1.               O presente artigo propõe-se a compatibilizar a interpretação das normas, especificamente quanto ao prazo para conclusão do processo de licenciamento de atividades voltadas à indústria e petróleo e gás natural, previsto na Resolução CONAMA 237/04 e Portaria MMA nº 422/11.  assim o exija.

2.               A contagem de prazos, em separado ou não, para a emissão de cada licença ambiental: licença prévia, licença de instalação, licença de operação (LPper, LI, LO), observo que art. 14 da Resolução CONAMA 237 merece interpretação.

3.               O caput do art. 14 estabelece que o órgão ambiental poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para dada modalidade de licença, desde que observado o prazo máximo de seis meses, a contar da data do requerimento de licença, ou doze meses, quando for exigido EIA/RIMA. Nesse caso, o curso do prazo para o licenciamento será contado da data de apresentação dos requerimentos.

4.                Numa interpretação literal do dispositivo, conclui-se que o verbo “poder” traz a noção de faculdade. O IBAMA até poderia fixar prazo em separado, mas a exceção dependeria de ato administrativo devidamente motivado. Assim, o sentido lógico da previsão é dar maior flexibilidade ao IBAMA, nas hipóteses em que as peculiaridades da atividade ou empreendimento exigissem mais tempo para o licenciamento. Já numa interpretação sistemática das normas sobre licenciamento para perfuração, especialmente a RESOLUÇÃO CONAMA 23/94 e a própria Resolução CONAMA 237/97, não leva à conclusão de que a contagem dos prazos para emissão de cada modalidade de licença deva ser computado de forma separada.

5.               Diferentemente, na sistemática da Portaria nº 422/11, a forma de contagem dos prazos para licenciamento de perfuração e de produção fica clara: será expedida somente Licença de Operação (LO) para o licenciamento da perfuração de poços (art. 8º a 12); para licenciamento de produção e escoamento, expede-se Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) se o empreendimento exigir instalações, e Licença de Operação (LO) (arts. 13 a 18). O art. 17 estabelece o prazo de 6 ou 12 meses para conclusão do licenciamento da produção e do escoamento, sendo que o §1º, ao tratar da forma como o prazo será contado, refere-se à apresentação de toda a documentação solicitada no TR e na licença anterior (condicionante para a LI/LO) e apresentação do Termo de Requerimento de Licença como marco inicial do prazo. Como a emissão de LI/LO não é precedida de TR, pois se houver condicionantes, estes constam da LP, o prazo para o IBAMA concluir o licenciamento se iniciaria da data da apresentação do Termo de Requerimento de Licença, acompanhado da documentação solicitada na LP. Conclui-se, desse modo, que é correto o entendimento de que existem prazos distintos para a emissão de cada uma dessas licenças.

6.               Pergunta-se, então, se seria possível reconhecer uma lacuna na Resolução 237/97 e simplesmente transportar a sistemática da Portaria 422, por analogia, aos licenciamentos iniciados ainda sob o manto da Resolução CONAMA 237/97.

7.               Carlos Maximiliano[1] lecionou que o recurso à analogia pressupõe uma hipótese não prevista na norma; semelhança na relação contemplada no texto, que embora diversa, deve ter elemento de identidade, o qual deve ser essencial, e não aparentes. O autor esclarece que a “hipótese nova e a que se compara com ela, precisam assemelhar-se na essência e nos efeitos; é mister existir em ambas a mesma razão de decidir”, e esclarece que o uso da analogia visa suprir lacuna na norma, já que a analogia não é instrumento de interpretação da lei.

8.               É importante observar que os procedimentos para licenciamento da perfuração previstos na Resolução 237/97 e na Portaria 422/11 são distintos. A Portaria 422/11 prevê apenas a emissão de LO para autorizar a atividade de perfuração marítima, mesmo que seja exigido EIA/RIMA, de modo que o prazo para emissão da licença é um só. Já a Resolução CONAMA 237/97 e a Resolução CONAMA 23/94 preveem a emissão tanto de LP (quando o IBAMA exige apenas Relatório de Controle Ambiental) ou LP, seguida de LI e LO (quando o IBAMA exige EIA/RIMA).

9.               Nessa linha de entendimento, a forma de contagem do prazo para o licenciamento pode ser solucionada por meio de processos de interpretação, não havendo lacuna a ser suprida. Ademais, ainda que assim não fosse, não é possível aplicar a analogia no caso, uma vez que não há elemento essencial de identidade entre as situações. Isto porque a Portaria 422/11 deu tratamento diverso ao licenciamento para perfuração daquele previsto na Resolução CONAMA 237/94, simplificando o licenciamento. Entender diferente daria ensejo à aplicação da analogia para restringir direitos, o que não é admitido.

Notas: