RESUMO: neste artigo pretendemos abordar a importância dos espaços públicos como meio do ser humano de se realizar plenamente, seja pelo convívio social, intercâmbio de informações, cultura, arte, desfrutando do lazer, do esporte e da natureza. O espaço público, desde os tempos mais remotos da civilização, tem servido de palco, onde o homem pode se exteriorizar como um ser político, e que hoje representa uma importante forma de rompimento da segregação social, da desigualdade e da preservação das instituições democráticas. Destacaremos a essência da cidade justa e a sua correlação com os espaços públicos, a legislação brasileira e a internacionalização do direito à cidade. Por fim, enunciaremos os instrumentos jurídicos de formação de espaços públicos e a importância de revistar o conceito de espaço público para a qualidade de vida. Por fim, abordaremos a natureza jurídica e o regime jurídicos dos espaços públicos e a proteção que lhe é conferida pelo Registro de Imóveis. 

Palavras Chaves: Espaços públicos. Cidades justas. Direito à cidade.  Democracia participativa. Registro de Imóveis.

ABSTRACT: This article aims to address the importance of public spaces as a means of human being to fully realize, either by social interaction, exchange of information, culture, enjoying leisure, sport and nature. The public space, from the earliest times of civilization, has been the stage where man may manifest as a political being, and today is an important form of disruption of social segregation, inequality and preservation of democratic institutions. We highlight the essence of the fair city and its correlation with public spaces, its insertion in the Brazilian legislation and the internationalization of the Right to the City. Finally, we will state the legal instruments of public spaces for training and the importance of searching the concept of public space to the quality of life. Finally, we discuss the legal status and the legal regime of public spaces and the protection granted to it by the Real Estate Registry.

Key Words: Public spaces. Fair cities. Right to the City. Participatory democracy. Property Registry

SUMÁRIO: Introdução. 1.  A correlação entre cidade justa e o espaço público. 2. Trajetória e compreensão à cidade na ordem jurídica brasileira e espaço público. 3. Da internacionalização do direito à cidade. 4. O resgate do espaço público como expressão democrática do cidadão. 5. Breves apontamentos sobre a legislação aplicável à produção dos espaços públicos urbanos no ordenamento jurídico brasileiro. 6. Natureza jurídica dos espaços públicos. 7. Regime Jurídico. 8. Proteção dos espaços públicos pelo Registro de Imóveis.  Conclusão.

INTRODUÇÃO

A falta de interesse pelos espaços públicos, tanto por parte do Governo quanto por parte da sociedade, tem causado sérios impactos no desenvolvimento político-social do homem na sociedade contemporânea, à medida que cada vez menos se encontram espaços que possibilitem o desenvolvimento do cidadão no meio político e social.

Os espaços de convivência são de extrema importância para esse desenvolvimento porque neles as pessoas trocam informações, têm acesso à cultura, à educação, ao lazer, ao esporte, sentem-se livres, mesclam-se e integram-se, independentemente da raça, da idade, da opção sexual e do gênero.

Todavia, estes espaços estão cada vez mais reduzidos, não sendo outra a  proposta deste artigo, senão a de resgatar a importância dos espaços públicos como meio de alcançar a verdadeira essência de cidade justa.

O Registro de Imóveis tem importância fundamental nesse resgate porque, além de proteger juridicamente os espaços públicos, promove a ampla publicidade de onde estão situados e o destino que lhes é dado.

1.    A correlação entre cidade justa e o espaço público.

De acordo com as lições de Nelson Saule Júnior, o aceleramento da urbanização, com a ocupação desordenada das cidades, tem contribuído para a privatização do espaço público e, consequentemente, para a segregação social e espacial.

Para o autor, para que existam cidades justas, humanas, saudáveis e democráticas, é necessário incorporar os direitos humanos no campo das governanças das cidades, permitindo o usufruto equitativo da cidade, a igualdade material e a inclusão social.

Dessa forma, a concepção do direito à cidade no direito brasileiro deve ser desprendida da visão individualista e egoística, para avançar rumo a uma nova configuração: um direito humano que deve ser tutelado à luz dos princípios e regras que regem os direitos coletivos e difusos. [1]

Na mesma linha, Letícia Marques Osório e Jacqueline Menegassi sustentam que a nova visão de planejamento do desenvolvimento das cidades tem como objetivo a correção das distorções causadas pelo crescimento urbano, cujo modelo de cidade ideal deve ter como primado o fim da segregação cidade-periferia e da diferenciação hierárquica de espaços públicos.[2]

Aduzem as autoras que

O desafio para reverter a situação quase insustentável do nosso planeta é combinar a adoção de medidas e estratégias de inclusão social que enfatizem a democracia, a descentralização e a equidade, valorizando-se o aspecto do desenvolvimento local. [3]

Nesse contexto, se insere a revisitação do espaço público como um meio de alcançar o bem-estar da humanidade, preservando-se o equilíbrio com o meio ambiente, e propiciando os encontros sociais como formas de expressão da  democracia.

A cidade justa é um ideal que tem como um de seus pilares a valorização e a multiplicação dos espaços públicos, como centros de convivência comunitária, justiça distributiva e respeito ao homem em todas as suas especificidades, quer enquanto criança, adulto, deficiente ou idoso. Tudo deve ser pensado em respeito ao homem, independentemente de sua condição social, física, raça, cor, opção sexual ou religião.  

Em relação à cidade justa e sustentável, Nelson Saule Júnior ensina que no Brasil, a reforma urbana introduzida na Constituição Federal tem o objetivo de: a) assegurar e ampliar os direitos fundamentais das pessoas que vivem na cidade; b) estabelecer o regime da propriedade urbana e o direito de construir, condicionando o exercício do direito de propriedade à função social, com fundamento na garantia dos direitos urbanos, ficando ainda subordinado ao princípio do estado social de necessidade; c) efetivar o direito à cidade, mediante a adoção de instrumentos eficazes de política urbana, como por exemplo, a desapropriação para fins de Reforma Urbana, visando assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social; d) assegurar que a cidade atenda a suas funções sociais, de modo a promover a justa distribuição dos bens e serviços urbanos e de preservar o meio ambiente; e) conferir ao município a competência e o dever de aplicar, de acordo com a realidade local, os instrumentos de política urbana, devendo para cada situação concreta utilizar o instrumento mais adequado; f) estabelecer os instrumentos de participação popular visando assegurar a Gestão Democrática da Cidade como forma de exercitar a cidadania.[4]

A correlação entre a construção da cidade justa e a valorização dos espaços públicos está no desenvolvimento do homem enquanto cidadão.   Os espaços públicos tendem a promover a integração da cidade e constituem um dos elementos do direito à cidade justa e sustentável.

2. Trajetória e Compreensão à Cidade na Ordem Jurídica Brasileira e Espaço Público.

Nelson Saule Júnior traça a trajetória do direito à cidade no ordenamento jurídico brasileiro, destacando como marco inicial a Constituição Federal de 1988 que  elevou o direito à cidade à condição de direito fundamental, direcionando as políticas públicas para a defesa da construção de uma ética urbana fundamentada na justiça social e na cidadania.

Com o advento da Lei nº 10.257/2001, denominada de Estatuto da Cidade, o direito à cidade passou a ser reconhecido no campo jurídico e não somente no campo político. O direito à cidade foi consagrado na mesma categoria dos direitos difusos e coletivos.

O direito às cidades sustentáveis compreende o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (art. 2º, inciso I, do Estatuto da Cidade). [5]

Essa concepção de espaço público, a toda evidência, deve ser lida à luz do direito à cidade sustentável.

3.    Da internacionalização do Direito à Cidade

Em breve síntese extraída das lições de Nelson Saule Júnior, a caminhada da internacionalização do direito à cidade se deu por meio das seguintes contribuições para a concepção do direito à cidade como categoria de direito humano: (1) reflexões teóricas na década nos anos 60, formuladas por Henri Lefebvre; (2) construções de agendas políticas de reforma urbana em países da América latina (Brasil e Colômbia, por exemplo); (3) conferências globais das Nações Unidas tais como a do Meio Ambiente em 1992, na cidade do Rio de Janeiro e a dos Assentamentos Humanos – Habitat II, no ano de 1996, na cidade de Istambul (Agenda 21 e Agenda Habitat); (4) Fórum Social Mundial e Fórum Urbano Mundial.[6]

Importante ressaltar que a base legal do direito à cidade não deve restringir-se apenas ao âmbito interno, mas sim, ao espectro externo,  internacionalizando aquilo que se desenvolve no âmbito internacional, seja por meio de doutrinas, tratados, conferências, agendas, etc.

4.    O resgate do espaço público como expressão democrática do cidadão.

No estudo da civilização da humanidade verifica-se que as praças públicas sempre foram palcos para as manifestações dos pensamentos dos grandes filósofos, sendo conhecidas na Grécia Antiga como ágoras.

Enquanto elemento de constituição do espaço urbano, a ágora manifestava-se como a expressão máxima da esfera pública na urbanística grega, sendo o espaço público, por excelência, da cultura e a política da vida social dos gregos.[7]

Josep Maria Montaner adverte, contudo, que as ágoras eram espaços públicos usufruídos apenas por homens livres, adultos e de classes poderosas, isto é, com exclusão dos estrangeiros, dos escravos e daqueles que não se enquadravam nas classes mais abastadas.[8]

Atualmente, na construção do espaço público, deve-se extrair o aspecto positivo da antiga Grécia - o convívio social, o local dos intercâmbios de cultura, arte, política, etc. -, mas também deve-se excluir o aspecto negativo - a exclusão social.

Na concepção de Montaner, os espaços públicos são a chave para a melhoria da qualidade de vida e  para o  incremento da sociabilidade e sustentabilidade.

O autor relembra que, na tradição de culturas do Mediterrâneo, a natureza pública espacial do espaço urbano sempre foi cultivada desde o princípio, tanto que Goethe,  em sua viagem à Itália,  no final do século XVIII, relatou que em Verona e Vicenza, os pórticos,  as entradas, as galerias,  os pátios,  os claustros e as escadas interiores de igrejas viam-se sempre ocupados por pessoas.

Na era do Renascimento, outro fator que mereceu destaque da cultura mediterrânea era a possibilidade de as pessoas visitarem propriedades privadas, ainda que sem ser convidadas, para acessar vistas paisagísticas, obras de arte, jardins e pátios. [9]

Vê-se, então, que o espaço compartilhado propicia o convívio social e o desenvolvimento da pessoa, seja na dimensão cultural, intelectual ou política.

Nesse passo, Montaner  ensina que o espaço público apresenta um caráter poliédrico, pois ele pode ser entendido de muitas maneiras e está continuamente em evolução.

Para o autor, o espaço público deve ser encarado sob a vertente dos edifícios públicos com destinação especial, como comercial, cultural, saúde e que se alteram conforme a destinação que lhes seja conferida; sob a vertente dos espaços públicos em torno de bens de uso comum do povo, como rios ou praias, considerando-se  uma infraestrutura articulada; e, por fim, os espaços públicos considerando-se o homem em suas especificidades, como pedestres, idosos, mulheres e crianças, por exemplo. [10]

Henri Lefebvre defendeu a produção dos espaços públicos como lugares aptos a romper a exclusão social, vez que a necessidade da cidade e da vida urbana só se exprime livremente nas perspectivas que abram os horizontes para a vida em uma sociedade justa.

Assevera o autor que a cidade, historicamente concebida, não existe mais, pois hoje em dia ela não passa de um objeto de consumo cultural para turismo e esteticismo, concluindo que a cidade está  morta.

Essa afirmação de que a cidade está morta teve influência da filosofia de Nietzsche que, por ocasião da guerra de 1870-1871, que anunciou a morte de Deus e a morte do homem, dando ensejo à famosa frase extraída de obras de sucesso da época: “Deus está morto, o homem também”.

Mas para Lefebvre, o homem não está morto, pois o caminho a ser trilhado é em busca de um novo humanismo: o homem da sociedade urbana. É o equilíbrio do domínio da cidade sobre o campo, mas com o resgate da natureza,  cuja base ideológica tem como pilar a origem agrária, de predomínio rural e natural.

Para isso, o autor aponta para a necessidade de uma reforma urbana, que atinja todos os setores e classes sociais da cidade, como também a elaboração de planos urbanísticos que visem à reconstrução da identidade do sujeito na sua cidade (a recriação do pertencer à cidade), em contraste com a aparente inércia e atual satisfação dos citadinos com o aparato urbano mostrado, que gera, na verdade, um grande vazio dentro do urbano.

A arte se mostra como agente de idealização da resistência da transformação dessa nova cidade em valor de troca, em mercadoria, em produto a ser consumido. A arte, vista de maneira pura e simplesmente como se dá, entra no urbanismo na função de, ao contrário de embelezar a cidade para valorizá-la (valor de troca), dar à cidade seu devido valor de uso pela apropriação de seus domínios pela sociedade local. A música reflete o tempo, a pintura e a escultura, a apropriação do espaço.

O direito à natureza ingressou para a prática social em favor dos lazeres, no entanto, a natureza entrou como uma mercadoria, pois é comprada e é vendida em troca de lazeres industrializados e organizados institucionalmente. E isso, para Lefebvre é um erro.

O direito à cidade deve buscar os valores tradicionalmente esquecidos no campo, mas sem deixar de considerar a industrialização e a urbanização, e passar a orientar o crescimento na direção do desenvolvimento, isto é, na direção da sociedade urbana, o que significa, antes de mais nada, prospectar as novas necessidades do homem urbano conforme a realidade que ele vive.

Do lúdico extraem-se princípios que levem à renovação de lugares em que coexistam espaços de lazer (cultural, festivos, etc.) com espaços de consumo (troca e circulação). O habitar reencontra o seu lugar acima do habitat.

Nas palavras de Lefebvre, o direito à cidade se manifesta como forma superior dos direitos: direito à liberdade, à individualização na socialização, ao habitat e ao habitar. O direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito à propriedade) estão implicados no direito à cidade. [11]

A proposta lefebvriana de produção do espaço social coloca o cidadão como sujeito de decisões nas políticas públicas conferindo-lhe o direito à cidade como plena fruição do espaço público conforme as necessidades coletivas. É o sentir livre e igual a todos.

Em meados do século XX, Hanna Arendt fez uma digressão, desde a antiga Grécia até a sociedade moderna, para demonstrar que o homem contemporâneo não tem interesse na participação das políticas públicas, uma vez que perdeu seu espaço público em razão da sua alienação ao mundo externo, motivado pela introspecção na vida privada.

Na Grécia antiga a vida privada e a vida pública coexistiam e o ingresso nas decisões políticas era a representação da liberdade do homem e um salto para o meio social. Todavia, a humanidade evoluiu para o declínio do espaço público, já que a vida privada está arraigada pela intimidade extremada, a ponto de representar uma fuga do indivíduo do mundo exterior. Não há interesse do citadino de buscar uma gestão democrática na cidade e, a toda evidência, os espaços públicos dão lugar à introspecção do homem voltado ao seu próprio interesse.

A filósofa assevera que a economia de guerra e a crise nas instituições políticas europeias levaram à falência da democracia participativa, causando uma profunda e significativa perda, por parte dos cidadãos, do interesse em participar das políticas públicas.

O cidadão deixou de pensar de forma coletiva e de se preocupar com a organização de associações ou partidos políticos. Os espaços públicos se perderam no tempo, pois não eram necessários para qualquer ação discursiva do cidadão. Foi nesse ambiente de isolamento que o Totalitarismo germinou e ascendeu.

Arendt conclui que, sem o espaço público o cidadão não se comunica, e sem a comunicação, o interesse comum perde a razão de existir. Sem o interesse comum, o cidadão fica desconectado e a cidade fica sem qualquer instituição que mereça legitimação de suas ações. [12]

Jordi Borja também alerta para  a crise do espaço público que se manifesta pela ausência ou abandono ou degradação e pela privatização, fatores que podem comprometer a democracia, pois sem um espaço público que propicie a articulação e a inclusão como forma de redução das desigualdades sociais, não há como  expressar a cidadania.

A cidade é, sobretudo, o espaço público e o espaço público é a cidade. Logo, o espaço público é a expressão da democracia, tanto na dimensão política quando na social, pois é o lugar onde os cidadãos se sentem  livres e iguais.

Em relação aos espaços públicos, a cidade se apresenta fragmentada e dividida em bairros, guetos, periferias marcadas por áreas degradadas, com pouca segurança e, de outro lado, a privatização é marcada pela invasão do comércio nas ruas, áreas turísticas e de entretenimento para consumo.

As muralhas que separam as cidades, sejam visíveis ou invisíveis, devem ser derrubadas para darem lugar a um sistema de relações entre as pessoas cidadãos livres e iguais, com eliminação da discriminação racial e gentrificação. [13]

O autor propõe, por conseguinte, o resgate do espaço público, por meio das seguintes ações que devem ser adotadas pelo Governo, em conjunto com a sociedade:

(1) eliminar todas as  formas de exclusão social, tais como, muralhas visíveis ou invisíveis, arquiteturas ostensivas e sem sentido para o objeto do ambiente, exclusão dos espaços públicos privatizados, das operações urbanas dispendiosas que desconectem a cidade, bem como das estradas que fragmentam o tecido urbano.

(2) coibir as ideologias que promovam a xenofobia, a propagação do medo e da incerteza na habitação.

(3) combater a economia especulativa encoberta pela  "competitividade", os altos salários e privilégios dos líderes financeiros econômicos ou políticos, o  tráfico de influência e lucros especulativos.

(4) questionar a concepção totalitária da propriedade privada do solo e de outros bens básicos como a água e energia. A urbanização da terra não pode gerar benefício especulativo ao proprietário, pois o planejamento urbano deve buscar resultados próximos à integração social.

(5) resgatar os motivos que desencadearam os movimentos sociais de reivindicações urbanas, como por exemplo, o direito à moradia a um custo acessível que não supere 10% da renda familiar, planejamento inspirado na “cidade igualitária”. Exigir leis claras que ofereçam uma gama de instrumentos legais, que vinculem planos e projetos de uso e  aproveitamento do solo a partir de políticas públicas integradas, relacionando o direito à moradia com o direito à cidade, pensando-se na mobilidade urbana, acessibilidade e qualidade do espaço público.

(6) promover a reforma institucional que reorganize as administrações locais e programas integrados visando ao rompimento da administração segmentada praticada por setores especializados vinculados às corporações burocráticas. Sobre a base administrativa, desenvolver a gestão democrática e  participativa e priorizar a competência compartilhada. Nas grandes cidades, promover a gestão democrática com base em projeto metropolitano que garanta a efetiva participação das periferias em igualdade de condições  ou, até mesmo, em condições superiores daqueles que habitam no centro. O direito à comunicação e à informação deve se desenvolver mediante a promoção de redes sociais físicas e virtuais que garantam o acesso às políticas públicas e a participação que permita influir nas decisões políticas.  

(7) o direito à cidade deve ser concebido como um fator inclusivo dos cidadãos e reclama a renovação de suas bases em um quadro democrático. As instituições somente merecerão respeito se procederem às eleições livres e atuarem com vistas à democracia participativa tanto na sua dimensão formal quanto material. Na dimensão formal, a atuação deverá ser pautada nas  políticas de desenvolvimento que tragam a possibilidade de efetivação do direito à cidade. A dimensão material deve ter em conta não apenas os direitos contemplados na legislação diretamente aplicável, mas os direitos contextualizados de acordo com a Constituição Federal, cartas internacionais de direitos humanos, etc.: direito à mobilidade, à localização adequada, ao espaço público, à centralidade, à igualdade dos direitos de todas as pessoas, à educação continuada, ao salário do cidadão, etc. As políticas públicas somente serão legítimas se cumprirem esses direitos ou se progredirem para esse sentido: por exemplo, se reduzir a desigualdade social. O governo democrático deve encorajar o desenvolvimento político e cultural do conceito de cidade lei e torná-lo seu princípio fundamental no diálogo com associações e movimentos sociais.

O Grupo de Trabalho das Nações Unidas, em uma força-tarefa conjunta  de agências e programas da Organização das Nações Unidas – ONU, em recentementes debates no final do mês de maio deste ano (2015), em  Nova Iorque, delimitou os espaços públicos como um dos temas da Agenda Habitat III.  [14]

Como ideias centrais, destacou-se que uma cidade pode enfrentar a desigualdade por meio da produção de espaços públicos inclusivos, seguros e acessíveis.  As autoridades locais devem levar em consideração que os espaços públicos representam  “a sala de estar” das famílias menos abastadas, o local de recreação.

Uma vez que se propicie o ingresso de grupos mais vulneráveis nos espaços públicos, melhora-se o usufruto equitativo da cidade e a inclusão, combatendo-se a discriminação e a desigualdade.

Os investimentos na infraestrutura das ruas e do espaço público urbano melhoraram a produtividade, os meios de subsistência e permitem um melhor acesso ao mercado de trabalho, com a criação de empregos,  especialmente nos países em desenvolvimento onde mais da metade da força de trabalho urbana é informal. 

Nesse trabalho, conclui-se que o espaço público gera valor econômico substancial para a cidade, pois promove a valorização das residencias próximas. Dados extraídos de pesquisa indicaram que um parque arborizado na Holanda foi capaz de elevar os preços dos imóveis entorno desse parque na proporção de 8%. Em Berlim, a proximidade dos imóveis de parques infantis elavaram o preço em até 16%, fatores estes que demonstram que o investimento público tem retorno certo.

O Poder Público poderá, por meio de instrumentos adequados de tributação, aumentar as receitas públicas. Essas receitas, por sua vez, devem ser utilizadas em políticas redistributivas para a produção de novos espaços públicos em bairros menos favorecidos, orientando e evitando-se a gentifrificação.

Com efeito, os espaços públicos devem ser vistos como áreas multi-funcionais para a interação social, intercâmbio econômico e cultural, com vistas à construção de sociedades pacíficas e democráticas, que promovam a diversidade cultural.

O espaço público é fundamental para a sustentabilidade ambiental já que as áreas verdes podem mitigar os impactos da emissão do gás carbônico e contribuem para a adaptação das  mudanças climáticas.

Na linha de sustentabilidade, devem-se buscar políticas que promovam o desenvolvimento sustentável com áreas habitáveis, providas de espaço público adequado que facilite o transporte público e que incentive a locomação sem o uso de veículos, à pé ou bicleta, sem se descurar da acessibilidade para idosos e portadores de necessidades especiais.

Estudos têm demonstrado que a interação com a natureza, através do espaço público verde, tem sido associada à saúde do corpo e da mente. A Organização Mundial de Saúde recomenda um mínimo de 9 metros quadrados de espaço verde por habitante e que todos os moradores tenham um espaço verde a 15 minutos a pé de suas residências.  

As propostas desse documento temático (issue papers) resumem-se nas seguintes ações:

(1)  A estratégia política regional da cidade precisa se concentrar não apenas em lugares e  espaços, mas no forma, função e conectividade da cidade como um todo.

(2) As autoridades locais devem ser capazes de projetar a rede do espaço público como parte do seu desenvolvimento urbanístico.

(3) Deve-se buscar trabalhar com as comunidades para promover a inclusão social e o multiculturalismo.

(4) Leis e regulamentos precisam ser revistos, permitindo estabelecer sistemas para criar, revitalizar, gerenciar, e manter o espaço público, incluindo processos participativos para definir a sua utilização e gerenciar o acesso aos espaços públicos.

(5) A valorização dos imóveis particulares por conta da produção dos espaços públicos deve servir como fonte de receitas públicas para produzir outros espaços públicos e sustentar o reinvestimento.

(6) O investimento no espaço público deve se preocupar com a interligação entre campo e cidade.

(7) Como as cidades se expandem, as terras destinadas às ruas e aos espaços públicos devem ser asseguradas e pensadas para suportar essa expansão, dentro do conceito de uma cidade planejada. Para tanto, instrumentos de aquisição de terras particulares devem permitir a produção de espaços públicos e urbanização de favelas.

(8) Debate sobre metas, indicadores e princípios na medição da distribuição, quantidade, qualidade e acessibilidade do espaço público devem ser promovidos.

Como se vê, o espaço público é essencial para o desenvolvimento do homem, para a preservação do interesse comum e das instituições democráticas, para possibilitar o acesso à moradia por custos acessíveis, lazer, cultura, esporte, etc. e, por isso, deve ser incrementado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

5.    Breves apontamentos sobre a legislação aplicável à produção dos espaços públicos urbanos no ordenamento jurídico brasileiro.

No ordenamento jurídico brasileiro, encontramos vários mecanismos de aquisição de imóveis pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios dividindo-se em duas classes: (1) aqueles que são adquiridos pelo Poder Público sem que ele desfrute de qualquer prerrogativa ou privilégio sobre o particular; (2) aqueles que são adquiridos sob a veste da supremacia do interesse público sobre o privado.

Na primeira categoria, o Poder Público adquire determinado imóvel em iguais condições do particular, por meio de contratos de venda e compra ou permuta, cujos contratos são regidos pelo direito privado e dependem de prévia licitação nos termos da Lei 8.666/93. Cita-se, ainda, os imóveis recebidos por doações, heranças, usucapião ou arrematados em processos de execuções.

Na segunda categoria inserem-se os imóveis adquiridos por autorização legislativa, como (a) as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei (artigo, 20, II, da Constituição Federal); (b) os terrenos de marinha e seus acrescidos (artigo, 20, VII, da Constituição Federal); (c) as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (artigo, 20, XI, da Constituição Federal), (d) desapropriação para fins de reforma agrária de imóvel rural que não cumpre a sua função social (artigo 184 da Constituição Federal); (e) confisco de propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo que serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular (artigo 243 da Constituição Federal); e (f) desapropriação por necessidade pública, utilidade pública ou interesse social (artigo 182, § 3º, da Constituição Federal. Com exceção desta última modalidade, as demais  hipóteses são de imóveis que devem ser incorporados aos bens da União.

Em relação ao Poder Público Municipal, o legislador lhe conferiu um destaque especial, dentre os quais cabe enunciar: (a) desapropriação-sanção quando propriedade não cumpre a sua função social (artigo 182, § 4º, III, da Constituição Federal, regulamentado pelo artigo 5º do Estatuto da Cidade e lei específica municipal para área incluída no plano diretor); (b) direito de preempção (artigo 25 do Estatuto da Cidade) e (c) áreas adquiridas pelo Parcelamento do Solo destinadas aos sistemas de circulação, à implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como aos espaços livres de uso públicos proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem (art. 4º, I da Lei 6.766/79). 

Do exposto, salienta-se que existe uma gama de instrumentos jurídicos de aquisição por parte da Administração Pública, especialmente destinados à constituição de reservas para a produção de moradias e de espaços públicos, mas que não têm se mostrado suficientes para suprir as necessidades da sociedade brasileira dada à crise patente instalada no segmento habitacional, seja pela falta de espaços públicos.

Embora não seja o objetivo deste artigo analisar estes instrumentos, a crise dos espaços públicos nos parece ser tributada à falta de condução de uma política pública por parte dos Poderes Públicos e na falta de interesse na gestão democrática da cidade pela sociedade civil.

6.    Natureza jurídica dos espaços públicos.

O artigo 99 do Código Civil classifica os bens públicos em: (I) bens de  uso comum do povo, como rios, mares, estradas, ruas e praças; (II) bens de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os se suas autarquias; e os (III) os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Portanto, os espaços públicos inserem-se na categoria de bens públicos, de uso comum do povo.

Como explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro muitas controvérsias já foram travadas na doutrina a respeito da titularidade sobre esses bens:

No século XIX, boa parte da doutrina, partindo da idéia de propriedade, própria do Direito Civil, entendia que as pessoas públicas não tinham sobre esses bens um direito de propriedade. Proudhon, por exemplo, apegado ao conceito romano de propriedade como direito exclusivo, entendia que os bens afetados ao uso de todos não apresentava essa característica de exclusividade. Para Ducroq, faltavam os três atributos: uso, fruto e disponibilidade.

Essa tese justificava-se, em suas origens, como uma reação contra as teorias elaboradas à época das monarquias absolutas, que atribuíam à coroa a propriedade de todos os bens públicos e que eram consideradas perigosas para a proteção do patrimônio público. Posteriormente, a mesma tese foi retomada por outros autores que viam no domínio público um conjunto de bens insuscetíveis  de propriedade (Ducroq e Berthélemy) ou que negavam, de modo geral, a existência do direito de propriedade (Leon Duguit e Gaston Jèze). Construíram-se, assim, diversas teorias que explicam o poder do Estado sobre os bens do domínio público como sendo os de depósito, de administração, de soberania, de polícia, de guarda, etc.[15]

Finalmente, a autora explica que, na época contemporânea, a doutrina inspirada na tese de Mauricio Hauriou encampou a tese da propriedade administrativa sobre o domínio público, mas uma propriedade regida pelo direito público, que se assemelha e de diferencia com a propriedade privada, por permitir o uso (ou a autorização para terceiros usem), o gozo (percepção de frutos naturais ou civis), a disponibilidade (desde que o bem seja previamente desafetado ou que perca a sua destinação), e restrições, como a obrigatoriedade de publicizar os imóveis perante o Registro de Imóveis. Em relação ao particular, a Administração possui a prerrogativa do poder polícia sobre os seus bens.

[16] 

Logo, prevalece a tese da propriedade pública sobre os espaços públicos.

7.    Regime Jurídico

 O artigo 100 do Código Civil dispõe que os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Na inalienabilidade compreende-se a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a não onerabilidade.

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo explicam que a inalienabilidade importa na indisponibilidade desses bens porque estão destinados a uma finalidade específica.

A impenhorabilidade significa que estes bens não sujeitos ao regime de penhora, sendo que as dívidas públicas deverão ser pagas por meio de precatórios (artigo 100 da Constituição Federal).

A imprescritibilidade veda que os bens públicos sejam objeto de usucapião (artigo 183, § 3º e 191, § único, da Constituição Federal).

E por fim, a não onerabilidade implica vedação de onerar o bem, isto é, de gravá-lo como garantia para satisfação do credor no caso de inadimplemento da obrigação. Assim, não é possível dar o imóvel público em garantia hipotecária e em anticrese.

Os autores ensinam, ainda, que a afetação tem relevante importância para caracterizar um bem como inalienável, porque é pacífico na doutrina que os bens que possuem uma destinação pública específica não podem, enquanto permanecerem nessa condição, ser alienados.

Caso os bens de uso comum de povo venham a ser desafetados, isto é, venham a perder sua finalidade pública específica, converter-se-ão em bens dominicais, e, como tais poderão ser alienados.[17]

Cabe ressaltar que a desafetação sempre dependerá de lei autorizadora.

8.    Proteção dos espaços públicos pelo Registro de Imóveis

Os imóveis públicos somente adquirem essa condição a partir do momento que o título aquisitivo é levado a registro no Registro de Imóveis da situação do imóvel. Com efeito, o artigo 1.227 do Código Civil preceitua que “os direitos reais sobre imóveis constituídos, ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com o registro no Cartório de Registro de Imóveis dos referidos títulos (artigos 1.245 a 1.247), salvo os casos expressos neste Código.”

Assim, de regra, os títulos aquisitivos pelos instrumentos jurídicos já enunciados devem ser registrados na matrícula do imóvel.

O artigo 167 da Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/73) dispõe que no Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos:  I - o registro das sentenças que nos inventários, arrolamentos e partilhas, adjudicarem bens de raiz em pagamento das dívidas da herança (24); dos atos de entrega de legados de imóveis, dos formais de partilha e das sentenças de adjudicação em inventário ou arrolamento quando não houver partilha (25); da arrematação e da adjudicação em hasta pública (26); das sentenças declaratórias de usucapião (28); da compra e venda pura e da condicional (29); da permuta (30); da dação em pagamento (31); da doação entre vivos (33); da desapropriação amigável e das sentenças que, em processo de desapropriação, fixarem o valor da indenização (34); da imissão provisória na posse, quando concedida à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou às suas entidades delegadas, e respectiva cessão e promessa de cessão (36). E, ainda II - a averbação: da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel urbano (18); da reserva legal ambiental (22); da servidão ambiental (23); e do destaque de imóvel de gleba pública originária (24).

O “caput” do artigo 169 da Lei de Registros Públicos impõe a obrigatoriedade do registro destes títulos no Cartório da situação do imóvel e nos casos de imóveis situados em comarcas ou circunscrições limítrofes, os registros deverão ser feitos em todas elas, devendo os Registros de Imóveis fazer constar das matrículas tal ocorrência (inciso II).

No parcelamento do solo há uma particularidade: no ato do registro do parcelamento do solo, as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo  passam a integrar o domínio do Município sem necessidade de registro de qualquer título, isto, é a transferência desses bens para o domínio público municipal opera-se por força legal (artigo 22 da Lei 6.766/79).

 Na hipótese de parcelamento do solo implantado e não registrado, o Município poderá requerer ao Registrador Imobiliário, por meio da apresentação de planta de parcelamento elaborada pelo loteador ou aprovada pelo Município e de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, o registro das áreas destinadas a uso público, que passarão dessa forma a integrar o seu domínio (§ único do artigo 22 da Lei 6.766/79).

A  publicidade que decorre dos efeitos do registro na matrícula do imóvel possibilita um amplo controle da sociedade sobre os espaços públicos, pois é possível, verificar onde estão localizadas as áreas verdes e as áreas de reserva legal para que, assim,  sejam preservadas, a destinação que foi dada aos imóveis para servirem de praças, áreas institucionais, lazer, à medida que a sociedade pode cobrar ações do Poder Público caso se deparem com espaços públicos degradados ou uso diferente do que foram afetados.

O Registro de Imóveis também exerce a proteção dos espaços públicos, à medida que qualifica todos os títulos que lhe são apresentados, não permitindo o registro dos títulos que coloquem em risco a titularidade dos espaços públicos, como aqueles relacionados à alienação, à penhora, à oneração e à prescritibilidade dos espaços públicos.

No Estado de São Paulo, as Normas de Serviço Extrajudiciais editou uma regra interessante, determinando, no item 192.2, do Capítulo XX,  que

é vedado o registro de qualquer título de alienação ou oneração da  propriedade das áreas assim adquiridas pelo Município, sem que, previamente, seja averbada, após regular processo legislativo, a sua desafetação e esteja a transação autorizada por lei.

A regra determina que se dê publicidade na matrícula de eventual desafetação do espaço público. Isto permite um controle rigoroso, tanto por parte da sociedade tanto por parte do Ministério Público, impedindo a privatização do espaço público.

CONCLUSÃO

O homem é um ser político que se realiza plenamente em sociedade e que necessita do espaço público para alcançar esta realização. O espaço público propicia o convívio social, o acesso à cultura, ao lazer, ao esporte, à arte, à educação, preservando-se os interesses comuns e as instituições democráticas.

Intuitivamente, o cidadão utiliza-se do espaço público para externar comportamentos cívicos que, naturalmente, não encontra inspiração na sua casa, condomínio, coletividade fechada e muitas vezes usa o espaço público como uma extensão de sua residência.

O espaço público deve ser resgatado à luz dos princípios que orientam o direito à cidade justa e sustentável rompendo a segregação social e a desigualdade material instalada e arraigada na sociedade brasileira, bem como a promoção de uma cidade ambientalmente sustentável.

Os Poderes Públicos dispõe de uma gama de instrumentos públicos de aquisição de imóveis para a produção de espaços públicos que não estão sendo utilizados de forma emergente pela Administração Pública.

O Registro de Imóveis exerce um importante papel na proteção dos espaços públicos à medida que impede a violação ao regime jurídico imposto por força legal e, ao mesmo tempo, possibilita o amplo controle pela sociedade do destino e da preservação destes espaços públicos em razão da publicidade que decorre do registro.

Urge uma revisitação à importância dos espaços públicos como forma de buscar a essência da qualidade de vida e efetivação dos planos de políticas públicas com a participação e controle da sociedade no destino da cidade.

 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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