcionais. PNR. Ação possessória. Ocupação indevida. Enriquecimento ilícito. Ação in rem verso. Requisitos. Parâmetros quantitativos. 

Introdução 

            A dificuldade em eleger os institutos aptos a resguardar o interesse público no bojo de demandas possessórias ajuizadas pela União, diante de situações de flagrante ocupação irregular de seus imóveis funcionais, tem sido tema recorrente na jurisprudência do maior Tribunal Regional Federal do país.

O elevado déficit de Próprios Nacionais Residenciais no Distrito Federal tem ocasionado longa fila de espera dos servidores eventualmente movimentados para essa área, fato que só tende a se agravar com a presente situação.

Sem dúvidas, havendo cessação das causas que possibilitavam a ocupação do imóvel, aliada à falta de interesse em proceder à devolução voluntária, o presente estudo pretende analisar os aspectos que devem ser considerados para repelir o enriquecimento ilícito em detrimento da União e estimular a saída tempestiva dos permissionários, de modo a evitar ainda mais o assoberbamento de todas as instâncias judiciais.

A problemática no âmbito da jurisprudência 

                        Segundo Bressler¹, em estudo sobre o tema:

 “(...) vislumbra-se que o entendimento jurisprudencial sobre a cobrança de multa por ocupação irregular de imóvel funcional, considerando este somente devido após o trânsito em julgado, acaba por distorcer um pacto legitimamente realizado entre o servidor e a Administração, tornando o desrespeito à avença algo vantajoso, uma vez que somente serão cobradas as taxas ordinárias de ocupação até o trânsito em julgado da sentença de reintegração (muito inferiores aos valores de mercado, vez que o instituto não possui intuito lucrativo), prejudicando as pessoas que realmente fazem jus à benesse e onerando o erário.

Necessária, portanto, a imediata alteração do entendimento vigente, de maneira a não beneficiar o enriquecimento ilícito e o proveito advindo da própria torpeza do ocupante irregular”. 

                        Com efeito, a atual conjuntura exige uma minuciosa análise, pelos julgadores, dos casos concretos que lhes são submetidos, especialmente no que tange à caracterização de situações que tecnicamente configurem verdadeiro enriquecimento sem causa, viabilizando a ação de in rem verso como meio processual idôneo a afastá-lo. O mesmo autor  (op. cit.), sobre as razões de tal raciocínio, prossegue, na mesma linha: 

“A primeira é a já mencionada vedação do proveito da própria torpeza. Ora, se o ocupante já tinha ciência do permissivo legal que amparava a sua ocupação, bem como a precariedade desse, uma vez notificado para a desocupação, não se pode ter como exigência o trânsito em julgado de decisão judicial para amparar a incidência da multa prevista em lei.

A segunda é a vedação ao enriquecimento ilícito, uma vez que o ocupante está a prejudicar a detentora do imóvel e, indiretamente, outro possível destinatário do imóvel, e o ordenamento está protegendo e, quiçá, encorajando, tal prática”.

A necessidade de Justiça nas situações em debate é inequívoca. O que talvez não transpareça, à primeira vista, é a perfeita adequação do objeto das ações possessórias (cumuladas com pedido condenatório) às hipóteses doutrinárias que caracterizam o locupletamento sem causa e ensejam a premente proteção àquele que fora prejudicado. 

Inaplicabilidade da multa legal (art. 15, I, “e” da Lei nº 8.025/90) como causa de hiato normativo. 

No atual contexto jurisprudencial, o que se percebe é a existência, ao longo da relação jurídica de ocupação, três momento normativos autônomos: (i) um inicial, de regularidade e plenamente amparado pelas normas de regência, no qual se insere a taxa de ocupação; (ii) um final, após o trânsito em julgado da demanda judicial direcionada a cessar o esbulho, com a incidência da multa prevista no artigo 15, I, “e”, da Lei nº 8.025/90 e; (iii) uma lacuna normativa, na qual impossível aplicar um ou outro regime. Esta última, em regra, coincide com o término do prazo administrativamente concedido para desocupação e espraia-se pela pendência de solução definitiva no processo judicial correspondente. 

Por sua vez, não se pode olvidar que a taxa de uso do art. 15, I, “a”, da Lei 8.025/90 constitui valor nitidamente simbólico, uma vez que corresponde, nos termos do artigo subsequente, a apenas 0,001 (um milésimo) do valor do imóvel. 

Daí, ao pontuar pela improcedência do pedido direcionado a remediar o enriquecimento sem causa, estar-se-ia a premiar e estimular ocupações ilícitas em detrimento do erário, visto que remanesceria somente a cobrança da aludida taxa ordinária. A ilegalidade seria recompensada e, por consectário, já se verifica que estão se abrindo portas para um inconveniente efeito multiplicador. 

Enriquecimento sem causa. Caracterização segundo seus requisitos. 

É com fundamento no princípio que veda o enriquecimento ilícito da parte que deve ser o ocupante irregular fustigado com a condenação em reparar o desequilíbrio decorrente de seu ato, vez que seu patrimônio fora positivamente influenciado pela conduta deletéria. O exato benefício auferido é o de eximir-se de providenciar outro lugar para fixar residência, embora ciente de não mais fazer jus àquela que detinha. 

Esta constitui a única ilação possível quando verificado que o mesmo deixara de empregar recursos pecuniários próprios para garantir sua moradia. Seu saldo patrimonial ao longo da ocupação indevida é inequivocamente favorável. Daí o enriquecimento.

Sobre o tema, assevera a doutrina serem necessários requisitos outros para a ação de in rem verso. Isto porque não se pode confundir o presente instituto com um simples pleito indenizatório que, em regra, demanda mera diminuição patrimonial ou lucro cessante. O caso vai além.

Segundo Venosa², o enriquecimento sem causa apresenta como condições especiais o enriquecimento, o empobrecimento correlativo, a ausência de causa jurídica e a ausência de interesse pessoal do empobrecido.

Sobre o enriquecimento, infere (g.n.): 

“O enriquecimento pode resultar da aquisição ou do implemento de um direito. A vantagem poderá também ser imaterial, ou seja, intelectual e moral”. 

Já sobre o empobrecimento, faz outras importantes observações: 

“É necessário que exista uma pessoa que sofra o empobrecimento, o autor da demanda. A natureza do empobrecimento não importa, apenas se exige que a perda seja apreciável economicamente.

(...)

Podemos ver que o empobrecimento, estritamente, pode até vir a faltar, porque o termo foge ao conceito exclusivamente patrimonial. Nem sempre a questão do empobrecimento será nítida. A noção que sobreleva é a do enriquecimento”. 

Neste ponto, já é perceptível a amplitude que deve ser emprestada ao empobrecimento, cujos efeitos podem transcender a esfera meramente pecuniária ou até mesmo serem imperceptíveis em um primeiro momento. É exatamente o que ocorre com a União, cuja perda é apreciável economicamente, sendo possível englobar nesse revés jurídico todos os desdobramentos de ordem socioeconômica e política que o enriquecimento da outra parte acarreta, desde entraves na movimentação de servidores até o efetivo pagamento de auxílio-moradia a outros tantos.

As duas últimas condições mencionadas, por sua vez, não demandam maiores aprofundamentos, uma vez que, por suas próprias definições e, ante ao que já exposto no capítulo sobre o hiato normativo, são indiscutíveis.

O referido doutrinador ainda aborda a natureza subsidiária da ação sob análise, definindo-a como “a última ratio de que se pode valer a parte, na inexistência de qualquer outra no sistema jurídico, isto é, na impossibilidade de uma ação derivada de um contrato, ou de um ato ilícito, ou simplesmente da ação de anulação ou nulidade de um negócio jurídico”. E arremata (grifei): 

“Daí, concluir-se que a inexistência de qualquer outro remédio para o agente é um fator a mais a concluir pela existência de um injusto enriquecimento, uma verdadeira condição de procedibilidade”. 

É exatamente o que ocorre. A subsidiariedade deste tipo de ação, em relação a todas as hipóteses mencionadas, é cabalmente comprovada pela mais recente jurisprudência do egrégio TRF da 1ª Região (destaquei): 

ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL FUNCIONAL. MULTA DO ART. 15, I, "E", DA LEI 8.025/1990. INAPLICABILIDADE. INDENIZAÇÃO A TÍTULO DE COMPENSAÇÃO EQUIVALENTE AO VALOR DO ALUGUEL EM RAZÃO DE OCUPAÇÃO INDEVIDA. IMPOSSIBILIDADE.

I - De acordo com a orientação desta Corte e da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça contemplada na Súmula Administrativa n. 41 da Advocacia Geral da União, a multa por ocupação irregular de imóvel funcional, disciplinada pelo art. 15, I, "e", da Lei nº 8.025/90, não é devida a partir do esbulho, mas apenas do trânsito em julgado da sentença que determina a reintegração de posse em favor do ente público.

II - Na cessão de imóvel funcional a servidor público não se aplicam as normas de direito privado que regem a relação contratual e asseguram indenização decorrente de perdas e danos fundada na expectativa do recebimento de aluguéis. Isso porque o instituto possui natureza eminentemente administrativa, cuja sanção por retenção ilegal do imóvel após a perda do direito de ocupação está expressamente prevista no art. 15, I, "e", da Lei 8.025/1990. Precedentes do STJ e desta Corte.

III - Apelação da União a que se nega provimento.

(AC 0033078-92.2006.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN, SEXTA TURMA, e-DJF1 p.598 de 16/05/2014)

Pelo exposto, denota-se que o único remédio idôneo a afastar a situação de manifesta ilegalidade, agravada pelo desmesurado benefício em prol do ocupante irregular enquanto pendente o processo, será reconhecer a necessidade de reequilibrar as situações jurídicas de autor e réu por meio da condenação ressarcitória. 

Reforço à carga principiológica do instituto. Aplicabilidade ao Direito Administrativo. Precedentes. 

Em que pesem pontuais posicionamentos nesse sentido, não há como admitir que a diversidade entre os ramos jurídicos – Direito Civil e Direito Administrativo – seja óbice à manifesta carga principiológica da vedação ao enriquecimento ilícito. Cisões de ordem puramente acadêmicas não têm o pretendido condão de torná-los herméticos. Ademais, essa é justamente uma das principais funções dos axiomas deontológicos da ciência jurídica: servir de substrato fundante a seus ramos, todos umbilicalmente conectados.

É exatamente esse o posicionamento defendido na obra já citada¹:

“Todavia, salvo honrosas exceções, tal pleito também não encontra guarida no âmbito judiciário, vez que, conforme já transcrito nas jurisprudências acima, entende-se que o instituto de direito administrativo da ocupação de imóveis funcionais não se coaduna com a indenização do valor locatício, instituto de direito civil.

Tal argumento não merece aceitação. A indenização pleiteada pela ocupação irregular dos imóveis advém de duas regras básicas de sobre-direito, ou seja, que não restam limitadas por diferentes ramos”.

Note-se que, não obstante seja o Código Civil o diploma a prever a obrigação de ressarcimento, imputável a quem se enriquece ilicitamente em detrimento de outrem, é corolário dos próprios princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade.

Assim, o fato de a relação, inicialmente, ter sido regulada pelo Direito Administrativo não impede que, dado o quadro fático-normativo (o já mencionado “hiato” legal), operem-se outras normas hábeis a coibir o enriquecimento sem causa de uma das partes.

Sufragando este raciocínio, são incontáveis os precedentes da egrégia Corte Federal da 1ª Região, em matéria de Direito Administrativo (originais sem destaques): 

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DESVIO DE FUNÇÃO. AGENTE ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE TÍPICA DE TÉCNICO DA RECEITA FEDERAL. DIREITO À PERCEPÇÃO DAS DIFERENÇAS REMUNERATÓRIAS. CORREÇÃO. JUROS. HONORÁRIOS. 

1. A jurisprudência pacífica dos tribunais firmou entendimento no sentido de que, havendo desvio de função do servidor público, é devido o pagamento de eventuais diferenças salariais correspondentes à função desempenhada, a título de indenização, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração. (...)

(REO 0007377-95.2007.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL NÉVITON GUEDES, PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 p.50 de 19/02/2014)

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA NEM UTILIZADA PARA APOSENTADORIA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 

1. Têm direito os servidores inativos à conversão em pecúnia das licenças-prêmio não usufruídas nem contadas em dobro no momento da aposentadoria, sob pena de enriquecimento sem causa ou ilícito por parte da Administração. Precedentes do STF, STJ e deste TRF.  (...)

(AC 0003398-66.2009.4.01.3300 / BA, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL NEUZA MARIA ALVES DA SILVA, SEGUNDA TURMA, e-DJF1 p.43 de 17/01/2014) 

A recíproca em favor da Administração pode e deve ser verdadeira. Os arestos acima, sem exceção, tratam de relação de direito administrativo e, sem qualquer ressalva, todos repelem o enriquecimento sem causa.

No tocante à lei, é cediço que o novel Código Civil, em seus artigos 884 a 886, tratou do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, estabelecendo que aquele que, sem justa causa, se enriquecer a custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.

E o mesmo diploma tratou, ainda que implicitamente, da aplicabilidade desse instituto a outros ramos do direito, mais especificamente em seu artigo 886, ao dispor que “se o lesado possuir outros meios para se ressarcir dos prejuízos sofridos, não caberá tal restituição por enriquecimento”. Os “outros meios” não se restringem apenas às relações privadas, sendo certo que tal previsão vai ao encontro da subsidiariedade do instituto, já mencionada alhures. 

Nessa linha, destaque-se o seguinte precedente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região: 

ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL FUNCIONAL. MILITAR LICENCIADO. ESBULHO POSSESSÓRIO. MULTA POR OCUPAÇÃO IRREGULAR. CABIMENTO. ALUGUEL DEVIDO. VERBA HONORÁRIA. ALTERAÇÃO.

(...)

7. Também, se me afigura devida a condenação dos recorridos no pagamento do aluguel, já que a incidência da multa somente incidirá caso eles mantenham a sua posição de ocupar irregularmente o imóvel após o trânsito em julgado da sentença e, não, da prática do efetivo esbulho que se operacionalizou em época remota. O novo Código Civil, sem referência no Código de 1916, nos arts. 884 a 886 alcançou o instituto do princípio do enriquecimento sem causa. Estabeleceu que aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários. Diga-se: apresentou um norte à forma de fixação da restituição do indevidamente auferido.  É curial que esse princípio no nosso ordenamento jurídico sempre teve uma enorme repercussão para evitar situações de enriquecimento sem uma justa causa que o admitisse. É digno de nota, também, que se o lesado possuir outros meios para se ressarcir dos prejuízos sofridos não caberá tal restituição por enriquecimento. Como visto anteriormente, não é o caso dos autos. Poder-se-ia até imaginar que a multa substituiria os prejuízos advindos da ocupação irregular. Essa expectativa se pronunciava como tal quando a jurisprudência assentava que a multa era devida a partir do efetivo esbulho, o que não acontece mais, posto que reiterada jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e deste egrégio Tribunal já aponta em sentido diametralmente oposto [cabe a partir do trânsito em julgado]. Examinem-se os dispositivos do Código Civil, norteadores de tal decisão quanto ao pagamento dos aluguéis, que devem ser fixados como a diferença do valor locatício do imóvel no período de ocupação irregular e a taxa de ocupação, caso quitada: Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários. Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se fará pelo valor do bem na época em que foi exigido. Art. 885. A restituição é devida, não só quando não tenha havido causa que justifique o enriquecimento, mas também se esta deixou de existir. Art. 886. Não caberá a restituição por enriquecimento, se a lei conferir ao lesado outros meios para se ressarcir do prejuízo sofrido.

(...)

(AC 2000.34.00.000073-9/DF, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria De Almeida, Quarta Turma,DJ p.34 de 09/11/2006) 

Com efeito, no momento em que cessa o termo de ocupação, a permanência do servidor no bem perde seu caráter essencialmente público, deixando de ser regida, por conseguinte, pelas normas de Direito Administrativo. Configurando-se ocupação indevida da propriedade do Estado, a mesma deve ser repelida e equalizada com base na legislação que rege as relações jurídicas em geral (e não só as de direito privado).

Parâmetros quantitativos para a condenação. 

Caracterizado o enriquecimento sem causa, bem como a aplicabilidade dos instrumentos normativos aptos a afastá-lo, outra questão que se afigura pertinente será a quantificação do pedido condenatório.

Neste senda, a doutrina² aponta que os lindes pecuniários devem obedecer a uma simples regra: não deve superar o proveito indevidamente obtido nem ficar aquém do empobrecimento da outra parte, sob pena de inaugurar, para um ou outro lado, novo enriquecimento ilícito.

Partindo-se da premisa de que o empobrecimento, dentre as condições elencadas para reconhecer o enriquecimento sem causa, não é fator preponderante (conforme capítulos anteriores), a dificuldade em delimitá-lo com exatidão não constitui obstáculo ao que será proposto.

Uma primeira consideração importante é a de que, ainda que a destinação dos imóveis funcionais da União seja despida de finalidade lucrativa, não é possível ignorar os impactos que a ocupação irregular impõe à coletividade globalmente considerada. A inferência é simples: há prejuízos de diversas espécies que são suportados pela União. Contudo, ante o interesse público subjacente, é virtualmente impossível quantificá-lo, pois poderá chegar-se a cifras astronômicas(!).

Por sua vez, o enriquecimento dos réus é totalmente palpável. Como já amplamente exposto, ao deixar de envidar recursos financeiros próprios para a manutenção de um domicílio, em detrimento da União, estará-se-á contabilmente “embolsando” a diferença entre esse custo e a irrisória taxa de uso. Portanto, a adoção do valor locatício regional médio, para imóveis equivalentes, como parâmetro quantitativo, não se afigura desproporcional, uma vez que não ultrapassaria a lógica do razoável.

Ressalte-se que não se está pretendendo equiparar o vínculo ou qualquer dos elementos de uma relação contratual por excelência (contrato de aluguel) ao da situação concretamente discutida, mas tão somente buscando-se um referencial idôneo que permita mensurar o enriquecimento indevido, como fator preponderante para a condenação que daí decorrerá.

Tal proposta, contudo, não impede que o julgador, ao seu prudente arbítrio e em conformidade com o caso concreto, estabeleça suas próprias balizas, desde que alinhadas aos princípios já esposados.

Conclusão

                        Diante do exposto, parece não haver justificativas juridicamente plausíveis para se afastar, no âmbito das ações por ocupação indevida movidas pela Fazenda Pública, o pedido de fixação de verba condenatória a título de reequilíbrio de um prévio e indevido enriquecimento sem causa em prol de ocupantes irregulares.

Referências 

1. BRESSLER, Davi. Da necessidade de condenação em verba indenizatória à União pela utilização indevida de imóveis funcionais. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 26 dez. 2013. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.46465>. Acesso em: 27 mai. 2014.

2. VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: teoria geral das obrigações e teoria geral dos contratos – São Paulo: Atlas, 2001.