I.   Introdução

 No Contexto do Estado Democrático de Direito, especificamente sob a perspectiva de Defesa Nacional, exsurgem com peculiar importância três documentos, a Política de Defesa Nacional, a Estratégia Nacional de Defesa e o Livro Branco de Defesa Nacional.

Conhecer algumas peculiaridades desses documentos com o escopo de buscar conhecer a forma mais eficiente do processo da implementação desses dipositivos são aspetos importantes os quais este artigo almeja perfazer.

II.   Política de Defesa Nacional

          A política nacional de defesa[1] hodierna é resultado de um longo processo de amadurecimento, cujo importante marco se deu com a redemocratização do País e a institucionalização da nova ordem constitucional, cuja existência, dentro da busca pela construção de um progresso socioeconômico, emerge como grande propulsor da independência nacional e correspondente fortalecimento da Base Industrial de Defesa (BID) no Brasil.  

          Foi concebida, primeiramente pelo Decreto nº 5.484, de 30 de junho de 2005, de forma voltada, preponderantemente, para ameaças externas, com fito de estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitação nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, industrial e universitário.

Pela sistemática por ele traçada, a Defesa, como política pública, passou a ter novos contornos e ser fortalecida pelo controle civil e pelo engajamento da sociedade.

 Dessa forma, pode-se dizer que a Defesa alçou uma dúplice relação com o regime democrático. Ao tempo em que é produto das escolhas do Estado, seja sob a perspectiva representativa ou sob o exercício direto da democracia, ela permite a manutenção e existência do Estado de forma soberana, com a valorização da força militar, mas pelo estrito respeito às normas constitucionais que as norteam.

III.   Estratégia Nacional de Defesa

Consoante a Estratégia Nacional de Defesa, a independência nacional é assegurada não só pela democratização de oportunidades educativas e econômicas e pelas oportunidades para ampliar a participação popular nos processos decisórios da vida política e econômica do País, mas também pela mobilização de recursos físicos, econômicos e humanos, para o investimento no potencial produtivo do País, e pela capacitação tecnológica autônoma, inclusive nos estratégicos setores espacial, cibernético e nuclear.

Assim, a independência nacional, fundada nos princípios dantes descritos, visa nortear fortes projetos de desenvolvimento que ao mesmo tempo em que viabilizam a estruturação de um projeto forte de defesa, capacitam as Forças Armadas para manutenção da independência.

Pela primeira Estratégia Nacional de Defesa, aprovada pelo Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008, ao dispor sobre sua natureza e âmbito dispôs nos seguintes termos:

1.     A Estratégia Nacional de Defesa é o vínculo entre o conceito e a política de independência nacional, de um lado, e as Forças Armadas para resguardar essa independência, de outro. Trata de questões políticas e institucionais decisivas para a defesa do País, como os objetivos da sua “grande estratégia” e os meios para fazer com que a Nação participe da defesa. Aborda, também, problemas propriamente militares, derivados da influência dessa “grande estratégia” na orientação e nas práticas operacionais das três Forças. 

Nesse contexto, a Estratégia Nacional de Defesa, como vínculo existente entre Política de Defesa e Forças Armadas, ergueu três eixos estruturantes relativos:

 i) à atuação das Forças Armadas, seja de forma singular ou interligada, à luz de sua missão constitucional considerando-se a evolução tecnológica necessária para concretização das diretrizes estratégicas nas hipóteses de preparo e emprego;

ii) à reorganização da indústria nacional de material de defesa para assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas apóie-se em tecnologias sob domínio nacional; e

 iii) à composição dos efetivos das Forças Armadas, cujo propósito deve ser o de zelar para que as Forças Armadas reproduzam, em sua composição, a própria Nação. 

A efetivação da primeira diretriz requer uma unificação das operações das três Forças, muito além dos limites impostos pelos protocolos de exercícios conjuntos.

Para tanto elegeu-se, como principais instrumentos, o Ministério da Defesa e o  Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, dentro da perspectiva em que o Ministro da Defesa passa a exercer todos os poderes de direção das Forças Armadas que não sejam reservados ao Presidente da República.

O Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, por sua vez, concebido pela Estratégia Nacional de Defesa como órgão de assessoramento direito do Ministro da Defesa, teve como missão a construção de iniciativas que implementem a tese da unificação doutrinária, estratégica e operacional formulada por cada  Força Armada à luz de suas missões constitucionais.

As diretrizes traçadas pela Estratégia Nacional de Defesa, de forte caráter democrático, foram o grande norte da modificação da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, empreendida pela Lei Complementar nº 136, de 5 de agosto de 2010. Ressalte-se, neste ponto, que essa legislação é responsável por dispor sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas.

Neste contexto, não se pode perder de vista que o fundamento constitucional que legitima a atuação das Forças Armadas se encontra no art. 142 da Constituição Federal de 1988. Tal dispositivo sagra como mister das Forças a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem,  verbis:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Nesta perspectiva, a Lei Complementar nº 97/99 reiterou o dispositivo constitucional supracitado[2] e elencou, como atribuição subsidiária geral, a função de cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil[3], bem como atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, contra delitos transfronteiriços e ambientais[4] e segundo atribuições subsidiárias particulares à cada Força[5].

IV.   Livro Branco de Defesa Nacional

Pela Lei Complementar nº 136/10, o Livro Branco de Defesa Nacional[6], concebido como atribuição a ser implantada pelo Ministro de Estado da Defesa, é um documento de caráter público que visa o acompanhamento do orçamento e do planejamento plurianual relativos ao setor de defesa, o qual aborda, inclusive, a Política Nacional de Defesa e a Estratégia Nacional de Defesa.

V.    Sistemática de implantação 

          A Política de Defesa Nacional, bem como a Estratégia Nacional de Defesa, nos termos dantes consignados, foram documentos concebidos no ordenamento jurídico por meio de Decreto Presidencial, com fulcro no art. 84, inciso VI, alínea “a” da Constituição Federal. [7]

          Todavia, ante a nova redação empreendida pela Lei Complementar nº 97/99 a partir da Lei Complementar nº 136/10, especificamente pelo art. 9º, poder-se-ia cogitar sobre o estabelecimento de um novo paradigma, cuja adequação passa a ser objeto de análise.

          Pela literalidade do dispositivo normativo, fixou-se, dentro do período de quatro em quatro anos, um procedimento unificado para aprovação e publicação da Política de Defesa Nacional, da Estratégia Nacional de Defesa e do Livro Branco de Defesa Nacional, nos seguintes termos:

Art. 9º O Ministro de Estado da Defesa exerce a direção superior das Forças Armadas, assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, órgão permanente de assessoramento, pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e pelos demais órgãos, conforme definido em lei.

(...)

§ 3º O Poder Executivo encaminhará à apreciação do Congresso Nacional, na primeira metade da sessão legislativa ordinária, de 4 (quatro) em 4 (quatro) anos, a partir do ano de 2012, com as devidas atualizações: 

I - a Política de Defesa Nacional; 

II - a Estratégia Nacional de Defesa; 

    III - o Livro Branco de Defesa Nacional.

          Note-se, preliminarmente, que as possibilidades interpretativas decorrem, essencialmente, da compreensão a ser dada pela palavra “apreciação” que, em cada caso, definirá a concepção da sistemática a ser adotada.

          A princípio, exsurgem duas possibilidades de interpretação quanto aos procedimentos a serem adotados para que os documentos a que se refere o §3º do art. 9º da Lei Complementar nº 97/99 alcancem seu  ciclo de formação e suas respectivas condições de máxima eficácia.

          Em um primeiro momento, poder-se-ia conceber que, embora coubesse ao Executivo a elaboração da Política de Defesa Nacional, da Estratégia Nacional de Defesa e do Livro Branco de Defesa Nacional, ao Congresso Nacional caberia sua aprovação. Dessarte, cumpriria ao Executivo encaminhar ao Congresso Nacional, via mensagem Presidencial, e esse, por sua vez, aprovar por meio de Decreto Legislativo.

          Todavia, considerando as atribuições constitucionais conferidas ao Poder Executivo, bem como a concepção constitucional de repartição de poderes, a sistemática dantes elencada não parece ser a mais adequada. Nesse sentido, importa consignar a manifestação do próprio Congresso Nacional, consagrada no Parecer nº 51, de 2012-CN (DOU de 26.09.13), verbis:

Diante do exposto, ainda que entendamos que não cabe ao Congresso Nacional aprovar a PND, a END e o LBDN, mas sim apreciá-los, apresentando-se sugestões, e por estarmos seguros de que tais documentos devam ser apreciados pelo Congresso Nacional em sua totalidade, concluímos pela apresentação do presente Decreto Legislativo, ao qual será anexado o texto deste Relatório às nossas recomendações.

          A segunda hipótese interpretativa, por sua vez, consagra o Poder Executivo não só no papel de elaborador inicial, mas também no exercício de uma função decisória. Admitindo-se esta premissa, poder-se-ia, ainda, conceber duas formas de procedimento, quais sejam, a de que a conclusão dos atos pelo Executivo pode se dar antes mesmo da apreciação do Congresso Nacional, ou somente após à apreciação pelo Parlamento.

           Com o fulcro de melhor avaliar essa sistemática, importa verificar o trâmite adotado no caso concreto, após a modificação legislativa empreendida pela Lei Complementar nº 136/10 na Lei Complementar nº 97/99. Isto porque, até 2012, marco vestibular fixado pelo dispositivo normativo em referência, a Política de Defesa Nacional e a Estratégia Nacional de Defesa, consoante dantes consignado, eram expedidas por Decreto Presidencial.

           Dessarte, no ano de 2012, os documentos a que se refere o §3º do art. 9º da Lei Complementar nº 97/99 foram encaminhados ao Congresso Nacional pela Presidenta da República por meio da Mensagem nº 323, de 17 de julho de 2012, e o Parlamento, por sua vez, os aprovou através do Decreto Legislativo nº 373/2013[8].

          In casu, a sistemática adotada indica que o ato de perfectibilização pelo Executivo se dará somente após a análise do Poder Legislativo. Embora possível tal interpretação, e adequada e em certa medida, reputa-se mais eficiente aquela em que concebe a hipótese em que os textos seriam aprovados de forma definitiva e imediata pela Presidência da República e, ato contínuo, encaminhados para o Parlamento para que, conhecendo o conteúdo, pudesse tecer considerações a serem aproveitadas oportunamente, quando da reedição dos próximos textos em quatro anos.

          Esclareça-se que na hipótese em comento, as recomendações seriam atendidas nas proposições supervenientes e não haveria solução de continuidade, uma vez que não haveria o prazo adicional de análise entre a apreciação do Congresso Nacional e a ratificação pela Presidência da República, com a existência de um vácuo legislativo, como se pode verificar na situação fática existente.

          Ademais, considerando ter sido o próprio Poder Legislativo que conferiu tal autonomia quando da aprovação da modificação da Lei Complementar, bem como o baixo grau de modificação dos documentos em questão, ainda que de quatro em quatro anos, as sugestões apontadas pelo Congresso Nacional não perderiam totalmente o seu contexto e sua respectiva importância, ao serem aproveitadas para as edições supervenientes.

          Ainda no intuito de se identificar a sistemática mais eficiente, e em se admitido a competência e a possibilidade hermenêutica de se conceber a situação em que o Poder Executivo elabora e aprova de forma imediata os atos relativos à Política de Defesa Nacional, à Estratégia Nacional de Defesa e ao Livro Branco de Defesa Nacional, reputa-se dispensável a edição formal de decretos normativos, embora historicamente seja possível constatar a formalização por essa via consoante dantes destacado.

          Isto porque, em sendo atos essencialmente materiais e com baixa densidade normativa, a própria mensagem presidencial, ao encaminhar para apreciação do Congresso Nacional, teria o condão de tornar os documentos válidos e eficazes. Isto posto, poder-se-ia poderia depreender que a exposição de motivos então encaminhada pelo Ministério da Defesa teria sido aprovada tacitamente pela autoridade máxima do Poder Executivo.

VI. Conclusão

Reputa-se que a alteração promovida pela Lei Complementar nº 136/10, em que pese tenha disposto de forma expressa sobre a participação do Congresso Nacional, com a incumbência de apreciar a Política de Defesa Nacional, a Estratégia Nacional de Defesa e o Livro Branco de Defesa Nacional, elaborados pelo Poder Executivo, não promoveu, de forma inequívoca, uma mudança de paradigma.

 Isto porque, da apreciação realizada, pode-se constatar a existência de espaço hermenêutico para se conceber a participação do parlamento não como um ato prévio e necessário à perfectibilização e vigência dos documentos em referência, mas como mecanismo viabilizador de importante contribuição a ser congregada nas edições supervenientes dos documentos em referência.