Para iniciarmos o estudo da burocracia, devemos analisar preliminarmente a obra de Max Weber, o primeiro e maior teórico da matéria. Weber foi o inspirador de grande parte dos estudos posteriores sobre a burocracia. Através de sua obra “Economia e Sociedade” é possível conhecer a teoria que norteia o modelo organizacional burocrático.

Weber concebeu, para a compreensão da burocracia, o conceito de valorização da racionalidade na produção científica, pela qual são estabelecidos os chamados tipos ideais (ou tipos puros). Parte-se de padrões ideais para analisar os fatos, sendo que as ações dotadas de irracionalidade são consideradas como desvio de padrão. Para ele, esta definição é uma conveniência metodológica da sociologia compreensiva, que facilita os estudos. Sendo assim, a sociologia seria responsável pela construção de conceitos de tipos e regras gerais dos acontecimentos.

Passa então a fazer uma exposição dos princípios que regem o conhecimento sociológico, descrevendo os elementos que constituem a análise, como a definição das noções de sentido, a perspectiva da empiria e da explicação interpretativa e da observadora dos fatos.

Para a compreensão inicial dos preceitos da burocracia, o autor define princípios relacionados à ação social. A ideia de ação social remete à noção de orientação do comportamento em função de outros, como o intuito de defender-se, ou por vingança, entre outros. Para ele, os outros são indivíduos conhecidos ou uma multiplicidade de pessoas. A ação pode ser determinada de modo racional referente a fins (expectativas com relação ao comportamento do outro para se atingir determinado fim), de modo racional referente a valores (crença em determinado valor inerente a determinado comportamento, de modo afetivo (emocional) e de modo tradicional (comportamento arraigado). Diz que interação dos agentes nas diferentes ações sociais (interligas entre si) o conceito de relação social.

Em seguida Weber discorre sobre a legitimidade de uma ordem dentro do contexto das relações sociais. Afirma que a legitimidade é garantida de forma interna e externa. Interna, através de um modo afetivo, de um modo racional referente a valores, de modo religioso. Ou, de forma relacionada às expectativas de determinadas consequências externas.

Enumera, ainda, os elementos que permitem a concretização da legitimidade, sendo, em virtude da tradição, em virtude de uma crença afetiva, em virtude de uma crença racional referente a valores e em virtude a crença em um estatuto que se acredite em sua legalidade. A crença em virtude da legalidade de um estatuto é considerada a forma mais moderna de legitimação de uma ordem.

Weber pontua ainda os conceitos de poder (probabilidade de impor a própria vontade numa relação social), dominação (probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre as determinadas pessoas indicáveis) e disciplina (probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem). Estas definições são importantes para a compreensão dos tipos de dominação previstos por Weber, donde é possível extrair os princípios do modelo burocrático. Os tipos de dominação seriam: dominação legal, dominação tradicional e dominação carismática.

A dominação legal é baseada na crença na legitimidade das ordens impostas de forma impessoal, objetiva e legalmente constituída pelos superiores, ou seja, os detentores do direito de exercer esta dominação legal. Por isto possuiu um caráter racional. Baseia-se no exercício contínuo das regras e de acordo com as competências fixas exigidas para tal fim. Sendo necessária a qualificação profissional dentro do quadro administrativo, através de uma especialização profissional, para ser aceito como funcionário de uma instituição. Diz que a racionalidade está presente também na própria conformação organizacional da instituição, através da separação existente entre o quadro administrativo e os meios de produção e administração. Como os funcionários não são donos dos meios de produção, eles vendem sua mão de obra em troca de salários, pagos em forma de dinheiro. Outro aspecto muito importante é a presença de uma hierarquia composta por diferentes cargos, acessíveis aos funcionários pelo critério meritocrático, onde os funcionários tem uma perspectiva de carreira, progressão por tempo de serviço e estão submetidos a um sistema de disciplina e controle do serviço.

Para Weber a dominação racional-legal representa a efetivação do modelo de tipo-ideal de burocracia. Afirma que “o tipo mais puro de exercício da dominação racional-legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático.” Para ele, o corpo burocrático opera pelos princípios da dominação legal, constituindo a forma mais racional de exercício da dominação, uma vez que esses princípios permitem a execução do trabalho com mais precisão, disciplina e confiabilidade, aumentando deste modo a eficiência da produção. Weber explica que estes princípios podem ser aplicados a todo e qualquer tipo de organização, como Estado, igreja, empresa privada etc).

Por outro lado, Weber diz que a dominação tradicional refere-se a um caráter concebido na crença cotidiana das tradições estabelecidas por uma autoridade nomeada pela própria tradição em virtude de devoção aos hábitos costumeiros. A obediência é em relação à própria pessoa e não em relação a leis ou estatutos. O quadro de “funcionários” seria composto por escravos, servos, colonos etc.

O autor afirma, por derradeiro, que a dominação carismática é constituída pela veneração de uma pessoa e das ordens por ela criadas ou reveladas, em virtude de se atribuir a ela qualidades ou poderes sobrenaturais. O quadro administrativo é composto por discípulos. Não há regulamentos ou normas jurídicas, sendo sob este aspecto, irracional.

De um modo geral, Weber defende a idéia de que a dominação legal é a que deve servir como padrão, onde a burocracia seria o modelo ideal de condução das organizações, possibilitando, assim, maior eficiência na produção. Na minha opinião, Weber tem razão pois os gestores devem procurar sempre desenvolver critérios de meritocracia dentro das organizações, baseados em critérios objetivos. A administração pública deve implementar critérios de meritocracia no trabalho e avaliação dos servidores, através de critérios previamente estabelecidos de forma objetiva. Assim, o serviço público será mais eficiente, impessoal, transparente e cada vez mais justo.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS

WEBER, Max. Economia e sociedade. Brasília: UnB, 2004. Vol. I (cap. 1 e p.139-160)