RESUMO: O presente trabalho tem por finalidade analisar os principais deveres e proibições aplicados aos membros da Advocacia-Geral da União em face da legislação vigente, assim como as implicações decorrentes destes mandamentos.

PALAVRAS CHAVE: Direito Administrativo. Membros da Advocacia-Geral da União. Deveres. Proibições. Constituição Federal. Lei Complementar 73/93. 

ABSTRACT: This study aims to analyze the main duties, prohibitions applied to members of the Attorney General's Office, as a result of the legislation, as well as some implications of these rules.

KEYWORD: Administrative Law. Members of the Attorney General of the Union Duties. Prohibitions. Federal Constitution. Supplementary Law 73/93.

1. INTRODUÇÃO

         A nova ordem constitucional, inaugurada com a Constituição Federal de 1988, tratou de dar ao Advogado Público tratamento privilegiado na sua redação, ao dispor, no art. 131, que a Advocacia Pública é Função Essencial à Justiça.

         Tal disposição fomentou a edição da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, e deu outras providências, no sentido de regulamentar o artigo 131 da Carta Maior.

         Por conta do princípio da supremacia constitucional, no qual a Constituição ocupa o vértice do sistema normativo, devendo as demais normas jurídicas guardar compatibilidade com o seu conteúdo, a Lei Complementar nº 73/93, ao regulamentar o art. 131 da Constituição Federal, reflete, no seu bojo, os valores trazidos pela Carta Maior.

         Assim, o princípio da moralidade e o dever de ética no serviço público, exigidos no art. 37, caput, e §4º, da Constituição Federal de 1988, serviram como parâmetros para balizar a edição de diversos dispositivos da Lei Complementar nº 73/93.

         É nesse contexto que exsurge o rol de deveres e proibições aplicados aos membros da Advocacia-Geral da União, cujo desenvolvimento é proposto no presente trabalho.

Sem a intenção de esgotar o tema, buscar-se-á trazer um panorama geral, principalmente acerca do tratamento que a jurisprudência tem dado sobre o assunto.

2. DOS DEVERES

         Cotejando o tema face à Lei Complementar nº 73/93, observa-se que o diploma normativo traz, na seção II, do capítulo IV, o título: “dos deveres, das proibições e dos impedimentos.” Para uma melhor didática e compreensão do tema, opta-se, no presente trabalho, por desenvolver cada um dos itens citados na seção II (que guardam pertinência com o assunto desenvolvido) em capítulo próprio. Assim, dentro deste capítulo, analisam-se os deveres do advogado público.

         O art. 27, da Lei Complementar 73/93, estabelece que:

Art. 27. Os membros efetivos da Advocacia-Geral da União têm os deveres previstos na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, sujeitando-se ainda às proibições e impedimentos estabelecidos nesta lei complementar.

         Por conta deste dispositivo, observa-se que os deveres impostos ao advogado público são os mesmos previstos na Lei nº 8.112/90[1]. E não poderia ser diferente. Essa coincidência pode ser explicada por serem os advogados públicos espécie da categoria servidor público, que abrange todos aqueles que atuam em pessoa jurídica de direito público. Por esta razão, estão os membros da AGU também sujeitos aos deveres impostos pela Lei nº 8.112/90.

         Assim, deve o advogado público observar os seguintes deveres ditados pelo art. 116 do Estatuto dos Servidores Públicos:

Art. 116. São deveres do servidor:

I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

II - ser leal às instituições a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

V - atender com presteza:

a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;

b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;

c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.

VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração;

VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;

VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;

IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;

X - ser assíduo e pontual ao serviço;

XI - tratar com urbanidade as pessoas;

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

         Como já dito na introdução deste trabalho, a Lei Complementar nº 73/93, ao disciplinar o art. 131 da constituição Federal de 1988, traz em seu bojo valores elencados na Carta Maior. No que tange à Lei 8.112/90, o tratamento não foi diferente.  Por conta disso, a lei que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias, e das fundações públicas federais, reflete, ao longo de sua redação, valores cunhados pela Carta Constitucional. Assim, da acurada leitura do art. 116 acima colacionado, pode-se extrair das proibições deveres relacionados a princípios e valores trazidos pela Constituição, tais como: eficiência, legalidade, moralidade, hierarquia, e dever de sigilo. Passa-se, então, a analisar cada um deles.

2.1 Dos deveres relacionados ao princípio da eficiência

         Pelo princípio da eficiência, na lição de José dos Santos Carvalho Filho[2], pode-se entender que:

O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.

         Trata-se, assim, de um dos mais comezinhos princípios do direito administrativo, elevado como valor constitucional com a reforma administrativa deflagrada na Emenda nº 19/98, impondo ao administrador o dever de agir com presteza, perfeição e rendimento no trato da coisa pública.

         Norteando-se por esse princípio, o art. 116, da Lei nº 8.112/1990, de observância obrigatória ao membro da Advocacia-Geral da União, conforme já mencionado, estabelece que o servidor deve exercer suas atribuições com zelo e dedicação, além de zelar pelo patrimônio público e pela economicidade dos recursos.

         Um bom exemplo de aplicação deste princípio, no que se refere à economicidade dos recursos, é o Projeto Esplanada Sustentável (PES), de iniciativa conjunta de quatro Ministérios: Planejamento; Meio Ambiente; Minas e Energia; e Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Tal projeto tem por objetivo principal incentivar órgãos e instituições públicas federais a adotarem modelo de gestão organizacional e de processos estruturado na implementação de ações voltadas ao uso racional de recursos naturais, promovendo a sustentabilidade ambiental e socioeconômica na Administração Pública Federal[3].

         Também é dever do advogado público atender com presteza ao público em geral, à expedição de certidões, e às requisições para a defesa da Fazenda Pública.

         Ademais, o dispositivo analisado traz ao membro da AGU o dever de assiduidade e pontualidade. Acerca do tema, ressalta-se a Portaria Interministerial AGU/MF/BACEN nº 19, de 2 de junho de 2009, e a Instrução Normativa Conjunta CGAU/PGF nº 02, de 29 de junho de 2009, que normatizam o tema:       

PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 19, DE 2 DE JUNHO DE 2009
Art. 1º Esta Portaria disciplina o registro das atividades funcionais, preparatórias e conexas com as atribuições dos Advogados da União, Procuradores da Fazenda Nacional, Procuradores Federais, Procuradores do Banco Central do Brasil e dos integrantes do Quadro Suplementar da Advocacia-Geral da União, de que trata o art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001.
Art. 2º Os titulares dos cargos referidos no art. 1º deverão preencher, na forma do Anexo desta Portaria, a folha de registro de atividades, mensalmente distribuída pela chefia imediata.
§ 1º O campo "Registros Adicionais" destina-se a anotações resumidas de atividades não registradas de forma física ou eletrônica pelos órgãos de exercício dos titulares dos cargos referidos no art. 1º, tais como:
I - pesquisa e estudo jurídicos referentes a caso sob exame;
II - comparecimento a órgão judicial ou acompanhamento de audiências judiciais referente a caso de interesse da Administração Federal;
III - comparecimento ou participação em reuniões externas de interesse da Administração Federal;
IV - participações, como ouvinte ou expositor, em conferências, congressos, palestras e congêneres de interesse da Administração Federal.
§ 2º A folha de registro poderá assumir formato eletrônico, assegurada a garantia de autenticidade.
Art. 3º Esta Portaria entrará em vigor no dia 1º de julho de 2009.

INSTRUÇÃO NORMATIVA CONJUNTA Nº 2, DE 29 DE JULHO DE 2009
Art. 1º O preenchimento da folha de registro de atividades, de que trata a Portaria Interministerial AGU/MF/BACEN nº 19, de 2 de junho de 2009, deverá observar o que segue:
I - o campo destinado à assinatura deverá ser preenchido em relação a todos os dias úteis do mês, demonstrando presumidamente a realização de atividades funcionais, independentemente de anotações de registros adicionais;
II - no campo "Registros Adicionais", somente deverão ser anotadas, de forma resumida, as atividades funcionais que não possam ser aferidas por meio de consulta a sistemas informatizados ou a controles físicos existentes no âmbito de cada unidade dos órgãos de direção ou de execução da Advocacia-Geral da União - AGU e da Procuradoria-Geral Federal - PGF;
III - a chefia imediata, após receber as folhas devidamente assinadas, aporá visto e encaminhará ao setor competente pelo seu arquivamento, que promoverá os devidos registros no sistema de controle das ocorrências funcionais.
§ 1º As ocorrências de férias, licenças e demais afastamentos serão registradas no campo "Assinatura", utilizando-se os códigos pertinentes.
§ 2º Incluem-se entre as atividades que não deverão ser anotadas no campo "Registros Adicionais", nos termos do inciso II do caput deste artigo, os pareceres, manifestações consultivas diversas, petições apresentadas em processos judiciais, notas, despachos, informações e manifestações administrativas diversas, desde que arquivadas mediante cópias eletrônicas ou físicas no âmbito dos órgãos de direção ou de execução da AGU e da PGF.
Art. 2º A folha de registro de atividades será disponibilizada, para impressão ou preenchimento eletrônico, na rede informatizada da AGU.
Parágrafo único. O preenchimento da folha de registro de atividades dispensa o registro de ponto.
Art. 3º Quando houver necessidade, os titulares dos órgãos de direção ou de execução da AGU e da PGF poderão determinar a demonstração ou detalhamento da forma de cumprimento da exigência legal das 40 (quarenta) horas de trabalho semanal.
Art. 4º Compete aos titulares dos órgãos de direção ou de execução da AGU e da PGF definir a forma de funcionamento de suas respectivas unidades, estabelecendo inclusive como se darão a distribuição e o desempenho das atividades inerentes ao órgão, especialmente daquelas que exijam ou recomendem a presença de seus membros na repartição.
Art. 5º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.

         Importante também mencionar a possibilidade dada ao advogado público de exercer o magistério. Isso vem disciplinado na Portaria Interministerial AGU/MF/BACEN nº 20, de 2 de junho de 2009, nos seguintes termos:

PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 20, DE 2 DE JUNHO DE 2009
Art. 1º Esta Portaria dispõe sobre o exercício da atividade de magistério por Advogados da União, Procuradores da Fazenda Nacional, Procuradores Federais, Procuradores do Banco Central do Brasil e por integrantes do Quadro Suplementar da Advocacia-Geral da União, de que trata o art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001.
Art. 2º Os titulares dos cargos de que trata o art. 1º, deverão apresentar à chefia imediata o Planejamento Individual de Atividades de Magistério, na forma do Anexo I.
§ 1º O Planejamento Anual deve ser apresentado até o dia 15 de fevereiro de cada ano e o semestral até 15 de fevereiro ou agosto, conforme se refira ao primeiro ou ao segundo semestre.
§ 2º Caso surja a pretensão de exercício do magistério após as datas previstas no § 1º, o documento correspondente deverá ser imediatamente submetido à chefia imediata, assim como eventuais modificações do planejamento já apresentado.
Art. 3º O Planejamento Individual de Atividades de Magistério será avaliado quanto à compatibilidade com o exercício das atribuições do cargo e com a jornada de trabalho semanal de quarenta horas a que estão sujeitos os titulares dos cargos referidos no art. 1º.
§1º A incompatibilidade do Planejamento Individual de Atividades de Magistério com as atribuições do cargo deverá ser declarada, motivadamente, pela chefia imediata, cientificando-se imediatamente o servidor interessado.
§ 2º No prazo de dez dias da comunicação referida no § 1º, o servidor poderá interpor recurso hierárquico, sem efeito suspensivo.
Art. 4º Caracteriza incompatibilidade com as atribuições do cargo público, independentemente de qualquer avaliação pela chefia imediata, o Planejamento Individual de Atividades de Magistério que contiver previsão de carga horária superior a vinte horas semanais de magistério, efetivamente prestadas em sala de aula, de segunda à sexta-feira.
Art. 5º Não serão incluídas no Planejamento Individual de Atividades de Magistério as atividades devidamente autorizadas pela chefia imediata relacionadas com a realização de curso ou treinamento promovido por órgão da Advocacia-Geral da União, notadamente, a Escola Superior da Advocacia-Geral da União, ou no âmbito da capacitação de servidores públicos.
Art. 6º Compete à chefia imediata consolidar, semestralmente, os planejamentos apresentados.
Parágrafo único. A consolidação dos Planejamentos Individuais de Atividades de Magistério deverá ser encaminhada, até os dias 1º de março e 1º de setembro de cada ano, ao Corregedor-Geral da Advocacia da União, ao Procurador-Geral Federal, ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional ou ao Procurador-Geral do Banco Central do Brasil, conforme o caso, na forma do Anexo II.
Art. 7º Esta Portaria aplica-se inclusive às atividades docentes desempenhadas ou previstas em cursos preparatórios para ingresso em carreiras públicas e em cursos de pós-graduação.
Art. 8o Esta Portaria entrará em vigor em 1º de julho de 2009.

2.2 Dos deveres relacionados ao princípio da legalidade

         Outro princípio constitucional refletido nos deveres imposto pelo art. 116 é o da legalidade. No ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello[4]:

“(...) o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no Direito brasileiro.

Michel Stassinopoulos, em fórmula sintética e feliz, esclarece que, além de não poder atuar contra legem ou praeter legem, a Administração só pode agir secundum legem.

(...)

Nos termos do art. 5º, II, “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Aí não se diz “em virtude de” decreto, regulamento, resolução, portaria ou quejandos. Diz-se “em virtude de lei”. Logo, a Administração não poderá proibir ou impor comportamento algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasada em determinada lei que lhe faculte proibir ou impor algo a quem quer que seja. Vale dizer, não lhe é possível expedir regulamento, instrução, resolução, portaria ou seja lá que ato for para coartar a liberdade dos administrados, salvo se em lei já existir delineada a contenção ou imposição que o ato administrativo venha a minudenciar.”

         É seguindo esse princípio que ao membro da AGU são elencados os deveres de observar as normas legais e regulamentares; levar ao conhecimento da autoridade superior qualquer irregularidade de que tiver conhecimento em função do cargo; e representar contra ilegalidades.

2.3 Dos deveres relacionados ao princípio da moralidade

         O art. 116 da Lei nº 8.112/90 também reflete, dentre os deveres que impõe, o princípio da moralidade.

         Celso Antônio Bandeira de Mello^[5], ao discorrer acerca do princípio da moralidade, esclarecer que:

 “De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição. Compreendem-se em seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e boa-fé, tão oportunamente esclarecidos pelo mestre espanhol Jesús Gonzáles Perez em monografia preciosa.

Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.

Por força mesmo deste princípio da lealdade e boa-fé, firmou-se o correto entendimento de que orientações firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situação dos administrados ou denegar-lhes pretensões, de tal sorte que só se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notícia.

Acresça-se, nos termos do art. 85, V, da Constituição, atentar contra a “probidade na administração” é hipótese prevista como crime de responsabilidade pelo Presidente da República, fato que enseja sua destituição do cargo. De resto, os atos de improbidade administrativa dos servidores públicos “imporão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (art. 37, §4º).

Além disto, o princípio da moralidade administrativa acha-se, ainda, eficientemente protegido no art. 5º, LXXIII, que prevê o cabimento de ação popular para anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ...” etc.

         Assim, por manifestação deste princípio, cabe ao advogado público ser leal à instituição; ter urbanidade no trato com as pessoas; e manter conduta compatível com a moralidade administrativa.

         Aqui é importante entender que a moralidade administrativa não se confunde com a moral comum. Hely Lopes de Meirelles, sintetizando as lições de Maurice Hauriou, assim se manifesta[6]:

“A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, caput). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”. Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos – non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem comum.
(...)
O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais toda atividade pública será ilegítima.”

2.4 Dos deveres relacionados à hierarquia

         O art. 116, da Lei 8.112/90, também expressa o valor hierarquia.

         O professor Celso Antônio Bandeira de Mello[7], assim classifica a hierarquia:

Hierarquia pode ser definida como o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa dos subordinados.

         Como se sabe, a administração pública está organizada num sistema hierarquizado de órgãos e agentes. Diante disso, impõe-se ao advogado público o dever de cumprir as ordens superiores, exceto as manifestamente ilegais.

2.5 Dos deveres relacionados ao valor sigilo

         Por fim, têm-se os deveres do advogado público relacionados ao valor sigilo.

         A regra no direito administrativo é que os atos praticados pela administração sejam públicos, em obediência ao princípio da publicidade, assim desenvolvida por José Afonso da Silva[8]:

A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. Especialmente exige-se que se publiquem atos que devem surtir efeitos externos, fora dos órgãos da Administração.

         Esse dever de publicidade para administração pública, inclusive, vem inserto no art. 5º, XXIII, da Constituição Federal. Por outro lado, da leitura do dispositivo, observa-se que são ressalvados os casos em que a publicidade pode ser restringida:

Art. 5º. XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

         Assim, naqueles casos em que o sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, ele deve ser observado pelos integrantes da Administração. Aliás, por este motivo, a própria Constituição dispõe no art. 37, §7º, que:

Art. 37. § 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas.

         Diante do exposto, e seguindo o valor sigilo, nos termos do que dispõe o art. 116 da Lei nº 8.112/90, é dever do membro da Advocacia-Geral da União guardar sigilo sobre assunto da repartição.

3. DAS PROIBIÇÕES

         Acerca das proibições, entende-se que por pertencer o membro da AGU à categoria de servidor público, está, portanto, sujeito aos ditames da Lei nº 8.112/90, e por consequência, às proibições elencadas no art. 117, as quais são abaixo colacionadas:

Art. 117. Ao servidor é proibido:

I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;

II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição;

III - recusar fé a documentos públicos;

IV - opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço;

V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;

VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;

VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político;

VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil;

 IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

X - participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário;

XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;

XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;

XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;

XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV - proceder de forma desidiosa;

XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;

XVII - cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias;

XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho;

XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.

Parágrafo único. A vedação de que trata o inciso X do caput deste artigo não se aplica nos seguintes casos:

I - participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou entidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação no capital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços a seus membros; e

II - gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses.        

         De acordo com o manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria Geral da União[9], o art. 117 da Lei nº 8.112/90 prevê uma série de condutas que são vedadas aos servidores públicos. Parte delas constituem as chamadas infrações leves, sujeitas às penalidades de advertência ou suspensão (incisos I a VIII e XIX), conforme autoriza o art. 129. Os incisos IX a XVI, por sua vez, são infrações sujeitas à pena de demissão (graves ou gravíssimas), e, por fim, os incisos XVII e XVIII são apenados com suspensão (leves).

         Entretanto, tal rol não é taxativo. Como já se disse, o advogado público, pertencente aos quadros da AGU, teve tratamento específico na Constituição Federal, que o elencou no art. 131 como função essencial à justiça. Nesse contexto, a Lei Complementar nº 73/1993 (Lei Orgânica da AGU) traz proibições específicas a serem aplicadas a essa categoria. Por conta disso, no presente trabalho, as proibições contidas nessa lei orgânica serão objeto de maior atenção.

         O art. 28 da Lei Complementar estabelece que:

 Art. 28. Além das proibições decorrentes do exercício de cargo público, aos membros efetivos da Advocacia-Geral da União é vedado:

I - exercer advocacia fora das atribuições institucionais;

II - contrariar súmula, parecer normativo ou orientação técnica adotada pelo Advogado-Geral da União;

III - manifestar-se, por qualquer meio de divulgação, sobre assunto pertinente às suas funções, salvo ordem, ou autorização expressa do Advogado-Geral da União.

         Passa-se a analisar, então, cada uma destas proibições e suas especificidades.

3.1 Da proibição do exercício da advocacia

         A proibição do exercício da advocacia fora das atribuições institucionais também está prevista no art. 28, III, da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da OAB):

 Art. 28. A advocacia é incompatível, mesmo em causa própria, com as seguintes atividades:

III - ocupantes de cargos ou funções de direção em Órgãos da Administração Pública direta ou indireta, em suas fundações e em suas empresas controladas ou concessionárias de serviço público;

         Assim, uma vez observada a prática irregular de exercício da advocacia fora das atribuições institucionais, é imperativa a instauração de processo administrativo disciplinar em face do advogado público que cometer essa irregularidade, tal como entendido na Nota N. AGU/VW-22/2002, de 23 de julho de 2002, aprovado pelo Advogado Geral da União em 26 de julho de 2002.

         Ressalta, entretanto, a Nota DECOR/CGU/AGU nº 78/2008-NMS, de 26 de maio de 2008, que a proibição de exercer a advocacia fora das atribuições institucionais deve ser analisada casa a caso, em razão da peculiaridade de suas situações.

         É de se pontuar que o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais pelo advogado público possui duas exceções na legislação. São elas: a advocacia em causa própria, e a advocacia pro bono.

         Tais exceções são disciplinadas na Portaria AGU nº 758, de 9 de junho de 2009, e na IN Conjunta CGAU/PGF nº 1, de 29 de julho de 2009, que estabelecem o que segue:

PORTARIA Nº 758, DE 9 DE JUNHO DE 2009
Art. 1º O exercício da advocacia pro bono por ocupantes de cargos efetivos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central ou integrante dos quadros suplementares de que trata o art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 2001, dar-se-á nos termos desta Portaria.
Art. 2º Considera-se pro bono, para os fins desta Portaria, o exercício da advocacia de forma voluntária, eventual e sem qualquer remuneração ou vantagem.
Art. 3º O exercício da advocacia pro bono poderá ocorrer nas hipóteses de:
I - prestação de consultoria e assessoramento jurídico a pessoas jurídicas sem fins lucrativos integrantes do terceiro setor, comprovadamente desprovidas de recursos financeiros; e
II - representação judicial de necessitados por força de convênio ou outro instrumento firmado pela AGU ou pelas entidades representativas das carreiras jurídicas da AGU ou de seus órgãos vinculados.
§ 1º Considera-se necessitado, nos termos do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 1.060, de 5 de fevereiro de 1950, todo aquele cuja situação econômica não lhe permita pagar as custas do processo e os honorários de advogado, sem prejuízo do sustento próprio ou da família.
§ 2º A consultoria e o assessoramento jurídico previstos no inciso I não poderão:
I - contrariar os interesses diretos ou indiretos da União, suas autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista; e
II - ocorrer durante o período de funcionamento dos órgãos da AGU ou de seus órgãos vinculados.
Art. 4º O exercício da advocacia pro bono deverá ser previamente comunicado à respectiva chefia imediata.
Parágrafo único. O advogado deverá encaminhar relatório trimestral de suas atividades à chefia imediata.
Art. 5º Aplicam-se à advocacia pro bono as vedações da Lei nº 8.906, de 4 de julho de 1994, o Código de Ética e Disciplina e as Resoluções da Ordem dos Advogados do Brasil.

INSTRUÇÃO NORMATIVA CONJUNTA Nº 1, DE 29 DE JULHO DE 2009
Art. 1º O exercício da advocacia pro bono observará as seguintes definições:
I - somente poderá ser efetivado nas duas hipóteses previstas no art. 3º da Portaria AGU nº 758, de 9 de junho de 2009;
II - é incompatível com a ocupação de cargos ou funções de direção por advogado público federal (art. 28, inciso III, da Lei nº 8.906, de 1994);
III - não poderá ser efetivado em face de interesse da União, suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 30, inciso I, da Lei nº 8.906, de 1994).
§ 1º As restrições previstas nos incisos II e III também se aplicam ao exercício de advocacia em causa própria por advogado público federal.
§ 2º Não se caracteriza como exercício de advocacia em causa própria a atuação em juízo na hipótese de dispensa legal de advogado.
Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.

         Como se percebe da leitura dos atos normativos acima colacionados, eles tratam com maior detalhamento acerca do exercício da advocacia pro bono. Nada obstante, da leitura dos dispositivos, entende-se que a advocacia em causa própria pelo membro da AGU é autorizada, desde que seu exercício não seja incompatível com o cargo ou função de direção desempenhada, e não seja exercida contra interesse da União, suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.

         Nesses casos, deve o advogado que queira exercer o direito constitucional de petição, constituir patrono nos autos para atuar em sua defesa. De outro norte, em casos em que não existir as incompatibilidades acima mencionadas, está o advogado público autorizado a litigar em seu próprio nome.

         3.2 Da proibição de contrariar súmula, parecer normativo ou orientação técnica adotada pelo Advogado-Geral da União

         Com relação ao inciso II do art. 28, que proíbe o membro da AGU de contrariar súmula, parecer normativo ou orientação técnica adotada pelo Advogado-Geral da União, ressalta-se que o art. 1º, §1º, do Ato Regimental AGU nº 08, de 27 de dezembro de 2002, estabelece que:

Art. 1º Os Membros efetivos da Advocacia-Geral da União - AGU, integrantes das Carreiras de Advogado da União e de Procurador da Fazenda Nacional, e os Membros da Carreira de Procurador Federal, observadas as concernentes disposições constitucionais, e aquelas da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002, e demais disposições pertinentes, exercerão a representação judicial e extrajudicial da União, de suas autarquias e fundações e as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos, de competência da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal, nos termos e forma deste Ato Regimental.
§ 1º No desempenho das atribuições de seus cargos, os Membros efetivos da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal observarão especialmente:
I - a Constituição Federal, as leis e os atos normativos emanados dos Poderes e autoridades competentes;
II - o interesse público, neste considerado o da sociedade, o da União e de cada um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
II - as Políticas Públicas fixadas pelo Governo Federal;
III - os princípios éticos e morais inerentes aos agentes públicos;
IV - as orientações dos seus superiores hierárquicos.

         Assim, cumpre ao advogado público, por expressa disposição normativa, observar, no desempenho de suas atribuições, as orientações de seus superiores hierárquicos.

         Aliás, tem entendido a jurisprudência pela possibilidade de instauração de processo administrativo disciplinar naqueles casos em que houver manifestação jurídica de membros da AGU, de forma sistemática, contrárias aos pareceres aprovados pelo Presidente.

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR.

INSTAURAÇÃO CONTRA MEMBRO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO – AGU.

COMPETÊNCIA DA CORREGEDORIA-GERAL DA AGU. INDÍCIOS DE MANIFESTAÇÕES

CONTRÁRIAS A PARECERES VINCULATIVOS. JUSTA CAUSA. CONFIGURAÇÃO.

SEGURANÇA DENEGADA.

1. A correição efetuada pela Corregedoria-Geral da Advocacia da União pode e deve adentrar na formação do mérito jurídico em pareceres emitidos por membros da Advocacia-Geral da União – AGU, para concluir pela existência de indícios de inobservância das leis e de orientações consolidadas no âmbito da Administração Pública.

2. O aprofundamento das questões de fato e de direito discutidas nos processos administrativos em que emitidos os pareceres jurídicos questionados deve se dar no curso do processo disciplinar. O que se requer da correição é a simples evidência de indícios, hábeis a fundamentar uma investigação mais aprofundada. Não se coaduna com essa fase preliminar o exaurimento da matéria debatida.

3. Constitui justa causa, ou motivo determinante, hábil a ensejar a abertura de processo administrativo disciplinar, a existência de indícios de manifestações jurídicas de membro da Advocacia-Geral da União que se apresentem, de forma sistemática, contrárias a pareceres normativos da AGU, aprovados pelo Presidente da República.

4. Segurança denegada.

(MS 13861/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 09/12/2009, DJe 22/03/2010)

         Nesse ponto, é importante observar que somente são vinculantes aos membros da AGU aquelas súmulas e pareceres que tenham sido ratificados pelo Presidente da República. Nesse sentido, deve-se observar o título V da LC 73/93:

TÍTULO V

Dos Pareceres e da Súmula da Advocacia-Geral da União

 Art. 39. É privativo do Presidente da República submeter assuntos ao exame do Advogado-Geral da União, inclusive para seu parecer.

Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da União são por este submetidos à aprovação do Presidente da República.

§ 1º O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento.

§ 2º O parecer aprovado, mas não publicado, obriga apenas as repartições interessadas, a partir do momento em que dele tenham ciência.

Art. 41. Consideram-se, igualmente, pareceres do Advogado-Geral da União, para os efeitos do artigo anterior, aqueles que, emitidos pela Consultoria-Geral da União, sejam por ele aprovados e submetidos ao Presidente da República.

Art. 42. Os pareceres das Consultorias Jurídicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretário-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da República ou pelo Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, obrigam, também, os respectivos órgãos autônomos e entidades vinculadas.

Art. 43. A Súmula da Advocacia-Geral da União tem caráter obrigatório quanto a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 desta lei complementar.

§ 1º O enunciado da Súmula editado pelo Advogado-Geral da União há de ser publicado no Diário Oficial da União, por três dias consecutivos.

§ 2º No início de cada ano, os enunciados existentes devem ser consolidados e publicados no Diário Oficial da União.

Art. 44. Os pareceres aprovados do Advogado-Geral da União inserem-se em coletânea denominada "Pareceres da Advocacia-Geral da União", a ser editada pela Imprensa Nacional.

3.3 Da proibição de manifestar-se, por qualquer meio de divulgação, sobre assunto pertinente às suas funções, salvo ordem ou autorização expressa do Advogado-Geral da União

         Por fim, o art. 28 traz no inciso III, a proibição do advogado público de manifestar-se, por qualquer meio de divulgação, sobre assunto pertinente às suas funções, salvo ordem ou autorização expressa do Advogado-Geral da União.

         Em face deste dispositivo foi ajuizada no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.652, pela Associação Brasileira de Imprensa (ABI) e pela União dos Advogados Públicos Federal do Brasil (Unafe).

         Sustentam os autores que a vedação afronta a liberdade de expressão, a liberdade de imprensa, e os princípios administrativos da publicidade e da moralidade (artigos 5º, inciso IV e IX; 37, caput; e 220, parágrafo2º, da Constituição da República).

         Atualmente a ação encontra-se conclusa ao relator, contendo parecer da Procuradoria Geral da República pela constitucionalidade do dispositivo, tendo em vista, em síntese, que é certo na doutrina que os direitos fundamentais e os princípios constitucionais não são absolutos, admitindo restrições e limitações de estatura constitucional e legal, mesmo em uma república democrática.

         Aliás, a peça do parquet ressalta também que a legislação ordinária estabelece outras restrições à liberdade de manifestação e à publicidade, notadamente em relação aos servidores públicos, sendo que a mesma vedação funcional analisada na ação existe no regime jurídico de outras carreiras públicas.

4. CONCLUSÃO

         Como visto, a nova ordem constitucional inaugurada com a Carta de 1988 prevê tratamento privilegiado aos membros da Advocacia-Geral da União, ao classificá-los, no art. 131, como Função Essencial à Justiça.

         À importância dessa atribuição deve corresponder um rol de deveres e proibições de ordem normativa, que além de assegurar a aplicação de princípios constitucionais, de observância obrigatória a todos aqueles que compõem os quadros da administração pública, constituem também segurança aos administrados, para que as funções desempenhadas pelos membros da Advocacia-Geral da União se dê de forma proba e eficiente.

         Por conta disso, aos membros da AGU aplicam-se os deveres e proibições elencados nos artigos 116 e 117 da Lei nº 8.112/1990, que dispõe acerca do o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Associado a estes dispositivos, também se aplicam os deveres e proibições elencados nos artigos 27 e 28 da Lei Complementar nº 73/1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia Geral da União.

REFERÊNCIAS

MIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. Ed. São Paulo: Malheiros, 2005.    

MACEDO, Rommel. Advocacia-Geral da União na Constituição de 1988. São Paulo: LTr, 2008.    

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 

SANTOS, Mauro Sérgio dos. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em 15 abril 2015.     

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2011.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 2ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012.    

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.    

ALEXANDRINO, ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo. 5.ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004.

COLODETTI, Bruno. MADUREIRA, Cláudio Penedo. Advocacia Geral da União – LC 73/1993 e Lei nº 10.480/2002. 3ª ed. Salvador: Juspodium, 2011.

DE CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Servidor Público – Lei 8.112/1990. 3ª ed. Salvador: Juspodium, 2011. 

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 5.ed. São Paulo: Atlas, 1999.

ESCOLA DA AGU. Curso de Formação de Advogados da União [Apostila do curso de formação de Advogados da União]. Brasília, 2013. Disponível em: http://www.agu.gov.br/escola.

BRASIL. Senado Federal. Lei nº 8.112. Brasília: 1990.

BRASIL. Senado Federal. Lei Complementar nº 73. Brasília: 1993.

Manual de Processo Administrativo Disciplinar, da Controladoria Geral da União, disponível em: http://www.cgu.gov.br/publicacoes/GuiaPAD/