Resumo: Ao analisar o direito do segurado a um determinado benefício, o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) está lidando com um direito fundamental social: o direito à previdência social, insculpido no art. 6º da CF/88. Quando a demanda não é resolvida adequadamente na esfera administrativa, os interessados acodem ao Poder Judiciário, buscando ver assegurado seus direitos ao recebimento dos benefícios que entendem fazer. Há uma relação direta entre a deficiente condução do processo administrativo previdenciário e o aumento crescente dos números de ações previdenciárias nos tribunais do País.

Palavras-chave: Contencioso Previdenciário. Benefícios. INSS.

Abstract: When analyzing the right of the insured to a certain benefit , the INSS (National Social Security Institute ) are dealing with a social fundamental right : the right to social security , insculpido in art. 6 of CF / 88 . When demand is not adequately resolved at the administrative level, stakeholders come running to the courts , seeking to see ensured their rights to receive benefits that do understand . There is a direct relationship between poor driving the social security administrative process and increasing the number of social security in the courts of the country.

Key-words: Social Security Litigation. Benefits. INSS.

Sumário: I. Introdução. 2. O contencioso administrativo. 3. O contencioso administrativo previdenciário. 4. Conclusão. 5. Referências.

1.     Introdução.

            A correta atuação dos órgãos da Previdência Social ao apreciar os requerimentos dos segurados mostra-se cada vez relevante no direito contemporâneo, na medida em que se verifica a crescente demanda da sociedade pelos benéficos previdenciários. O processo administrativo previdenciário está atrelado a regras e princípios que devem ser seguidos pelo servidor responsável pelo requerimento formulado pelo segurado.

            Ao analisar o direito do segurado a um determinado benefício, o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) está lidando com um direito fundamental social: o direito à previdência social, insculpido no art. 6º da CF/88. Quando a demanda não é resolvida adequadamente na esfera administrativa, os interessados acodem ao Poder Judiciário, buscando ver assegurado seus direitos ao recebimento dos benefícios que entendem fazer jus. Nesse cenário interessa destacar que o Conselho Nacional de Justiça divulgou, em março de 2011, o relatório em que aponta os 100 maiores litigantes do país, e o INSS aparece como o primeiro colocado, com 22,33% das ações em âmbito nacional e 43,12% dos processos no âmbito da Justiça Federal.

            Na verdade, o setor público federal, de modo geral, responde por 38% das demandas ajuizadas em âmbito nacional e por 77% das ações em trâmite na Justiça Federal.  Há, nesse contexto, uma massificação de processos, versando sobre as mesmas teses e ajuizados em face das mesmas pessoas jurídicas de direito público, tal qual o INSS.

            Certamente há uma relação direta entre a deficiente condução do processo administrativo previdenciário e o aumento crescente dos números de ações previdenciárias nos tribunais do País. Principalmente se for levado em conta que, ao julgar o Recurso Extraordinário (RE) 631240[1], o STF passou a entender necessário o prévio requerimento administrativo antes de o segurado recorrer à Justiça para a concessão de benefício previdenciário.

2.     O Contencioso Administrativo

            A pergunta que inicialmente se impõe é se há um direito ao contencioso administrativo, ou seja, se existe ou não um direito garantido constitucionalmente à interposição de recursos administrativos contra as decisões da administração. A doutrina diverge.

  Parte entende que não há informações inúteis na CF/88, de modo que se o art. 5º, LV, define que aos litigantes em processo administrativo está garantida a ampla defesa, bem como o direito e garantia individual de usar os meios e recursos inerentes àquela.

A Constituição de 1998 teria estendido a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos, de modo que há a garantia do reexame da decisão por autoridade hierarquicamente superior.

Nesse sentido Fábio Zambitte Ibrahim(2009):

A presença do processo administrativo na Constituição vigente é cristalina. Enquanto as anteriores tinham apenas referências específicas sobre o processo disciplinar, a Constituição de 1988 trouxe orientações gerais acerca do processo administrativo, utilizando-se desta expressão em diversos dispositivos, tais como os arts. 5º LV; 37, XXI e 41, § 1º, II. O art. 5º, LV dispõe que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a elas inerentes.

Em razão da expressa previsão constitucional do art. 5º, LV, aliada à evolução doutrinária sobre o tema, há hoje razoável consenso sobre a existência do processo administrativo, inclusive o de natureza contenciosa, no qual o litígio entre Administração e administrado é resolvido dentro das mesmas premissas básicas do devido processo legal, com as consequentes garantias da ampla defesa e do contraditório. De acordo com o art. 5º , LV da Constituição, existe um processo administrativo contencioso, não deixando qualquer dúvida sobre a matéria. Nesta acepção, o litígio significa aquela controvérsia que acaba por colocar em campos opostos os beneficiários e o INSS.4 A disputa gira em torno da prestação previdenciária. O litígio é formado quando o requerimento do benefício é indeferido, ou quando há impugnação de lançamento fiscal, com a devida fundamentação no direito em vigor.

Há, entretanto quem defenda que, na verdade, o que e a Constituição assegura é o direito de petição junto aos Poderes Públicos, que não se confunde com o exercício recursal em instâncias administrativas.

A revisão dos julgados administrativos não seria assegurada necessariamente ao segurado, até porque pode este se socorrer do Poder Judiciário, cujo acesso é incondicionado. Assim, nada impede que a lei limite o acesso à instância superior administrativa.

O STF[2] entende que a CF/88 não alberga a garantia ao duplo grau de jurisdição administrativa, conforme se observa do seguinte trecho extraído do sítio do, A Constituição e o Supremo:

"<Duplo> <grau> de jurisdição no Direito brasileiro, à luz da Constituição e da Convenção Americana de Direitos Humanos. Para corresponder à eficácia instrumental que lhe costuma ser atribuída, o <duplo> <grau> de jurisdição há de ser concebido, à moda clássica, com seus dois caracteres específicos: a possibilidade de um reexame integral da sentença de primeiro grau e que esse reexame seja confiado a órgão diverso do que a proferiu e de hierarquia superior na ordem judiciária. Com esse sentido próprio – sem concessões que o desnaturem – não é possível, sob as sucessivas Constituições da República, erigir o <duplo> <grau> em princípio e garantia constitucional, tantas são as previsões, na própria Lei Fundamental, do julgamento de única instância ordinária, já na área cível, já, particularmente, na área penal. A situação não se alterou, com a incorporação ao Direito brasileiro da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de São José), na qual, efetivamente, o art. 8º, 2, h, consagrou, como garantia, ao menos na esfera processual penal, o <duplo> <grau> de jurisdição, em sua acepção mais própria: o direito de ‘toda pessoa acusada de delito’, durante o processo, ‘de recorrer da sentença para juiz ou tribunal superior’. Prevalência da Constituição, no Direito brasileiro, sobre quaisquer convenções internacionais, incluídas as de proteção aos direitos humanos, que impede, no caso, a pretendida aplicação da norma do Pacto de São José: motivação. (...) Competência originária dos Tribunais e <duplo> <grau> de jurisdição. Toda vez que a Constituição prescreveu para determinada causa a competência originária de um Tribunal, de duas uma: ou também previu recurso ordinário de sua decisão (CF, arts. 102, II, a; 105, II, a e b; 121, § 4º, III, IV e V) ou, não o tendo estabelecido, é que o proibiu. Em tais hipóteses, o recurso ordinário contra decisões de Tribunal, que ela mesma não criou, a Constituição não admite que o institua o direito infraconstitucional, seja lei ordinária seja convenção internacional: é que, afora os casos da Justiça do Trabalho – que não estão em causa – e da Justiça Militar – na qual o STM não se superpõe a outros Tribunais –, assim como as do Supremo Tribunal, com relação a todos os demais Tribunais e Juízos do País, também as competências recursais dos outros Tribunais Superiores – o STJ e o TSE – estão enumeradas taxativamente na Constituição, e só a emenda constitucional poderia ampliar. À falta de órgãos jurisdicionais ad qua, no sistema constitucional, indispensáveis a viabilizar a aplicação do princípio do <duplo> <grau> de jurisdição aos processos de competência originária dos Tribunais, segue-se a incompatibilidade com a Constituição da aplicação no caso da norma internacional de outorga da garantia invocada." (RHC 79.785, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 29-03-00, Plenário, DJ de 22-11-02). No mesmo sentido: AI 601.832-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-3-09, 2ª Turma, DJE de 3-4-09.

 3. O Contencioso Administrativo Previdenciário

            O contencioso administrativo previdenciário vem previsto na Lei 8.213/91, no título IV- das disposições finais e transitórias, verbis:

  Art. 126. Das decisões do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS nos processos de interesse dos beneficiários e dos contribuintes da Seguridade Social caberá recurso para o Conselho de Recursos da Previdência Social, conforme dispuser o Regulamento. (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997)

            A eficiência do contencioso administrativo está diretamente relacionada à diminuição do volume de processos previdenciários. Na fase de instrução processual são utilizadas as informações existentes na base de dados dos sistemas informatizados da Previdência Social, com destaque para o Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), que nada mais é do que um banco de dados com informações dos trabalhadores e empregadores, tais como os dados pessoais, os vínculos empregatícios, contribuições previdenciárias vertidas, benefícios requeridos, remunerações percebidas.     Relevante também o sistema PLENUS, que  reúne todas as informações relacionadas aos benefícios sejam eles deferidos ou não.

O Regulamento antes mencionado pela Lei 8213/91 é o Decreto 3048/99. Este, regulamenta todo o Contencioso Administrativo previdenciário nos arts. 303 e seguintes, verbis:  

Art. 303.  O Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS, colegiado integrante da estrutura do Ministério da Previdência Social, é órgão de controle jurisdicional das decisões do INSS, nos processos referentes a benefícios a cargo desta Autarquia. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

        § 1º O Conselho de Recursos da Previdência Social compreende os seguintes órgãos:

    I - vinte e nove Juntas de Recursos, com competência para julgar, em primeira instância, os recursos interpostos contra as decisões prolatadas pelos órgãos regionais do INSS, em matéria de benefício administrado pela autarquia ou quanto a controvérsias relativas à apuração do FAP, a que se refere o art. 202-A, conforme sistemática a ser definida em ato conjunto dos Ministérios da Previdência Social e da Fazenda; (Redação dada pelo Decreto nº 6.957, de 2009)

   II - quatro Câmaras de Julgamento, com sede em Brasília, com a competência para julgar, em segunda instância, os recursos interpostos contra as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos que infringirem lei, regulamento, enunciado ou ato normativo ministerial; (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

     IV - Conselho Pleno, com a competência para uniformizar a jurisprudência previdenciária mediante enunciados, podendo ter outras competências definidas no Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social. (Redação dada pelo Decreto nº 6.857, de 2009).

        § 2o  O CRPS é presidido por representante do Governo, com notório conhecimento da legislação previdenciária, nomeado pelo Ministro de Estado da Previdência Social, cabendo-lhe dirigir os serviços administrativos do órgão. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

        § 4º As Juntas e as Câmaras, presididas por representante do Governo, são compostas por quatro membros, denominados conselheiros, nomeados pelo Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social, sendo dois representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores.

        § 5o  O mandato dos membros do Conselho de Recursos da Previdência Social é de dois anos, permitida a recondução, atendidas às seguintes condições:

        I - os representantes do Governo são escolhidos entre servidores federais, preferencialmente do Ministério da Previdência Social ou do INSS, com curso superior em nível de graduação concluído e notório conhecimento da legislação previdenciária, que prestarão serviços exclusivos ao Conselho de Recursos da Previdência Social, sem prejuízo dos direitos e vantagens do respectivo cargo de origem; (Redação dada pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

        II - os representantes classistas, que deverão ter escolaridade de nível superior, exceto representantes dos trabalhadores rurais, que deverão ter nível médio, são escolhidos dentre os indicados, em lista tríplice, pelas entidades de classe ou sindicais das respectivas jurisdições, e manterão a condição de segurados do Regime Geral de Previdência Social; e

       III - o afastamento do representante dos trabalhadores da empresa empregadora não constitui motivo para alteração ou rescisão contratual.

        (...)

Subseção
Dos Recursos

               Art. 305.  Das decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários e das controvérsias relativas à apuração do FAP caberá recurso para o CRPS, conforme disposto neste Regulamento e no Regimento Interno do Conselho. (Redação dada pelo Decreto nº 6.957, de 2009)

      § 1º  É de trinta dias o prazo para interposição de recursos e para o oferecimento de contra-razões, contados da ciência da decisão e da interposição do recurso, respectivamente. (Redação dada pelo Decreto nº 4.729, de 2003)

      § 3o  O Instituto Nacional do Seguro Social e a Secretaria da Receita Previdenciária podem reformar suas decisões, deixando, no caso de reforma favorável ao interessado, de encaminhar o recurso à instância competente. (Redação dada pelo Decreto nº 6.032, de 2007)

   § 4º Se o reconhecimento do direito do interessado ocorrer na fase de instrução do recurso por ele interposto contra decisão de Junta de Recursos, ainda que de alçada, ou de Câmara de Julgamento, o processo, acompanhado das razões do novo entendimento, será encaminhado:

        I - à Junta de Recursos, no caso de decisão dela emanada, para fins de reexame da questão; ou

        II - à Câmara de Julgamento, se por ela proferida a decisão, para revisão do acórdão, na forma que dispuser o seu Regimento Interno.

        Art. 307.  A propositura pelo beneficiário de ação judicial que tenha por objeto idêntico pedido sobre o qual versa o processo administrativo importa renúncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso interposto.

        Art. 308.  Os recursos tempestivos contra decisões das Juntas de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social têm efeito suspensivo e devolutivo.

   § 1o  Para fins do disposto neste artigo, não se considera recurso o pedido de revisão de acórdão endereçado às Juntas de Recursos e Câmaras de Julgamento.

        § 2o  É vedado ao INSS escusar-se de cumprir as diligências solicitadas pelo CRPS, bem como deixar de dar cumprimento às decisões definitivas daquele colegiado, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-las de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido. (Redação dada pelo Decreto nº 6.722, de 2008).

(...)

            Das decisões proferidas pelo INSS, referentes ao reconhecimento de direitos na concessão, na atualização ou na revisão, bem como na emissão de Certidão de Tempo de Contribuição e na correção de dados constantes do CNIS, poderão os interessados recorrer para o Conselho de Recursos da Previdência Social, regulamentado pela Portaria MPS nº 323/07.

            O Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS é um órgão colegiado, integrante da estrutura do Ministério da Previdência Social. Funciona como um tribunal administrativo e tem por função básica mediar os litígios entre segurados e o INSS.

            O CRPS é órgão de controle jurisdicional das decisões do INSS, nos processos referentes a benefícios a cargo desta Autarquia. O CRPS compreende os seguintes órgãos:

        I - vinte e nove Juntas de Recursos (JR)

         II - quatro Câmaras de Julgamento (CaJ)

        III - Conselho Pleno.

         O CRPS é presidido por representante do Governo, com notório conhecimento da legislação previdenciária, nomeado pelo Ministro de Estado da Previdência Social, para um mandato de 02 anos, permitindo-se a recondução.

       As Juntas e as Câmaras, presididas por representante do Governo, são compostas por quatro membros, denominados conselheiros, nomeados pelo Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social, sendo dois representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores.

        Os representantes do Governo são escolhidos entre servidores federais, preferencialmente do Ministério da Previdência Social ou do INSS, com curso superior em nível de graduação concluído e notório conhecimento da legislação previdenciária, que prestarão serviços exclusivos ao Conselho de Recursos da Previdência Social

            Os representantes classistas, que deverão ter escolaridade de nível superior, exceto representantes dos trabalhadores rurais, que deverão ter nível médio, são escolhidos dentre os indicados, em lista tríplice, pelas entidades de classe ou sindicais das respectivas jurisdições, e manterão a condição de segurados do Regime Geral de Previdência Social;

            O exercício da função de Conselheiro do CRPS será considerado serviço público relevante, não gerando qualquer espécie de vínculo de natureza empregatícia, estatutária ou contratual, sendo que o mandato não caracteriza relação de trabalho.

Os Conselheiros representantes do governo continuarão sendo remunerados pelos órgãos e entidades de origem. Já  os representantes classistas de trabalhadores e empresas, bem como os representantes do governo, quando inativos, farão jus ao recebimento de gratificação.

4.Conclusão   

            A eleição da Previdência como um dos valores escolhidos pelo constituinte para configurar no rol dos direitos sociais reflete os ideais e valores albergados pelo ordenamento constitucional e traduz um mandamento que vincula toda a sociedade. Desse modo, o aplicador do direito, ao deparar-se com as dificuldades práticas para a concretização desse direito, deve ter sempre em mente sua Fundamentalidade.

5. Referências:

-ALENCAR, Hermes Arrais. Benefícios Previdenciários. Temas integrasse revisados e atualizados pelo autor com obediência às Leis especiais e gerais.-4ª Ed.São Paulo:Leud, 2009.

-BALTAZAR JÚNIOR, José Paulo e  ROCHA, Daniel Machado da. Comentário à Lei de Benefícios da Previdência Social. 9ª Ed.Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Pressupostos do Processo Administrativo Previdenciário: Efetividade e Eficácia de um Processo Administrativo Federal. Disponível em: http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/art20121009-01.pdf. Acesso em 24 de março de 2015.

- MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de Direito Previdenciário.Tomo III-Direito Previdenciário Procedimental-2ª Ed.São Paulo:LTr,2007.

- SAVARIS, José Antonio. Direito Processual Previdenciário-2ª Ed. Curitiba: Juruá editora,2009.