Resumo: A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de improbidade administrativa. As penalidades previstas no art. 12 do diploma legal dirigem-se tanto ao agente público como ao terceiro que concorre para a prática do fato. Entretanto, nem sempre ao final do processo consegue-se obter o integral ressarcimento aos cofres públicos, pois inúmeros executados frustram a execução. Assim, uma medida para evitar ou ao menos minimizar tal problema é a medida cautelar de indisponibilidade de bens prevista no art. 7º. Nesse diapasão, diante da importância do tema, o objetivo do presente trabalho é analisar a Lei de Improbidade administrativa, em especial a medida cautelar de indisponibilidade de bens e conhecer a posição do STJ sobre o tema.
Palavras-Chaves: Improbidade administrativa, sujeitos, penalidades, indisponibilidade de bens, STJ.
Sumário. Resumo. Abstract. 1 Introdução – Noções Gerais; 2. Do sujeito ativo e passivo do ato de improbidade; 3. Das penalidades aplicadas; 4. Da medida cautelar de indisponibilidade de bens; 5. Posição do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre a indisponibilidade de bens nos casos de violação aos princípios da administração pública – omissão legislativa; 6. Conclusão e 7. Referências.
Abstract: Law Number 8,429, of June 2, 1992, provides for penalties applicable to public officials in cases of improper conduct. The penalties provided for in art. 12 of the statute is aimed at both the public official and the third that contributes to the practice of fact. However, when the process can not always be getting the full reimbursement to public coffers, since many run frustrate execution. Thus, a measure to avoid or at least minimize such problem is the unavailability of injunctive relief goods provided for in art. 7. In this vein, given the importance of the subject, the aim of this paper is to analyze the law of administrative misconduct, particularly the precautionary measure of unavailability of goods and know the position of the Supreme Court on the subject.
1. Introdução – Noções gerais
A Lei nº 8.429/92 definiu contornos concretos para a proteção do patrimônio público, dispondo sobre condutas ímprobas e as respectivas penalidades aplicáveis. Entretanto, outros atos praticados podem incidir nas sanções, haja vista que o rol de condutas descritas nos art. 9º ao 11 é meramente exemplificativo.
Vale ressaltar que a Lei de Improbidade Administrativa encontrou sucedâneo para a sua elaboração na própria Constituição Federal (art. 37, caput e § 4º) e em especial no princípio da moralidade, uma vez que as condutas ímprobas devem ser fortemente reprimidas, pois está em jogo o patrimônio público, fruto do trabalho de milhões de brasileiros.
Como é cediço, a administração pública está submetida ao princípio da legalidade, em que se deve cumprir fielmente ao que a lei determina, e aos princípios explícitos e implícitos que servem como norte na atuação do agente público. Se há o desvirtuamento de tais mandamentos, o autor do fato deve ser punido de acordo com a gravidade do ato.
Nesse sentido, o objetivo da lei é punir os agentes públicos nos casos de improbidade administrativa praticados no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e, por consequência, obter o integral ressarcimento do dano.
O art. 9º da Lei 8.429/92 enumera uma série de atos que importam em enriquecimento ilícito, o art. 10 elenca os condutas que causam lesão ao erário e o art. 11 dispõe sobre a violação aos princípios da administração pública.
Um importante instrumento de obtenção de efetividade prática da ação é medida cautelar de indisponibilidade de bens prevista no seu art. 7º. No entanto, data vênia, pecou o legislador ao se omitir sobre a cautelar nos casos de violação aos princípios (art. 11), visto que também nessa hipótese o infrator pode vir a ser condenado em obrigação de pagamento.
Nesse sentido, com o fito de buscar a máxima proteção ao patrimônio público, o presente trabalho se propôs a analisar as hipóteses de incidência da medida cautelar nos casos de improbidade administrativa, em especial nos casos de violação aos princípios e conhecer a posição jurisprudencial sobre a questão.
2. Do sujeito ativo e passivo do ato de improbidade
A Lei de improbidade administrativa aplica-se tanto ao agente público como ao terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta, conforme art. 3º do novel diploma.
O art. 2º para não deixar dúvida sobre quem se enquadre como agente público o definiu como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo 1º.
O sujeito passivo é o Poder Público, seja da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, conforme previsão do art. 1º, caput da Lei 8.429/92.
Vale ressaltar que o erário também é sujeito passivo do ato de improbidade quando haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual de entidade, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos, conforme parágrafo único do art. 1º da Lei n.° 8.429/92.
Conforme entendimento do STJ, exposto no Resp 1.171.017-PA, “não é possível o ajuizamento de ação de improbidade administrativa exclusivamente em face do particular, sem a concomitante presença do agente público no pólo passivo da demanda”.
Assim, para o ajuizamento da ação em face do particular é indispensável que o agente público também figure, em litisconsórcio necessário.
3. Das penalidades aplicadas
As penalidades aplicadas aos atos de improbidade administrativa variam de acordo com a da conduta ímproba praticada pelo sujeito ativo do ato.
De acordo com o art. 12, o responsável pelo ato de improbidade estará sujeito às cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a sua gravidade. Além disso, na fixação das penas previstas o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Convém salientar que, conforme ensinamento de Pedro Lenza, “a declaração da improbidade terá de ser via processo judicial, não podendo dar-se através de mero processo administrativo” (LENZA, 2013, p. 1029).
Nas hipóteses de atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilícito, o sujeito estará sujeito a seguintes penalidades:
*Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
*Ressarcimento integral do dano, quando houver,
*Perda da função pública,
*Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos,
*Pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial,
*Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.
Já nos casos de atos de improbidade que causem lesão ao erário, as penalidades aplicadas são:
*Ressarcimento integral do dano,
*Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância,
*Perda da função pública,
*Suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos,
*Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano,
*Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
Por fim, nos casos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública incide o infrator nas seguintes penalidades:
*Ressarcimento integral do dano, se houver,
*Perda da função pública,
*Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos,
*Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente,
*Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Nesse passo, o que se percebe é que, em todos os casos, o legislador busca o ressarcimento integral do dano, bem como a punição do agente infrator para que não mais venha incidir em condutas ímprobas.
4. Da medida cautelar de indisponibilidade de bens
No contexto da máxima proteção ao patrimônio público, o legislador com o fito de assegurar a efetividade do processo estabeleceu no art. 7º da Lei de Improbidade a possibilidade de decretação de indisponibilidade dos bens do requerido.
Confira, in verbis, o dispositivo:
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
Da análise do dispositivo, percebe-se que o legislador assegurou a possibilidade de indisponibilidade dos bens apenas aos casos de improbidade que causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito. Entretanto, data vênia, pecou o legislador, uma vez que quando há violação dos princípios da administração pública, o infrator pode vir a ser condenado em obrigação de pagamento e também nessa hipótese, o mesmo pode vir a desfazer de seu patrimônio para frustrar eventual execução.
Dessa forma, não guarda sintonia com o ordenamento jurídico afastar a medida cautelar de indisponibilidade dos bens nos casos de violação aos princípios, pois não há razão de ser.
Além disso, a indisponibilidade dos bens se faz necessária a fim de se assegurar a efetividade da ação, com o ressarcimento integral do dano causado ao erário, conforme preceitua ao art. 37, § 4ª da CRFB, bem como a Lei 8429/92.
Ademais, aguardar o deslinde da ação é medida gravosa demais para o Poder Público, pois há sérios riscos de o requerido desfazer-se do seu patrimônio com o fito de frustrar eventual condenação.
Ora, como é cediço, não raras vezes o processo ao final não consegue cumprir o resultado prático almejado, pondo em risco o recebimento de eventuais valores necessários a recompor o prejuízo causado.
5. Posição do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre a indisponibilidade de bens nos casos de violação aos princípios da administração pública – omissão legislativa
No momento da prolação de uma decisão o julgador não deve se ater apenas a interpretação literal, mas sobretudo deve realizar uma interpretação sistemática e teleológica da norma, com o fito de encontrar o seu verdadeiro objetivo.
Nesse contexto, o STJ manifestou-se no sentido de que em que pese o silêncio do art. 7º da Lei n. 8.429/92, uma interpretação sistemática, que leva em consideração o poder geral de cautela do magistrado, induz a concluir que a medida cautelar de indisponibilidade dos bens também pode ser aplicada aos atos de improbidade administrativa que impliquem violação dos princípios da administração pública, mormente para assegurar o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, se houver, e ainda a multa civil prevista no art. 12, III, da Lei n. 8.429/92.
Ressaltou ainda a Corte Superior que, em relação aos requisitos para a decretação da medida cautelar, é pacífico o entendimento segundo o qual o periculum in mora, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação ato de improbidade administrativa, é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92, ficando limitado o deferimento desta medida acautelatória à verificação da verossimilhança das alegações formuladas na inicial.
Nesse sentido, confira a decisão da segunda turma do Superior Tribunal de Justiça, proferida em 13/12/2012, AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL – 1311013/RO, de Relatoria de HUMBERTO MARTINS, in verbis:
EMEN: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. POSSIBILIDADE. DILAPIDAÇÃO PATRIMONIAL. PERICULUM IN MORA PRESUMIDO NO ART. 7º DA LEI N. 8.429/92. INDIVIDUALIZAÇÃO DE BENS.DESNECESSIDADE. 1. O art. 7º da Lei n. 8.429/92 estabelece que "quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito". 2. Uma interpretação literal deste dispositivo poderia induzir ao entendimento de que não seria possível a decretação de indisponibilidade dos bens quando o ato de improbidade administrativa decorresse de violação dos princípios da administração pública. 3. Observa-se, contudo, que o art. 12, III, da Lei n. 8.429/92 estabelece, entre as sanções para o ato de improbidade que viole os princípios da administração pública, o ressarcimento integral do dano - caso exista -, e o pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente. 4. Esta Corte Superior tem entendimento pacífico no sentido de que a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa, de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma. 5. Portanto, em que pese o silêncio do art. 7º da Lei n. 8.429/92, uma interpretação sistemática que leva em consideração o poder geral de cautela do magistrado induz a concluir que a medida cautelar de indisponibilidade dos bens também pode ser aplicada aos atos de improbidade administrativa que impliquem violação dos princípios da administração pública, mormente para assegurar o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, se houver, e ainda a multa civil prevista no art. 12, III, da Lei n. 8.429/92. 6. Em relação aos requisitos para a decretação da medida cautelar, é pacífico nesta Corte Superior o entendimento segundo o qual o periculum in mora, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação ato de improbidade administrativa, é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92, ficando limitado o deferimento desta medida acautelatória à verificação da verossimilhança das alegações formuladas na inicial. Agravo regimental improvido. ..EMEN:
Chama-se ainda atenção para o recém publicado acórdão proferido pelo STJ no julgamento do Recurso Especial 1.366.721, no DJE de 19 de setembro de 2014. Através do recurso representativo de controvérsia, nos moldes do art. 543-C do CPC, a Corte Superior consolidou o entendimento no sentido de que para que haja o deferimento de medida cautelar de indisponibilidade de bens nos casos de ação de improbidade, não há necessidade de comprovação de dilapidação de seu patrimônio pelo réu. Consignou o Ministro do STJ Humberto Martins que o periculum in mora, na verdade, milita em favor da sociedade, afastando o requisito de sua comprovação para dar efetividade ao art. 7º da lei de improbidade, bastando a fumaça do bom direito consignada nos fortes indícios da prática de atos de improbidade administrativa.
Pelo exposto, apesar da Lei não incluir de forma expressa no art. 7º a indisponibilidade nos casos de violação aos princípios, há entendimento pacífico no STJ de que tal pedida pode ser deferida demonstrado o fumus boni iures, pois o periculum in mora é presumido.
6. Conclusão
A Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92 é um importante instrumento para punir práticas ímprobas que atentem contra o patrimônio público, princípios da administração pública e condutas que levem ao enriquecimento ilícito. Para tanto, prevê diversas sanções em seu art. 12 a serem aplicadas de acordo com a gravidade do ato.
Um dos instrumentos de efetividade da ação para que se consiga o resulto prático almejado, qual seja: o ressarcimento integral do dano, é a medida cautelar de indisponibilidade de bens que pode ser requerida nas hipóteses do art. 9º, 10 e 11 do diploma legal, conforme entendimento pacifico do STJ.
Entretanto, em que pese o entendimento pacífico do STJ sobre a questão, na prática inúmeros magistrados continuam a indeferir a medida nos casos de violação aos princípios sob o argumento de ausência de respaldo legal.
Desta feita, a edição de súmula sobre a matéria ou até mesmo a alteração legislativa do diploma legal para a inclusão da medida de modo explícito são as melhores opções para sanar a controvérsia sobre o tema.
7. Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 29 de agosto de 2014.
BRASIL. Lei No 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869compilada.htm> Acesso em: 26 de agosto de 2014.
BRASIL. Lei Nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acesso em 31 de agosto de 2014.
BRASIL. Superior Tribunal De Justiça. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL – 1311013/RO, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 04/12/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2012 Disponível em: < http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23096648/recurso-especial-resp-1310984-df-2012-0040760-0-stj/relatorio-e-voto-23096650 > Acesso em 31 de agosto de 2014.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo (SP): Saraiva, 2013.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 3º Ed. São Paulo (SP): Saraiva, 2013.
Procurador Federal, pós graduado em Direito e Processo Civil pela UNICOC
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: AZEVEDO, Armstron da Silva Cedrim. A indisponibilidade de bens nos casos de improbidade administrativa Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 11 out 2014, 05:30. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/41166/a-indisponibilidade-de-bens-nos-casos-de-improbidade-administrativa. Acesso em: 18 abr 2024.
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