Sumário: 1. Introdução. O Processo de Licenciamento Ambiental como ferramenta da Política Nacional do Meio Ambiente: desenvolvimento socioeconômico e sustentabilidade.

É inquestionável que o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais e nacionais, objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil[1], dependem, em grande medida, da realização de empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores, ou do desempenho de atividades utilizadoras de recursos naturais.

Esse fato e a necessidade de se obter um ponto de equilíbrio entre desenvolvimento e sustentabilidade ambiental fez com que se estabelecesse, como princípio regente da ordem econômica nacional, a defesa do meio ambiente. Veja-se, quanto ao ponto, a regra constante do artigo 170, inciso VI, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CR/88:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003);

Na realidade, antes mesmo da Constituição da República de 1988, já havia sido desenhado um sistema cujos objetivos gerais eram “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”[2]. Referido sistema foi concretizado em 31 de agosto de 1981, com o estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, pela Lei nº 6.938, publicada no Diário Oficial da União de 02 de setembro desse mesmo ano.

A leitura dos objetivos específicos da PNMA, veiculados na Lei nº 6.938, de 1981, deixa ainda mais evidente a pretensão do referido sistema de compatibilizar o necessário e desejado desenvolvimento da nação com a manutenção do meio ambiente equilibrado. Vejamos:

Artigo 4º, da Lei nº 6.938, de 1981. A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I) à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II) à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III) ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV) ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V) à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI) à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

É importante destacar que a Lei nº 6.938, de 1981, não se limitou à definição dos princípios e objetivos da PNMA. Muito além disso, previu os instrumentos para a sua efetivação, dentre os quais está a licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, tema central deste trabalho.

2. Definição do Licenciamento Ambiental

De acordo com a Resolução CONAMA nº 237, de 1997, artigo 1º, inciso I, o licenciamento ambiental é o “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.

O tribunal de Contas da União, em sua Cartilha de Licenciamento Ambiental[3], entende o licenciamento ambiental como um “instrumento fundamental na busca do desenvolvimento sustentável. Sua contribuição é direta e visa a encontrar o convívio equilibrado entre a ação econômica do homem e o meio ambiente onde se insere. Busca-se a compatibilidade do desenvolvimento econômico e da livre iniciativa com o meio ambiente, dentro de sua capacidade de regeneração e permanência”.

No processo de licenciamento, o órgão ambiental que o conduz procura trazer para o plano concreto as conclusões, propostas e programas de controle e monitoramento apresentados nos estudos ambientais que subsidiarão a decisão sobre o pedido de concessão de licença apresentado pelo empreendedor. Em suma, é por meio dele que o Poder Público exerce o controle das atividades humanas que interferem no meio ambiente, compatibilizando o desenvolvimento socioeconômico com a preservação do equilíbrio ecológico (MILARÉ, 2013).

3. Atribuição para a condução do processo de licenciamento ambiental

No Brasil, o primeiro instrumento normativo que abordou a questão relativa à atribuição para a condução do processo de licenciamento ambiental foi o Decreto-Lei nº 1.413. Esse Decreto-Lei, de 14 de agosto de 1975, criou a base legal para o licenciamento de atividades industriais e estabeleceu, ainda que de modo muito incipiente, as áreas de atuação de Municípios, Estados e União nessa matéria.

A disciplina sistematizada do exercício da competência para a condução dos processos de licenciamento em geral, competência essa, ressalte-se, que é comum e tem base constitucional[4], só veio a ocorrer com o advento da Resolução Conama nº 237, de 1997, que dispõe sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental.

De acordo com a citada norma do Conama, os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência (artigo 7º), de acordo com as regras e parâmetros fixados em seus artigos 4º, 5º e 6º[5].

No contexto em que foi editada, vale dizer, antes da publicação de Lei Complementar[6] que disciplinasse a ação cooperativa entre os entes da federação, a Resolução Conama se mostrou relevante. Isso, porque contribuiu para a solução dos conflitos de atribuição até então recorrentes, bem como para a redução da sobreposição de atuação dos órgãos licenciadores. A realidade, entretanto, é que a Resolução Conama nº 237, de 1997, não conseguiu pôr fim aos problemas mencionados acima. O uso do critério da abrangência do impacto (identificado pela expressão significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional) para a definição da competência da União, acabou trazendo uma carga muito grande de subjetividade à regra de definição de competência, situação que fez perpetuar alguns conflitos de atuação que a Resolução pretendia resolver.

Com o advento da Lei Complementar nº 140, de 2011 – LCP 140[7], a disciplina da atribuição para licenciar ganhou foro adequado. Interessante perceber que, enquanto a Conama 237 estabeleceu as suas regras de definição da competência especialmente com base na amplitude e localização do impacto[8], o novo diploma legal trouxe regras mais objetivas que levam em consideração critérios diversos, como amplitude de impacto, localização/desenvolvimento da atividade, dominialidade, porte, natureza e potencial poluidor do empreendimento. A objetividade dos novos critérios acabou por racionalizar o uso dos recursos públicos (humanos e financeiros) e resolver os problemas de conflito de competência.

Assim, à União foi atribuído o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades (artigo 7º, XIV, LCP 140): a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs)[9]; e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.

De acordo com o parágrafo único do citado artigo 7º, o licenciamento dos empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, nos termos da regra da alínea “h” transcrita acima. 

Aos Municípios coube, observadas as atribuições dos demais entes federativos, a realização do licenciamento ambiental dos empreendimentos que causem (ou possam causar) impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente[10], considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade, bem como das obras e atividades localizadas em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em APA (artigo 9º, XIV, LPC 140).

Art. 9^o. São ações administrativas dos Municípios:

XIV. observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou 

b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

Quanto ao ponto, vale destacar o fato de a doutrina considerar inconstitucional a segunda parte da alínea “a”, inciso XIV, artigo 9º, por traduzir uma indevida submissão de um ente em relação a outro, situação que rompe o equilíbrio federativo. MILARÉ (2013, p 795/796) afirma que a restrição constante da norma insculpida no art. 9º, XVI, “a”, sujeitando o licenciamento municipal à observância de tipologia a ser definida pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, por representar indisfarçável invasão de competência do Estado no Município é absolutamente inconstitucional, por ranhura aos arts. 2º, 18, caput, 23, VI, e 170, parágrafo único, da CR/88[11].

Os Estados ficaram responsáveis pelo remanescente, vale dizer, pelos casos não previstos pelos artigos 7^o e 9^o acima mencionados, em especial a promoção do licenciamento de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em APA.

Essa é a regra do artigo 8º, incisos XIV e XV, da LCP 140[12]:

Art. 8^o. São ações administrativas dos Estados:

XIV. promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7^o e 9^o; 

XV. promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 

Pelo que se infere da leitura dos dispositivos mencionados nos tópicos precedentes, bem como da norma constante do artigo 13 da LCP 140[13], que reafirma o comando veiculado no artigo 7º da Resolução Conama nº 237, de 1997, o problema da sobreposição de competências foi solucionado pela Lei Complementar nº 140; ou seja, a competência dos Estados é remanescente; eles deverão respeitar as atribuições da União e dos Municípios. Esses atuarão observando as regras expressas definidoras da competência da União, limitados pelas tipologias definidas pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.

É indispensável registrar que, em razão da norma constante do artigo 18 da LCP 140, coexistem, hoje, dois sistemas de definição de competência (o previsto pela Resolução Conama nº 237, de 1997, e o trazido pela LCP 140). Com efeito, de acordo com o mencionado artigo 18, as novas regras da lei complementar só têm aplicabilidade para os processos iniciados depois da sua edição, vale dizer, para os processos iniciados depois de 08.12.2011. A pretensão do comando normativo é evitar a aplicação tumultuada das novas regras de competência, permitindo que o órgão anteriormente competente finalize a análise dos pedidos de licença, ou autorização, que lhe foram apresentados quando ainda não vigiam as novas regras da LPC 140.

4. Agentes Intervenientes

Como se sabe, o empreendedor e o órgão ambiental com competência para a expedição da licença não são os únicos atores no processo de licenciamento. De acordo com a regra do artigo 13, §1º, da LCP 140, “os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental”. É importante perceber que a natureza não vinculante da manifestação dos entes federativos que não conduzem o processo de licenciamento é uma regra que pode comportar exceção. Exemplo disso é a regra do §1º do artigo 10 da Resolução Conama nº 237, de 1997, segundo a qual no procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes”. Veja-se que, nesse caso, a Resolução exige, como requisito obrigatório para a concessão da licença, a juntada aos autos do processo de licenciamento ambiental de declaração do Município de ateste a conformidade do empreendimento com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo. Ou seja, nessa hipótese específica, a manifestação do ente municipal não pode ser classificada como “não vinculante”.

E isso não é tudo. Além dos entes federativos, outros órgãos e entidades possuem papel relevante no âmbito do processo, devendo as suas manifestações técnicas serem consideradas pelo órgão ambiental condutor do processo de licenciamento.

Em âmbito federal, por exemplo, a Portaria Interministerial MMA/MJ/MC/MS nº 419, de 2011,[14] disciplina a forma de participação da Fundação Nacional do Índio – FUNAI, da Fundação Cultural Palmares – FCP, do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN e do Ministério da Saúde no licenciamento conduzido pelo Ibama. Não obstante as críticas do Ministério Público acerca dos prazos, supostamente curtos, previstos na Portaria, para a manifestação das referidas entidades e do Ministério da Saúde, o fato é que a previsão de intervenção de todos eles é muito valorosa, pois permite ao órgão ambiental responsável pelo licenciamento o conhecimento das múltiplas questões que gravitam em torno da implantação e operação do empreendimento objeto do processo.

Nesse passo, parece pertinente registrar que aos processos de licenciamento corretivo (de regularização de empreendimentos que operam sem licença) não se aplicam as normas da Portaria Interministerial MMA/MJ/MC/MS nº 419, de 2011. Isso, em função da incompatibilidade entre os procedimentos. Com efeito, a citada Portaria foi pensada para o processo de licenciamento ordinário. Suas regras levam em consideração, estão adaptadas, ao procedimento trifásico das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação.

Nessas circunstâncias, a participação formal de intervenientes, nos processos de licenciamento corretivo, dependerá da existência de regra procedimental específica sobre o tema, na norma que regulamenta esse licenciamento extraordinário[15].

Nada obstante, mesmo na ausência de regra que preveja a participação das entidades interessadas, no processo de licenciamento corretivo, elas poderão ser ouvidas sempre que o órgão ambiental condutor do processo considerar necessário, com base no artigo 4º, §1º, da Resolução Conama nº 237, de 1997[16].

Por fim, mas ainda nesse tema, merece destaque a participação dos órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação (SNUC), nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, capazes de afetar Unidade de Conservação – UC específica, ou a sua zona de amortecimento. Isso, porque a Lei nº 9.985, de 2000, e a Resolução CONAMA nº 428, de 2010, mais do que a mera oitiva, exigem, como requisito para a concessão da licença, a efetiva autorização do órgão gestor da Unidade afetada. Trata-se, vale ressaltar, de pressuposto que vincula a atuação do órgão licenciador, não podendo a licença ser expedida sem a concordância do órgão responsável pela administração da UC.

Vejam-se, in verbis, os dispositivos da Lei nº 9.985, de 2000, e da Resolução CONAMA nº 428, de 2010, que tratam do tema:

Art. 36, Lei nº 9.985, de 2000. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.

§ 3^o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.

Artigo 1º, da Resolução CONAMA nº 428, de 2010. O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.

§1º Para efeitos desta Resolução, entende-se por órgão responsável pela administração da UC, os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação (SNUC), conforme definido no inciso III, art. 6º da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000.

§2º Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimento de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas.

5. Fases do Processo de Licenciamento Ambiental Ordinário.

O processo de licenciamento ambiental ordinário, de caráter público, dialético e dinâmico, possui, no mínimo, as seguintes fases: I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida; II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade; III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias; IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios; V - Audiência Pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente; VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios; VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico; e VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade (cf. CONAMA 237, de 1997, artigo 10).

As fases expostas acima representam, obviamente, o conteúdo mínimo do procedimento de análise dos pedidos de licença apresentados pelo empreendedor. A depender do grau de complexidade do empreendimento, do número de agentes intervenientes, da existência de questionamento judicial sobre o processo etc, outras fases podem ser acrescidas.

Em âmbito federal, o iter procedimental foi detalhado pelas Instruções Normativas – IN Ibama nº 183, de 2008, que cria o Sistema Informatizado do Licenciamento Ambiental – SisLic, nº 184, de 2008, que estabelece os procedimentos para o licenciamento ambiental federal, e nº 11, de 2010, que cria a Comissão de Avaliação e Aprovação de Licenças Ambientais.

6. Sobre a publicidade do processo de licenciamento ambiental.

A publicidade é uma característica essencial do processo de licenciamento. Ela não está relacionada apenas à fase inicial do processo, em que há a previsão expressa de divulgação dos estudos apresentados pelo empreendedor. Trata-se de um predicado que se mostra presente durante todo o trâmite processual. E não poderia ser diferente, já que o controle ambiental da atividade, realizado neste processo, pelo órgão ambiental, afeta direito fundamental de índole coletiva, sendo, portanto, de interesse de toda a coletividade.

No que diz respeito especificamente à disciplina desse relevante aspecto do processo de licenciamento, dois instrumentos normativos merecem especial destaque. O primeiro deles é a Resolução Conama nº 006, de 24 de janeiro de 1986, que dispôs sobre a publicação de pedidos de licenciamento, em quaisquer de suas modalidades, sua renovação e a respectiva concessão e aprovou modelos para publicação de licenças. Essa Resolução trata da publicação em periódicos e nos Diários Oficiais dos Estados e da União.

Contudo, nos dias atuais, é indiscutível a relevância adquirida pela publicação eletrônica, na rede mundial de computadores, dos principais documentos que compõem o processo de licenciamento ambiental (não apenas dos pedidos de concessão de licença e das decisões que os apreciam). Apesar de não ser uma obrigação imposta ao órgão ambiental, pela Resolução Conama nº 06, de 1986, é recomendável que se adote, como conduta padrão, a disponibilização eletrônica dos principais documentos que compõem o processo de licenciamento ambiental.

Ainda dentro do tema da publicidade, cumpre registrar que as Audiências Públicas, disciplinadas pela Resolução Conama nº 09, de 03 de dezembro de 1987, se apresentam como instrumento de importância ímpar na divulgação de informações relevantes acerca do empreendimento que se pretende realizar e de efetiva participação da sociedade no processo de licenciamento ambiental.

Segundo a Resolução Conama nº 09, de 1987, as audiências públicas ocorrerão sempre que o Órgão ambiental competente julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinquenta) ou mais cidadãos. Uma vez solicitada, a efetiva realização da Audiência torna-se um pré-requisito de validade da licença requerida. Fala-se em efetiva realização, pois a Audiência Pública tem que ser uma ferramenta de real participação e fiscalização da atividade administrativa por parte da comunidade. Justamente em razão dessa necessidade, é que a multicitada Resolução Conama nº 09 exige a sua realização em local acessível aos interessados e prevê a possibilidade da ocorrência de mais de uma Audiência, sempre que a localização geográfica dos solicitantes e a complexidade do tema assim o exigirem. Mais do que isso, a citada Resolução considera a ata da audiência e todos os documentos escritos e assinados que forem entregues ao presidente dos trabalhos, durante a seção, como subsídios para a análise e parecer final do licenciador quanto à aprovação, ou não, do projeto.

7. Sobre a Licença Ambiental

A licença ambiental é o “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental” (cf. Resolução Conama nº 237, de 1997, artigo 1º, inciso I).

Uma vez que o juízo acerca da concessão da Licença Ambiental envolve certa discricionariedade técnica e a avaliação da conveniência do projeto, este ato administrativo não se equipara ao modelo tradicional de licença. Explica-se: ordinariamente, as licenças são identificadas como direito subjetivo daquele que preenche os requisitos previstos em lei, fato que as confere caráter de estabilidade (inexistente, por exemplo, nas autorizações, cuja concessão se encontra adstrita a juízo de conveniência e oportunidade do agente público, sendo marcadas pela precariedade). No caso da Licença Ambiental, é nítida a maior liberdade deliberativa dada ao órgão condutor do processo de licenciamento ambiental.

O seu objeto, obviamente, está balizado pelo pedido formulado pelo empreendedor e, depois de expedida, a licença ambiental adquire certa estabilidade. Nada obstante, outro atributo distintivo dessa especial modalidade de licença administrativa é a mutabilidade. Com efeito, a Licença Ambiental pode ser alterada (quando se mostrar necessária, v.g., a modificação de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos), suspensa, ou mesmo cancelada (em caso de interesse público, ou ilegalidade superveniente, ou quando houver descumprimento das condicionantes dela constantes). Essa é a regra que consta do artigo 19, da Resolução Conama nº 237, de 1997:

Artigo 19. O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:

I. Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.

II. Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença.

III. superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.

Nas palavras de Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo,[17] “a licença ambiental é dotada, implicitamente, de uma verdadeira cláusula rebus sic stantibus, ou seja, se as condições originais que deram ensejo à concessão da licença mudarem, esta também pode ser alterada ou até retirada”.

Afora esses casos de revisão excepcional, em razão do interesse público (em sentido lato), a licença ambiental está sujeita a alterações no momento da sua renovação, depois de expirado o seu prazo de validade. Com efeito, por razões diversas, como, por exemplo, modificação nas condições ambientais do local de instalação do empreendimento, ou surgimento de mecanismos de redução de impactos mais eficazes, o órgão ambiental competente poderá, no momento da sua renovação, revisar as condicionantes e o prazo de validade[18] que constavam da licença vencida.

8. As Licenças em espécie

O licenciamento ambiental chamado ordinário comporta a expedição de três licenças, que acabam por marcar as fases do processo: a Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO).

A primeira delas é “concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”. A LI, por seu turno, “autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante”. Já a LO autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação” (cf. Resolução Conama nº 237, de 1997, artigo 8º).

É relevante dizer, quanto ao tema, que, em razão das circunstâncias que autorizam a modificação das licenças concedidas, algumas condicionantes podem ter sua exigibilidade cancela, ou diferida para momento posterior. Podem até mesmo ser cumpridas ao longo de toda a operação do empreendimento, o que é comum, por exemplo, no que se refere aos programas de controle e monitoramento de impacto.

Essas licenças possuem prazos de validade predeterminados, sendo o da LP, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos, o da LI, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos, e o da LO de, no mínimo, 4 (quatro) anos[19] e, no máximo, 10 (dez) anos, nos termos do artigo 18 da Resolução Conama nº 237, de 1997.

O § 1º desse mesmo artigo 18 autoriza a prorrogação dos prazos de validade da Licença Prévia e da Licença de Instalação, desde que não ultrapassem os seus prazos máximos de 5 e 6 anos (respectivamente). Na prática, isso significa dizer que, somados, os prazos de validade originário e de renovação não podem ultrapassar 5 anos, para a LP, e 6 anos, para a LI.

Vale lembrar, por fim, que, nos termos do §4º do multireferido artigo 18, a renovação da Licença de Operação de uma atividade ou empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.

9. Sobre o Licenciamento Ambiental Extraordinário

Determinados empreendimentos, em razão de suas características específicas, estão submetidos a um processo de licenciamento diferenciado, que não segue o rito previsto nas normas gerais das multireferidas Resoluções Conama nº 001 e nº 237. Noutras palavras, o controle ambiental da atividade, ou empreendimento, se desenvolve fora do padrão estabelecido pelo artigo 10 da Resolução Conama nº 237[20]. Na realidade, a própria CONAMA nº 237, de 1997, previu a possibilidade de o Conselho definir licenças ambientais específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação (artigo 9º)[21].

Mais do que isso, o artigo 12[22], da Resolução Conama nº 237, de 1997, autorizou a definição, pelo próprio órgão ambiental competente, de procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.

Poderão ser estabelecidos, por exemplo, procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental[23], ou um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos.

10. Sobre a conduta de exercer atividade potencialmente poluidora sem licença ambiental, ou em desacordo com a obtida

Por fim, vale mencionar que, com a edição da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, as condutas lesivas ao meio ambiente, provenientes da não observância da regulamentação afeta ao licenciamento ambiental, passaram a constituir crime. Realmente, além de infração administrativa ambiental[24], as condutas de construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes ao licenciamento, foram elevadas à condição de crime ambiental pela lei de crimes ambientais (vide artigo 60). É importante comentar que essa foi uma inovação legislativa relevante não apenas no contexto da responsabilização dos degradadores do meio ambiente, mas, também, para a consolidação do licenciamento como efetivo instrumento de gestão ambiental.

11. Conclusão

Diante de tudo o que foi exposto nos tópicos precedentes, é possível concluir, com o Ministério do Meio Ambiente, no sentido de que o atual arcabouço jurídico-institucional do sistema de licenciamento ambiental brasileiro reproduz as experiências, reflexões e sistematização de mais de duas décadas consagradas à avaliação e gestão de impactos ambientais de empreendimentos, nos setores público e privado. “Sua consolidação, no âmbito das instituições e da sociedade, mantém-se como processo em construção, atento às transformações e demandas sociais e ao resguardo do princípio fundamental do meio ambiente ecologicamente equilibrado como patrimônio público, direito e dever de toda a coletividade” [25].

12. Referências

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